“印太战略”下台湾“新南向政策”角色的变化

■ 曾晓栩

蔡英文当局推出“新南向政策”的最初目的，是推动台湾经济发展多元化和提升对外经济格局，但整体实施效果不佳。早在美国考虑把台湾纳入“印太战略”之前，蔡英文就主动寻求加入，希望凭借美国在印太地区内的强大影响力，把“新南向政策”与“印太战略”紧紧捆绑在一起，让台湾能够实现南向突破，妄图割断与祖国大陆的经济联系。2019年11月4日，美国国务院发布《自由开放的印太地区：促进共同愿景》报告，把台湾地区的“新南向政策”与印度“东进政策”、日本“自由开放的印太概念”、澳大利亚的“印太地区概念”和韩国的“新南方政策”等相提并论。12月16日，美国战略与国际研究中心发布《描绘汇聚蓝图：探索美国自由开放印太战略与台湾“新南向政策”的交会点》报告，为原来单纯以经济和对外交往为主的“新南向政策”，注入了治理与安全方面的内容，打上了“印太战略”的烙印。随着蔡英文亲美政策的深入，台湾将越来越深度地融入“印太战略”，美国与台湾的安全伙伴发生了深层变化，美国把台湾视为囊中之战略资产，特朗普政府要求台湾必须为维护美国在印太地区的利益出力。台湾融入“印太战略”程度越深，付出的代价将越大。

一、“印太战略”注重加强伙伴关系，以制衡中国为共同愿景

2017 年 12 月 18 日，美国政府发布《国家安全战略》报告，将中国定义为“竞争对手”，将对华全面战略竞争确定为美国国家安全战略的最高优先，把“印太”正式作为地缘战略概念提出，美国公开表示将在印太地区实现战略联动，强化联盟体系，制衡中国。 “印太战略”是美国联合日本、印度、澳大利亚等国家对中国实施的机制性制衡，其目的是通过建立把中国排除在外的机制，制衡中国在该地区的影响，既使中国在该地区事务中处于孤立状态，又能通过机制内国家互相之间的合作与协调，联合起来共同对付中国。美国国防部2019 年6月发布的《印太战略报告》，特别强调扩展与盟国和伙伴国“联合行动能力”的重要性。美国对“印太战略”的战略基础有着清晰的认识和界定，其中的根本原因是：由于美国维护世界霸权的成本上升，对同盟防务义务的增加，以及国内制造业“空心化”等因素，美国的实力优势已经大不如从前，没有这些国家和地区的支持，美国单凭一己之力无法完成遏制中国的战略目标。

《自由开放的印太地区：促进共同愿景》报告再次强调了伙伴关系的重要性。报告中“加强双边伙伴关系”部分，提出进一步密切与印度“东进政策”、日本“自由开放的印太概念”、澳大利亚的“印太地区概念”和韩国的“新南方政策”等的合作，同时被提及的还有台湾地区的“新南向政策”。美国表示，“印太战略”将透过与“新南向政策”紧密结合，加强与台湾的双边伙伴关系。美国认为，印太地区的共同安全不仅依赖于美国的军事存在，更依赖于安全联盟和伙伴关系网络，而美国特别将台湾地区的“新南向政策”与其他4国相提并论，并且表示将以美国国会的立法努力强化美国对于维护台湾防务与国际活动空间的保证，显示美国重视台湾在“印太战略”中可能发挥的作用，另一方面也显示美国欲在“印太战略”框架下加强美台双边伙伴关系，包括加强台湾与其他国家的关系。通过构建大大小小的双边关系网络，增强美国与盟友和伙伴国之间的互通、互信和协作。

《自由开放的印太地区：促进共同愿景》报告提到的印度“东进政策”、日本“自由开放的印太概念”、澳大利亚的“印太地区概念”、韩国的“新南方政策”和台湾的“新南向政策”都有一个共同的交集，那就是印度。日本首相安倍晋三2012年就提出了“印太构想”，中国是被构想应对的国家，印度则是要重点联合的对象；澳大利亚在“亚洲世纪”白皮书特别强调印度在印度洋-太平洋地区的角色；韩国的“新南方政策”规划提升与印度和东盟的关系；台湾的“新南向政策”之所以被称为新，也是因为增加了印度方向。

从“印太战略”目前的发展态势看，这种有利于印度国际地位上升的趋势还将持续。莫迪执政以来虽然一再重申其战略自主性以及不结盟的立场，奉行大国平衡外交，在中美之间两面逢源，但不排除印度会借助美国的力量来平衡中国，也不排除其会在印美合作中打“中国牌”以求自身利益最大化。对于印度在“印太战略”中的重要性，美国助理国务卿黄之瀚(Alex N.Wong)很直白地宣称，“印度在该地区发挥越来越重要的作用符合美国的利益，也符合该地区的利益。我们的政策是确保印度发挥这一作用，随着时间的推移，成为该地区更有影响力的参与者”。美国很多报告评估认为，中国在第一岛链内的军力优势已经很明显了， “印太战略”极其需要印度这一环。持进攻性现实主义观点的学者米尔斯海默甚至直言，台湾作为美国的“棋子”已不足于遏制中国，在这种背景下，美国急需抬升印度的地位。蔡英文的“新南向政策”同时兼具对抗中国大陆和拉近印度的双重功能，也因此被纳入需要重点加强的部分。

二、“新南向政策”视印度为重点发展国家

(一)蔡英文当局的“新南向政策”将印度纳入以增加对外经济的多元性

2015年9月22日，蔡英文在民进党29周年党庆酒会上，以党主席身份致词时第一次公开宣布将在未来推动“新南向政策”。在2016年就职演说中，蔡英文正式宣称将推动“新南向政策”，提升对外经济的格局及多元性，告别以往过于依赖单一市场的现象，“在科技、文化与经贸等各层面，和区域成员广泛交流合作，尤其是增进与东盟、印度的多元关系”。“新南向政策”与台湾当局过往南向政策的不同在于，除发展与传统的东南亚国家关系之外，提出了向南亚发展，首次将印度纳入。

冷战期间，台湾作为美国的盟友，与印度分属不同阵营。印度自1950年4月1日与中国建交后与台湾地区基本没有交往。1991年，印度发生财政危机启动经济改革，推动“东望政策”(Look East Policy)，强化与东亚的交往。台湾当局开始与印度接触。1994年初，印台达成协议互设代表处。1995年7月，印度在台北设立“印度台北协会”，9月台湾在印度新德里设“台北驻印度代表处”。2000年民进党首次上台执政，为避免台湾经济对祖国大陆的过度依赖，提出“深耕台湾，布局全球”的经济战略。2002年，陈水扁当局与印度签署《台印投资保护协议》。2012年，马英九当局在印度经贸重镇金奈增设第二个办事处。为精简成本，台湾在新德里的代表处同时服务南亚的尼泊尔、不丹、孟加拉国；金奈办事处则同时服务印度洋上的斯里兰卡、马尔代夫。

2016年蔡英文执政后，开始推出深化与东南亚及印度关系的“新南向政策”。蔡英文视印度为“新南向政策”重点国家之一，力推台印关系发展。

(二)印度国内亲美势力力促“东进政策”与“新南向政策”结合

印度总理莫迪2014年5月首次执政后，正式提出印度不能只是“东望”旁观者的角度，更需要“东进”行动者的出击，“东进政策”(Act East Policy)除了要改善印度国内经济发展停滞的困境之外，还被赋予带领印度重新获得国际声望和国际地位的战略功能。印度智库“金砖国家研究所”学者哈席雅(Namrata Hasija)认为，蔡英文当局将可成为印度有效的伙伴。哈席雅指出，早在陈水扁执政期间，就曾提议要与印度建立军事与战略合作关系抗衡中国大陆，只是当时印度并不积极。印度为了战略与安全需求，推出“东进政策”，已经与韩国、美国和日本签订许多协议。对印度而言，强化与台湾的关系有很多好处。“台湾扼守着南海的东北方出入口，不仅可以增进印度在东亚的利益，也可以牵制中国在东亚的力量。如果印度能够把台湾列入战略考虑，将使双方同蒙其利。”

印度主流媒体、亲美智库和政治精英也频频呼吁莫迪加强与台湾的关系，并将对台政策列为对外优先事项，认为印度应采更具雄心的政策，推动印度与“新南向政策”合作。2019年1月4日，印度最大英文日报《印度时报》刊登《印度应忽视中国的甜言蜜语并强化对台关系》社论，呼吁印度加强与美日澳的协调与合作，特别是在“新南向政策”下寻求与台湾的经济交往，共同制衡中国。

(三)“新南向政策”在印度的实施不温不火效果一般

自2016年“新南向政策”执行以来，台印已签署《航空服务协议》《农业合作了解备忘录》《森林铁道遗产合作意向书》《优质企业相互承认行动计划》《推动产业合作了解备忘录》以及双边投资协议等。蔡英文执政期间，台印加强反恐、网络安全、海盗与航海安全等方面的信息交换和合作。根据蔡英文当局的规划，台湾的“新南向政策”与印度的“东进政策”的确具有对接的潜力。莫迪的诸多政策，包括“在印度制造”(Make in India)、“智慧城市”(Smart City)与“技术印度”(Skill India)等，都是可以加强合作的领域。但现实情况是，台印目前的政策对接尚有落差，没有实质内容，处于不冷不热状态。

2017年，台北市市长柯文哲到印度时，在印台商“大倒苦水”，称南向印度比西进中国大陆要困难得多。台商在印度以中小企业为主，产业尚未形成群聚，缺乏品牌优势，一些规模较大的台湾企业在印度设厂，发展效果也未达预期。2019年6月6日，台湾“驻印度代表”田中光在印度主流媒体《经济时报》上撰文表示，印度是台湾“新南向政策”的关键伙伴，在“新南向政策”下，台湾对印度的投资快速增加，台湾企业对印度市场兴趣浓厚；台湾为印度第16大贸易伙伴，台印双边贸易额从2000年的12亿美元增加到2018年的70亿美元，2018年较前一年成长11%。事实上，根据2012年印度媒体公布的数据，台湾与印度的双边贸易在2001年到2010年间，从11.23亿美元增长到64.7亿美元。对比田中光在印度媒体上公布的2018年的70亿美元，不仅称不上快速增加，反而是增长极为缓慢。

三、“新南向政策”打上了“印太战略”烙印

(一)蔡英文寻求把“新南向政策”推进到“印太战略”架构下

“新南向政策”整体实行效果不佳，在美国考虑把台湾纳入“印太战略”之前，蔡英文就主动寻求加入，希望凭借美国在印太地区内的强大影响力，让台湾在蔡英文拒不承认“九二共识”而造成的两岸关系僵局的背景之下能够实现南向突破。2017年12月11日，蔡英文与“美国在台协会”主席莫健会面时声称，台湾是“自由开放的印太战略的相关者”，积极把台湾推进到美国“印太战略”架构下。蔡英文授意外事部门慷慨赞助美国智库战略与国际研究中心(CSIS)，研究如何把“新南向政策”与“印太战略”捆绑在一起。

2018年 1 月，美国智库战略与国际研究中心发布由葛来仪(Bonnie Glaser)执笔的报告《“新南向政策”与深化台湾区域整合》，建议美国进一步支持蔡英文当局的“新南向政策”。报告称，台湾长期以来都是美国的合作伙伴，台湾“新南向政策”的成功对美国有重大利益关切，建议美国建立一个内部工作小组，加强对“新南向政策”的支持，探索美台相关行业在“新南向政策”目标国开展合作等。对台湾方面，建议蔡英文为促使美国更重视和支持“新南向政策”，应更主动地向美国官方解释该政策的性质和目的，通过“全球合作暨训练框架”这一双边平台加强与美国的合作等。蔡英文对美国的教导言听计从，专门指定外事部门“亚太司”专设“印太科”等执行机构，成立台湾当局控股的相关公司，加强经济层面的对外合作等，在中美贸易摩擦日益激烈之时号召台商离开中国大陆，投资印度等“新南向”国家，提升台湾在印太区域的地位和份量，以达到把“新南向政策”与“印太战略”紧紧捆绑在一起的企图。

2018年年底美国国会通过的《亚洲再保证法案》，正式将台湾纳入美国“印太战略”的一环。2019年4月，美台宣布成立“印太民主治理咨商机制”，作为双方的定期对话机制。6月1日，美国国防部公布《印太战略报告》，将台湾列为美国必须在印太地区加强伙伴关系的4个民主“国家”之一。10月9日，蔡英文会见赴台参加首届美台“太平洋对话”会议的美国国务院亚太副助理国务卿孙晓雅(Sandra Oudkirk)时表示，台湾的“新南向政策”与美国的自由开放“印太战略”理念相同，台湾愿意全力与美国以及其他理念相近的国家加强合作。

(二)美国欲将“新南向政策”由经济战略转向安全战略

随着美国“印太战略”进一步清晰明朗化，台湾外事部门再度“慷慨解囊”。2019年12月16日，美国战略与国际研究中心发布仍然是由葛来仪执笔的《描绘汇聚蓝图：探索美国自由开放印太战略与台湾“新南向政策”的交会点》报告表示，“印太战略”与蔡英文提出的以印太地区18个国家为主要目标的“新南向政策”在一些领域上自然重叠，为了能让美台共同推进和平繁荣的印太地区，建议美国和台湾加强在印太地区经济、治理及安全领域的合作，推动民主规范及以规则为基础的国际秩序，抗衡中国大陆。

与之前不同的是，美国智库为原来单纯以经济和对外交往为主的“新南向政策”打上了“印太战略”烙印，注入了治理与安全方面的内容。报告分经济、治理和安全3个部分提出建议。经济方面，建议美台应该启动自由贸易协定的协商以促成物品自由流通，以实现双方政策的经济目标。治理方面，美台在彼此重叠的议程上应该通过现有的倡议，例如美台“全球合作暨训练架构”扩大第三方参与；美国应协助台湾成为非政府组织地区总部；美国官员应鼓励七国集团(G7)发表联合声明，支持台湾有意义参与多边组织；美台应该与理念相近国家合作成立一个新的国际组织，以应对对良善治理的新兴威胁。安全方面，美国应该设法提供美国、台湾及其他理念相近伙伴的海洋安全合作和美台双方海防联合演练机会，扩大与地区的关系等。

四、台湾融入“印太战略”程度越深，付出的代价将越大

从美国智库为蔡英文描绘的“新南向政策”新蓝图上，多次提到了要台湾与其他伙伴合作与扩大关系，美国看中的是台湾与南太平洋岛国与拉丁美洲的“邦交关系”，看中的是蔡英文“新南向政策”与东南亚国家与印度的链接。这种结合与协作不单是经济方面的，还涵盖更宽广的军事与安全领域的战略联动与合作。随着蔡英文亲美政策的深入，台湾越来越深度地融入“印太战略”，美国与台湾的安全伙伴发生了深层变化，美国把台湾视为囊中之物，特朗普政府要求台湾必须为维护美国在印太地区的利益出力。美国布鲁金斯学会资深研究员卜睿哲曾经表示，特朗普政府视台湾为美中战略竞争的一部分，“甚至如果我们真的是处于战略竞争的局面，那么或许台湾现在已成为美国的战略资产”。

台湾融入“印太战略”程度越深，付出的代价将越大。蔡英文想的或许是要美国协防台湾，特朗普要的却是台湾为“印太战略”而战，为“美国再次伟大”而战。蔡英文想的或许只是要连任，但却做了浮士德，不知台湾能不能承受这样的代价。