现代高校法人治理视野下的法律顾问制度研究

周 一

(无锡南洋职业技术学院 职业素质教学部，江苏 无锡 214081)

一、背景:高校法律顾问建立

1.政策背景

2003年教育部《关于加强依法治校的若干意见》首次提出，学校要通过聘请法律顾问或建立法制工作机构等形式，加强学校法制教育与法律服务。 2012年11月，教育部颁布《全面推进依法治校实施纲要》，明确要求高校设立专门机构，聘请专业人员作为法律顾问，在学校的决策、管理过程中要发挥参谋和助手作用，对学校的管理措施进行合法性评估、论证。2016年教育部按照十八届三中全会的决定内容发布了《依法治教实施纲要(2016-2020)》，其中明确指出，高等学校要有机构专门负责法律事务和依法治理工作，要聘任专任的法律顾问，建立健全面向师生的法律服务体系。

各地区教育行政部门结合本地区实际情况，先后出台了相关的文件。比如江苏规定高校应设立负责法治工作的专门性机构，暂不具备条件的，设立负责法治工作的综合性机构。山东规定，2016年底前全省高校将普遍建立起法律顾问制度，吸收律师和法学专家组建法律顾问队伍等。陕西规定各高校要将法律顾问制度建设纳入考核内容。湖北、上海规定高校应当聘请精通教育法律法规、熟悉学校管理的专业律师作为常年法律顾问，也可以聘请校内具有律师执业资格的教师兼职担任法律顾问。福建规定依据《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》对法律顾问的选任条件进一步细化，对任职年限、条件进一步规定。

2.数据背景

2006年教育部召开的教育部直属高校依法治校工作经验交流会上，教育部提到“2/3的直属高校设置了法律工作机构或法律顾问室”[1]。截止2018年12月数据，从笔者的调研情况来看，江苏、上海、山东、浙江、陕西等地高校法律顾问全覆盖。从法律顾问设置来看，公办本科院校以设置独立的法律顾问机构为主，同时聘请律师团队。公办高职院校、民办高校以聘请律师为主。总体来看，法律顾问的配置与学校的规模相适应。

二、高校法律纠纷总体情况

随着高校的规模发展，高校遇到的法律问题已经从简单的学生与学校的纠纷转向了多元化发展。高校法律纠纷总体上呈现的特征多样性、复杂性、专业性。

通过中国裁判文书网、无讼、Openlaw、中国庭审公开网公开数据检索，我们发现，从民事到行政案件繁多。仅2019年全国法院审理高校案件中排名前五位是：侵权责任纠纷、合同纠纷、人格权纠纷、劳动人事纠纷、物权纠纷。经过我们翻看法院的判例以及走访高校调查发现，高校涉访、涉诉(仲裁)的案件总体数量不多，但有逐年增加的趋势。同时呈现两大明显的变化，第一,高校不再是单一的被动应诉，而是主动应诉。高校原告地位的案件明显增加，但总量仍不及被告地位的案件。这说明高校的法律意识不断加强，这在高校的知识产权与合同纠纷中尤为明显。第二,高校涉诉内容明显扩大、案件影响力逐年增加。高校的案例从学籍、学历争议到知识产权、人身损害、合同纠纷、土地转让、劳动人事争议、名誉权、物权纠纷、反不正当竞争等内容。其中2例列为法院指导案例，17例列为法院公报案例。

在此情况下，高校有时候可能面临的不是一个个案，也可能引发群体性的共同诉讼案件，届时面临的可能是一群人或一个群体。其复杂程度就不言而喻了。

高校已经不仅仅是一个教学单位，学校各类机构不断增加，比如后勤公司、产学研机构、医学院、出版社。这些机构也势必带来一系列的法律问题。而要处理这些法律问题不仅要有一定的法律知识，同样要有一定的专业知识。例如处理著作权纠纷、医疗事故纠纷、技术转让纠纷对于相关领域的专业知识是必备条件。

三、高校对法律顾问的需求变化

高校对法律顾问的需求正在逐步发生着变化，主要呈现以下几个方面的变化。

1.从外在要求到内在需求变化

高校从一开始设置法律顾问，仅仅是按上级的要求设置，是一个从无到有的过程。但随着依法治校理念的不断推进，高校逐渐重视法律顾问的功能，法律顾问不再是一个可有可无的机构。从目前的调研情况来看，高校对于法律顾问制度等问题均做了不同的研究和有益的探索，院校之间也就法律顾问的工作进行了多层次的交流。大部分高校在努力寻求一种适合本校发展的法律顾问模式，希望法律顾问制度为学院的发展、建设起到重要作用。

2.从单一性到多样性需求的变化

从早期开始，法律顾问的工作内容不多，尤其是外聘律师，主要内容是处理合同审查、参与诉讼或仲裁案件等。但近几年来，在深入高校改革过程中不断有新的问题出现，这也使得高校对法律顾问的工作范围、职责、人员组成发生了需求上的变化，将法律顾问的工作范围进一步扩大化，比如参与高校重大事项的谈判、提供法律意见、普法宣传与法律咨询服务、指导各部门起草、审查合同、规章制度等。

3.从边缘性到核心性需求的变化

高校的法律顾问成立初期，更多地是解决高校的纠纷，是一种纠纷解决机制。这种纠纷在整个高校的运作过程中并不时常发生。在这种情况下，法律顾问是很难发挥其作用的。但随着高校的发展，法律顾问在高校治理中被重新定位，它的功能不再局限纠纷解决机制，同时承担着高校在依法治校环境下运作所必备的法律保障。换言之，高校对法律顾问的需求不再边缘化，逐步向核心需求靠近。

四、高校法律顾问重定位

1.高校法律顾问总体要求重定位

(1)指导思想。认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，遵循法治建设规律和法律顾问工作特点，积极推行法律顾问制度，提高依法治教能力水平，促进依法办事。

(2)基本原则。坚持正确政治方向。坚持党的领导，选拔政治素质高、拥护党的理论和路线方针政策的法律专业人才进入法律顾问队伍。

坚持统筹衔接推进。处理好法律顾问与社会律师之间的交流渠道。拟担任法律顾问的人员应当具有法律职业资格或者律师资格。

(3)目标任务。各高校应建立健全法律顾问制度，出台法律顾问设置、选聘、考核等配套文件，提升法律顾问在高校中的地位，落实法律顾问保障制度，建立高校间法律顾问培训、交流机制，全面形成具有高校自身特色的法律顾问制度。

2.高校法律顾问角色重定位

高校法律顾问层次低这个现象在大部分的高校中普遍存在，这使得法律顾问对高校的各项工作尤其是重大事项的参与性低，对于防范风险、化解危机大为不利。究其原因，主要是因为对高校法律顾问的角度定位不清晰造成的，只有在认清高校法律顾问的角色前提下，才能提升高校法律顾问地位。高校法律顾问的角色主要有[2]以下几种。

(1)智库。高校法律顾问应当担任高校的法律智库，为高校的发展提供法律支撑与保障、为重大事项出具法律意见、防范与化解法律风险、探索高校依法治教、依法治校的新路径，承担高校法律顾问课题研究。

(2)监督员。高校法律顾问应当对高校在学法、知法、守法、用法方面进行全面监督。重点围绕法治建设、规章制度起草、重大事项决策、群体性事件处理、师生权益保障、处置涉访、涉诉、涉嫌违法犯罪案件等。

(3)服务者。高校法律顾问应当充分发挥自身优势，提供多样化、专业性的法律服务。主要包括有法律咨询、参加校内各类纠纷调处组织，参与调解、仲裁、诉讼等活动，化解矛盾纠纷。

(4)教育者。高校法律顾问应当承担校内的普法教育工作。遵循“谁立法，谁普法”原则，充分利用网站、APP、微信公众号、讲座、微课等渠道以案释法，形成以日常普法与重大法制节日普法相结合的方式，开展多种普法宣教活动。

3.高校法律顾问设置重定位

法律顾问在高校中的设置并不相同[3]。笔者从公办本科、民办本科、公办高职、民办高职各15所高校进行调查发现，公办本科院校6所、公办高职2所设置独立的机构，比如“法律顾问室”“法律事务办公室”。公办本科7所、公办高职4所、民办本科1所挂靠在校长(院长)办公室、政策法规处。其余高校均无设置独立部门或挂靠部门，也无专人负责，仅从社会招聘律师或聘任校内法学专业教师。同时法律顾问机构人员数量过少、经费不足、任务繁重等问题也较为突出。

笔者在调查中发现，法律顾问独立设置并由专人负责是有其必然性的，完会委托律师或校内法律专业教师并不能实现法律顾问的功能。一方面社会律师完全没有高校教学与工作经验的话，对高校的运作不了解，在处理法律事务时会力不从心，只能处理一些普通法律事务。笔者见过一些律师函、法律意见书对于高校的问题没有精准把握，显然法律顾问工作没有做到位。同样法律专业教师则是因为教学科研任务比较繁琐，处理法律事务只能利用空余时间。对于紧急事务可能因为上课或不在校内而无法及时处理。另一方面法律顾问的角色与定位，仅靠律师或专业教师已经无法完成，必须要有专门的部门与人员才能胜任。

笔者认为高校法律顾问的设置应当做如下尝试。

(1)法律顾问是高校法律事务的总归口部门，法律顾问的机构应当独立设置。在机构层级上应当不低于校长(院长)办公室，可由院领导直接管理。暂不具备条件的，可挂靠在有关部门下，但必备设有相应的岗位。

(2)法律顾问的人员应当以专职为主，兼职为辅[4]。可选聘双师型人才(律师+教师)参与工作，同时招聘一定数量的熟悉高校工作的社会律师。人员数量、任职资格应与学校规模、法律事务数量相匹配。将具备国家法律职业资格作为有关人员准入条件。

(3)高校应建立法律顾问保障机制。从法律顾问运行、技术、人员、经费等各方面形成全方位的保障。比如利用校内大数据，探索开发法律顾问的应用平台，提高工作效率。向教育部、司法部、全国人大等部门提议将公职律师制度扩大到高校层面，解决工作人员身份、职称晋升等问题。

(4)高校之间可建立高校法律顾问联盟，定期交流分享各高校法律顾问的工作经验，创办有关的期刊杂志、出版有关书籍，建立考察学习、协作、轮岗机制等，提升各高校法律顾问的理论与业务水平。

4.高校法律顾问职责重定位

法律顾问担负依法治校的重要作用，法律顾问不仅仅是化解高校风险的一个机构，更多地承担高校法律保障、法治监督、法律服务、法治教育等多元化的职责。现代高校法人治理下的高校法律顾问承担的职责主要有以下几大类。

(1)提供法律意见。其主要场景有：重大事项决策、重大事务、重大决定风险评估，对外合同签订以及合同相对方尽职调查，招投标活动、民办高校并购、上市等。同时高校应当规定提供法律意见是所有上述事务的前置条件。

(2)参与、指导规章草案和规范性文件的起草、论证。

(3)参与合作项目的洽谈，协助起草、修改重要的法律文书或合同。

(4)为处置涉法涉诉案件、信访案件和重大突发事件等提供法律服务，引导校内有关人员处理相关案件，在合法的情况下解决纠纷。

(5)参与处理学生处分、教师解聘、行政复议、调解、诉讼、仲裁等法律事务。

(6)监督高校各部门是否存在不依法办事情形。在重大事项告之、征求意见、民主决策、处分等环节重点监督。

(7)开展普法律咨询、普法服务。定期为高校师生提供法律咨询、普法服务。

(8)开展高校法律顾问课题研究与交流。

五、美国高校的做法与借鉴

美国高校正在推行总法律顾问制度。在总法律顾问制度框架下设立相关的机构。其架构主要是以总法律顾问办公室为主。高校总法律顾问办公室，是指高校依法自主设置的以总法律顾问为代表，专门给高校提供法律服务，全面负责高校法律事务工作，统一协调处理高校决策、教学、科研和管理中法律事务的职能部门[5]。尽管美国总法律顾问办公室的架构会有所不同，但其地位与运行值得我们借鉴与学习。

1.总法律顾问地位极高。总法律顾问一般由副校长、校董兼任。总法律顾问的决策层次比较高，这样更有利于法律事务的处理，不会出现令行不达的现象。国内高校的设置上可以考虑提升相应的层级。

2.总法律顾问专业分工明确。由于高校的法律事务越来越复杂，在总法律顾问办公室下面均设有专业顾问，比如学生事务法律顾问、知识产权法律顾问、劳动法法律顾问等。担任的人员不仅是通才还是各专业内的顶尖人才。目前我们由于人员数量问题还做不到这一点，但随着法律专业化的发展，要求专业化是未来之趋势。

3.总法律顾问工作重点是“事前防范”。总法律顾问工作分“事前防范”与“事后补救”，而其工作重点放在前者。这样的定位是准确的，而我们现有的部分高校仍然是后者。我们应当转变观念，把工作做在前面。

结语

现代高校的治理离不开依法治校、依法治教。在此大背景下探讨法律顾问制度有一定的必要性与现实意义，虽然前文对法律顾问制度进行了分析，但仅仅是一些浅显的理论与实务。而在现实中各高校情况囿于人员、经费、政策等问题发展并不都很顺利。在国家层面上缺少顶层设计，在地方层面上缺少有力保障，在学校层面上缺少全员支持，开展高校法律顾问工作显得底气不足。高校除了向有关部门进行呼吁以外，更多地是要立足本校实际，从现有的条件出发，探索多元化的高校法律顾问模式[6]，走出一条适合高校自身特色的法律顾问之路来。