节约型政府视角下我国县级政府 行政成本控制问题及其解决办法

刘雪丰 王富禹

（湖南师范大学 公共管理学院，湖南 长沙 410081）

一 我国县级政府行政成本控制存在的主要问题

县级政府是县域行政管理活动的主体，是国家行政权在县域范围内的具体实施者，其政府职能的履行需要付出行政成本，但是，行政成效的优劣与行政成本的付出高低并非绝对的正比关系。目前国际公认的行政机构人员占总人口的比重，一般以1%为标准，以3%为界线，在界线以内就是合理的和科学的。这个界线反映了一个国家纳税人的负荷能力，也表明了一个国家是节约、高效的，还是人员膨胀、铺张浪费、低效率的。而根据《中国统计年鉴》（2004）提供的资料表明，2003 年底我国就业职工中事业单位及机关单位合计为3693.8 万人，占总人口的2.86%，已经接近国际公认的3%的上限。

我国在较长时期内实行的是计划经济体制，行政事业的发展一直依赖于财政的统包统揽和统收统支，行政单位（包括事业单位）“等、靠、要”和吃国家财政“大锅饭”的思想十分严重。我国政府一直扮演着“全能政府”的角色，政府的职能渗透于社会的各个领域和社会生活的方方面面，事无巨细全部都管。政府既是“父母”又是“保姆”。政府对社会生活事务的全面包揽，必然带来机构的无限膨胀，而机构的膨胀又是以政府权力的无限扩张为前提的。伴随机构的膨胀和权力的扩张，政府实际上就成了无所限制的政府，不仅产生大量的无功而禄的冗员，造成行政成本急剧上升却效能低下，而且还会加大老百姓的负担，严重地损害了政府的形象。

在我国，基层政府机关臃肿、人浮于事的现象是十分明显的。基层政府机关公务员数量和平均工资水平迅速上升而造成的人力成本增加导致财政供养人口居高不下，工资性支出大。庞大的干部队伍给财政造成了沉重的负担，机构的重复设置、人员的繁冗重叠不仅使国家财政压力加大，而且使得政府办公效率低下。在我国，机构臃肿、层级过多和职能模糊等问题，不仅严重影响了政府效率的优化，还使得政府行政管理过程中的交易成本和代理成本大幅度提高；再加上机构和人员数量的不断增加以及我国自2000 年以来实行的工资改革，逐步提高公务员的工资，这些都直接造成我国行政管理支出呈直线上升趋势。在有的贫困县，一个县长就配有9 个副县长，另外还配有人数众多的县长助理。县政府设置的各种办公机构和临时机构使得行政机构非常臃肿，加上很多地方政府在行政工作中聘用了大量的编外人员和临时工，使得国家财政供养人口以及行政管理费用仍然呈现增长的态势。2008-2012 年间，全国各地区行政机构财政供养人员由4705.8 万人增长至4913 万人，增幅达3.8%。庞大擁肿的行政机构加上严重超编的工作人员，使中国财政的行政成本负担更加严重。

政府的行政成本意识对控制行政成本、强化节约意识有重要的作用。然而长期以来，在政府行政管理领域，人们的成本意识、节约观念淡化。成本一词最早用在企业，企业为了提高产品竞争力，获取高额利润，不得不千方百计降低成本，企业成本意识自然要强烈些，而政府组织与企业组织相比，具有两大特点，其一政府提供公共服务的过程具有天然的“垄断”性，不存在外部竞争压力，具有排他性和强制性。其二政府组织属于非盈利性组织，无法在自身的工作中进行资本积累，政府组织运作经费来自公共财政拨款。政府组织这两个特点决定了政府工作投入与产出相脱节，在成本与收入之间缺乏紧密的联系，这就使政府组织在客观上缺乏降低成本、厉行节约的内在动力，因此，政府组织在管理工作中，往往更注重任务完成及其效果，而忽略完成任务所需的投入，重算“政治账”，不重视“经济账”，成本意识匮乏，节约观念淡薄是导致政府浪费现象的重要原因。

由于政府机构具有较强的垄断性，缺少外部竞争压力，行政机构，特别是基层行政机构在行政管理工作中常常容易缺乏强有力的管理和制约。我国当前对于政府的绩效评估体系仍有缺陷，关于资源消耗类的评估制定仍不到位，因此政府绩效评估多以经济増长水平作为评估指标，却很少有将行政成本列入其中的，这也间接催化了部分基层行政机构领导者对于行政成本支出毫不在意、漠不关心的不良态度。另外，许多基层政府在政务公开方面仍存在着不透明的问题，行政成本数据不明细、行政成本支出不公开，使得行政成本的监督缺乏信息依据，公众监督难以落实并发挥作用，社会监督力量薄弱。

首先，我国现行权利监督制约机制缺乏应有的独立性和自主性，特别是党政监督实行“双轨制”，即监督机关既受上级主管部门的领导，又受同级党委和行政机关的领导，这种监督实质上是一种“同体监督”，在“同体监督”之内，决策、执行、监督权混为一体，监督机关在很大程度上只听命于同级党委、政府，不仅难以监督同级，连下级也难真正有效地进行监督。多年来，政务信息公开与否多取决于具体政府部门或官员的开明程度。对官员的监督，都属于体制内监督，在行政透明度低的条件下，容易形成“上级不好监督、同级不愿监督、下级不敢监督”的监督“死角”。从理论上讲，人大对政府的财政收支状况拥有无限的知情权和质询权。可是，作为权力机关的人大对政府权力的制衡约束却缺乏应有力度，不能很好地发挥对财政预算的审查和监督作用。由于监督不力，对违规行为把关不严，一些明确而周全、公众反应较好的制度也没能得到很好地执行落实。

其次，我国基层政府在整体监督上缺乏规范性和权威性。在现实监督活动中最终是以领导人的讲话、批示、答复为依据，监督行为缺乏明晰可靠的法律依据，夹杂着浓厚的人治色彩，由于监督乏力，使政府及其工作人员的不规范行为无法得到有效制约，这就不仅导致浪费现象泛滥，腐败现象也有屡禁不止等现象。因此，出现了官员腐败造成政府高成本运转，腐败不仅仅是政府的成本浪费问题，而且是社会政治问题。腐败一方面使政府成本和社会负担增加，另一方面又破坏了利益分配的合理正常进行，使其带有恶性的两极化。我国公民参与的不足、监督者与被监督者的矛盾以及监督制度的不完善在一定程度上纵容了政府行政成本浪费和乱支的现象。

最后，在我国政府仍然比较依赖传统落后的“命令-控制式”管制工具，对管制对象的行为过程、行为方式、行为结果进行全程的约束与限制。经济上，政府大量运用权威机制分配社会资源，与市场交易结构形成张力；社会上，政府仍然通过财政供给方式等非市场机制包办了各种事业性单位，在制度安排上阻塞了“第三方政府”（社会非营利组织）输送公共服务的渠道，造成政府功能过分膨胀。这种复杂、刚性的管制极易引致巨大的管制成本--庞大的管制部门带来巨大财政成本，过度的控制又造成了巨大的服从成本。

另一方面，我国官员的政绩考核体系使官员失去了降低行政成本的内在动力和外部压力。我国考核官员政绩主要看GDP、财政收入、引进外资及出口创汇等指标，纵容了“不计成本”的浪费行政观念。而对政府的绩效评估又主要是通过上级领导的考核来体现，行政成本只是一个次要因素。而且上级领导并不是公共产品、公共服务的直接消费者，由上而下的成本约束只是一种间接的联系。这样一种责任机制、评估机制，必然会在某种程度上淡化对行政低成本的诉求，这就会造成形式主义、浮夸作风、不计成本、短期行为的歪风盛行。在建立市场经济的过程中，部分地方政府在竞争中不顾国家整体经济布局，各种基础设施建设仓促上马，或者不顾地方发展实际情况，大搞政绩工程，人为地抬高了政府的成本。

二 县级政府行政成本扩张的主要成因

我国县级政府行政成本增长，有其自然原因，也有人为的故意，可以概括以下三个原因。第一个原因为行政规模的自然扩张，行政规模的自然扩张在县级政府中主要体现为以下几个方面。一是职能规模，即提供公共服务的范围及边界，反映公共管理的内容和方向的变化。政府的存在是因为被需要，县级政府被赋予了地方公共资源管理，具有经营者的权力性质；二是权力规模，法律法规对地方政府行使权力的范围作出限制，在行政规模的自然扩张中，权力垄断、权利错位、权力异化等几种比较常见的消极现象导致权力规模的无理扩张，甚至是政府权威丧失；三是机构和人员规模，其数量是行政规模的直接体现，并对地方财政支出有直接影响；四是财政支出规模，地方政府支出占GDP 比重的大小能直接衡量地方政府的管理幅度，间接体现着政府事权范围的不断扩大，瓦格纳法则也说明随着人均GDP 的提高，财政支出占GDP 的比率也会相应提高，即政府事务的增加必然导致行政规模的扩张；而且由于预算外资金在我国县级政府普遍存在且所占比重有上升的趋势，实际的行政规模会比统计结果更大一些。

宏观上看，我国县级政府发展水平可以说已经达到了这样一种程度，它能以自身力量将分步散落在基层各个组织、团体中的非正式权力通过国有化使其成为系统的公共权力，在这一过程中县级政府对社会的监控能力也得以强化。地方政府的行政成本是不与其收益挂钩的，政府可以完全对行政效率的改进坐视不理，这种行政理念支配着县级行政机构设置、人员的配备、地方政策制定准则甚至是公民参与基层治理的程度。计划经济时期的遗风要求政府统揽一切，然而全能型的政府必然是一个效率低下的政府。因此，行政规模自然扩张的过程不单纯是回应社会发展需要的过程，会部分脱离社会需要，进而演变成官员实现自身利益的诉求。行政事务的增加无法避免，官员对自身利益的追求更是无法断绝，这种深层动因在中国县及以下地区若无相应制度约束，行政规模的扩张可能比现在的情况更加严重。

行政规模自然扩张的另一个动因源自中央政府颁布的有利于县级行政组织权力扩张的红头文件。比如按照国家开发地区经济活力的政策设置招商局、开发办；根据国家建设生态文明的号召在土地局、环保局等职能部门增加机构；为了招商引资成立多个工业园区办公室、投资中心和招商部门；一些拆迁改造中设置不必要的拆迁办、征收办；还有许多政绩工程和面子工程，耗费了大量的人力物力。根据政策，抓住获得国家提供对口资源的机会，同时响应上级政府的对口要求和名额，使得县政府不断增设机构，进行援引，甚至每开展一项工作就要求设置对口的业务部门，争取优惠政策。这样一方面县政府能从中央政府取得政策上的优惠政策上、财政拨款的支持，另一方面它可以充分利用税费征管权、土地审批权以巩固和加强自身的权力地位，工作重心无形中出现了偏差，职能定位不准确，社会管理和公共服务等让位于满足经济增长的硬性需要。关于县级行政的法律条例层出不穷，行政规模的扩张便以工作需要的形式体现出来，扩充机构，扩大权力的利益的行为也会一直存在。

第二个原因是行政方式的路径依赖，单纯的公共行政行为缺乏变革的助推力，而介于经济体制改革和政治体制改革之间的行政体制改革常常被看作前面二者的减震器和缓冲带，是被驱动着进行的，任何一种行政改革只能在既定的政治空间和动力下进行，受政治制度和经济环境的约束。在我国，改革的重点是行政方式和政府职能的转变，涉及社会、市场、公民关系的调整，主要需要解决行政管理的科学性和对社会的回应性问题。自从1982 年以来，我国共进行了六次规模较大的以转变政府职能的行政体制改革，从结果来看，这些改革的确在精简机构、提高效率方面取得了实效，但与之相关的财政、人事等配套制度措施未能同步实现变革创新，行政体制改革进入“精简—扩张—再精简—再扩张”的怪圈，资源浪费严重。近几年来，我国政府的改革是从表面上的组织机构和改变制度的外部环境入手进行的边际性调整，再逐步触碰制度核心和权力配置，从而达到转变政府职能目的的渐进改革。渐进的改革方式最容易形成路径依赖，原有制度下的既得利益者为了维护其利益，会采用各种方法维护现存制度，而改革所要求的精简人员、转变职能必然会对他们构成极大威胁从而遭到抵制。目前我国行政体制改革已经进入深水区，若不能坚定地打破既得利益格局，在社会主义市场经济条件下进行适当批判和创新，提高地方政府制度供给的意愿和制度创新的能力，则很容易在制度推成出新过程中陷入非良性的路径依赖。

具体来说，路径依赖大体上可辨析出良性的路径依赖和恶性的路径依赖。当某一初始制度确定下来后，同方向配合的相关制度执行到位，制度演变的轨迹产生报酬递增的效果，即为良性的路径依赖；而在制度演变过程中初始制度效率下降，而相关制度却为了维持现有利益格局尽力维护，其中的无效制度已经开始阻碍社会生产活动，进入“锁定”状态，即为恶性的路径依赖。沿着既定的路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性的循环的轨道并迅速优化，也可能顺着原来的错误路径往下滑，甚至最终被锁定在无效率的某种状态之中；沿着某种既定路径，行政方式的变迁若进入良性轨道便能得到迅速优化，若路径方向本就偏离，最终就可能被锁定在某种无效率状态之中。在路径依赖的理论中，初始条件决定制度变迁最终方向，在存在交易费用和信息不完全的市场中，行为主体很难跳出初始条件重新开辟新的路径，制度的自我强化机制也使得制度变迁的过程中对初始制度的选择具有依赖性和发展惯性，从而积累放大、不断强化初始的制度选择。从行政体制变革的现实情况来看，县级政府往往因为低成本的诱导而走上了原先低效率的路径，在改革开放的各种实践中，也是本着先试点再逐步推广的循序渐进的原则，按照“先易后难、稳步推进”的思路进行，这使得行政行为难以摆脱先前的风格。加之行政体制改革很长一段时间也是摸着石头过河，战略目标模糊，一些政策缺乏前瞻性和系统性，作为改革第一战线的基层政府，大多是选择矛盾较小的对象作为改革的试验田和突破口以降低成本，也正是这种单方面对于低成本的追求使得行政方式发展成一种路径依赖的状态。行政体制的推成出新过程中，行为主体要准备承受失败带来的利益损失、地位下降、孤立无援和不可预估的各种系统外风险，而静观其变，沿着原有路径则会简单和容易得多。因此，县级政府行政方式陷入恶性的制度陷阱是导致行政成本不断上涨的重要因素，而设法使行政方式进入精简高效的良性循环，是当前地方政府的重要任务。

第三个原因是行政负外部性的影响，对于外部性的定义学界至今仍然没有形成一个统一的共识。但是在马歇尔一百多年前提出外部性理论以来，其应用却已经得到了学术界的广泛认可和应用。广泛的说，外部性往往可以分为两类，其中一种是市场性的外部性，另一种是政府行政性的外部性。市场性外部性有可以分为资金外部性以及技术性的外部性，前者指的是生产者彼此之间通过相应的市场经济机制所产生相应关系的外部性，后者则是指纯粹由技术或着是其他方面的所形成的映射关系，而不是在市场机制下产生相应的外部性。通过查阅相关资料，笔者比较认同这样一种观点，即认为政府行政行为外部性其实质上是政治活动的映射所产生的副产品，是由于政府改变社会活动的游戏规则或者进行管理性交易所产生的，其产生的前提是经济主体必须具有其自身独立的利益，且能够不断最大化自身的利益。

地方性的经济活动往往是具有区域性以及跨区域性的，地方政府的行政行为影响范围也是带有跨行政区区域特性的。所以，地方政府行政行为的作用对象不担包括了其直接管辖的范围内的生厂商以及个人个体，而且还会将某些区域外生厂商和个体个人，其他区域的产商及个人是直接影响到其他地方政府的成本以及收益的，因此可以预见，这类地方性经济活动必将造成地方政府行为的外部性（行为）。同时，从经济学方面来看，地方政府在某种程度上，其存在的意义就是在于弥补市场运行时所存在的不足，地方政府通过政策引导和提供公共服务的方式，给予其管辖范围区内外绝大多数的经济主体正的外部性，这正是地方政府的职责所在；但另一方面，地方政府行为尤其是行政行为的扩张，又必不可少地影响到区域经济要素的自由流动以及合理组合，这显然就直接的影响到了区域经济活动的系统最优化管理，因此而产生了政府行政行为的负外部性。

政府行政行为所产生的负外部性会造成区域内市场调控、市场资源要素无法实现最高效益、公共产品缺乏，腐败衍生、区域内行政与经济摩擦以及政府职能混乱等负外部性影响，最终导致市场经济混乱、难以健康协调发展。

三 我国县级政府行政成本控制的主要方式

在我国，政府的主要职能有：经济调节，市场监管，社会管理和公共服务。政府的职能与相关部门的机构设置以及人员配置都密切相关。县级政府行政成本的增加很大一部分原因是政府的职能膨胀，机构臃肿，冗员的增加。因此，设置合理的职能结构，缩小政府规模，降低政府的浪费和腐败以及提高政府管理水平是节约政府行政成本的必要措施。政府也只有从其“越位”的地方撤出来，抵补“缺位”的地方，才能有效的控制政府财政支出的经济成本。那么，优化政府职能结构，需具体做到：精简和完善机构设置；改革行政审批制度；提高行政人员素质等等。

在精简和完善机构设置方面，政府机构作为政府职能的载体，能够有效的帮助政府发挥其自身的职能。随着市场经济的发展，政府也从过去包揽所有事务到现在实行政府，市场分开，市场能管的事市场管，市场管不了的事政府管。但是，就目前的现状看，政府即使经历了多次的机构改革，却仍还是陷入了精简-膨胀-再精简-再膨胀的怪圈。导致政府机构仍然比较臃肿，以至于造成不必要的行政成本，加重政府财政负担。因此，走出政府机构循环怪圈，节约行政成本，关键在于深化政治体制改革，加快政府职能转变。从精简和完善政府机构开始，具体要做到以下两点：第一，理顺政府间关系。政府间关系包括政府各部门之间的关系和中央与地方各级政府间的关系。这两种关系中，政府间的职能重叠明显，因此，会出现政府机构难以精简。所以必须加快政府职能的转变，理顺政府间的关系。第二，处理好政府与市场关系。我国政府机构难以精简的另一个原因是政府管了更多不该管的事情，存在“越位”现象。因此，要处理好政府与市场，政府与企业间的关系，真正的实现政企分开。

行政审批制度是国家行政机关或相关组织运用国家行政权力对公民、法人和其它社会组织行使某些权利的条件进行审查，决定准予或不准予其行使这些权利的一种制度。有效的改革行政审批制度，能在一定程度上减少政府的财政支出，既便利于政府，也便利于民众。我国从2001 年开始，就已经进行行政审批制度改革了，行政审批制度改革的主要内容为取消和下放审批项目，达到拉动投资，搞活经济，激活市场的目的。行政审批制度改革既要精简审批事项，也要精简审批职能。改革行政审批制度，具体要做到以下几点：首先，做到理性改革。改革行政审批制度，首先要明确的是杜绝非理性的因素，时刻保持客观理性。除此之外，审批机构的职能转变都有赖于机制的创新，对其改革不能过于理想化，要保持科学的理性。其次，杜绝分拆审批权。某些政府在下放审批权的过程中，经常存在这样一种现象，即是说，表面上进行审批权的转换，实际上却分拆了审批权。这种行为等于是割裂了审批权的下放，在一定程度上来说这种下放是不成功的。

最后，精简审批职能。行政审批权的改革重点在于取消审批权，减轻审批制度的繁琐。在改革行政审批制度时，我们不仅要做到精简行政审批事项，更多的是精简行政审批职能，转变政府的管制方式，加强政府的事后监管，精简审批的原生事项，而不是孽生事项，因为精简孽生事项并不能解决根本的问题。除此之外，要着眼于政府的整体职能，关注审批事项之间的相关性，梳理不同审批事项之间的关系，做到真正意义上的精简。

无论在什么样的组织中，“人”始终是最重要的要素。在政府组织中也一样，要优化政府的职能结构，节约行政成本，就要以人为落脚点。作为行政管理活动的执行者，行政人员是在这个活动中，最为活跃，积极的因素。行政人员的素质对于降低政府的行政成本具有决定性的意义。如果行政人员素质普遍偏高，那么完成单位公务量所需的人数就更少，随之行政效率就会越高，行政成本就会相应的更少。所以，具体的提高公务人员的素质，要做到以下几点：第一，严格出入机制。请进来优秀的人，请出去不合格的人。第二，进行职业培训，将优秀的人请进来了也要对其定期的进行公务员的职业道德培训，使其能够在能力上，思想上，观念上与时俱进，更好的服务于人民。第三，增强成本意识，在政府人员的考核标准中纳入行政成本的因素。将行政成本的意识融进每一个公务员的思想中，只有这样，公务人员才能转变观念，在细节上节约行政成本，树立现代化的效率观念，管理观念。

我国在减少政府行政成本，提高行政效率上进行行政体制改革的道路是漫长而艰辛的。在这过程中，我国县级政府繁多庞杂的职能职位在一定程度上有了较大的精简。但是政府越位，错位，缺位的现象仍然存在，而政府主要做的应该是给予市场足够的权限去发育生长，在市场机制下让资源得到有效的配置，政府只需要在这一过程中营造良好的社会环境，市场条件就行。除此之外，减少政府的行政成本，要从规范县级政府的职能范围开始，明确政府职能的定位，理清政府和市场的关系，使他们都能在自己的职能范围内各司其职。

首先做好职能定位是前提，在每一个时代，都会有不同的理论思维，在时代背景下表现出不同形式的历史产物。政府职能亦是随着社会的经济，政治，文化的发展而变化的。在政府职能优化方面，我们曾经做过非常多的努力，但是政府职能“越位”“错位”“缺位”的现象一直存在。行政成本的优化是靠政府职能决定的，有什么样的政府职能就会产生什么样的行政成本。行政职能的越位，错位，缺位也会导致行政成本的越位，错位，缺位。所以我们要做的是明确政府职能的定位，科学合理的政府职能对引导社会经济发展，对理顺政府和市场的关系，促进政府市场的良性发展具有决定性的意义，正确的职能定位为高效充分发挥行政成本提供了前提。

其次需要明确行政职能定位的方向，恰当的设计政府的行政职能时，我们要立足于密尔所说的政府是自然产物还是发明创造这个点去考虑两者的重要性，注重优化行政成本时偶然，激励，演化的因素。阿特金森和斯蒂格利茨站在公共经济学的角度，认为对于正在建设市场经济的国家来说，政府的规模最终取决于三个标准：一是市场经济的能力，二是市场经济的需求，三是政府本身的能力。我们可以将这作为我们明确政府职能的主要依据。对于政府领域，公私领域的区分是政府行为的界限，我们要根据政府现有的发展状况去界定政府的各种职能，并且根据环境的变化适时调整职能。在职能定位上应该采取收缩职能的方式实现行政成本的优化。