我国铁路运输结构调整现状分析及对策

高 飞

(国家铁路局 市场监测评价中心，北京 100070)

按照国家提出调整运输结构、减少公路运输量、增加铁路运输量的要求，截至2019 年年底，铁路积极进行运输结构调整。在借鉴运输结构调整相关研究[1-3]的基础上，结合京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原等重点区域运输结构调整调研，分析煤炭、铁矿石、集装箱等品类运输结构调整进展，分析运输结构调整面临的主要困难和存在问题，提出铁路推进运输结构调整对策，为运输结构调整推进提供支撑。

1 我国货物运输市场结构现状

1.1 货物运输市场分析

根据2019 年国民经济和社会发展统计公报，我国全年货物运输总量2019 年471 亿t，货物运输周转量199 290 亿t·km，货物运输总量和货物运输周转量较2018 年均有所下降。目前，我国货物运输最主要的运输方式为公路运输，占比高达75%以上，并保持波动上涨的态势。2017 年、2018 年公路货运量增幅分别为9.4%和7.4%，2019 年受国家运输结构调整政策影响，下降了约13.2%。

铁路货运量2017 年之前呈现下降的趋势，2017年降本增效、2018 年和2019 年运输结构调整等国家政策的影响下，铁路货运量占全国货运总量的比重有所提高，分别增长了10.1%，9.2%，7.2%，但占总量比例仍然不到10%，有很大的提升空间。2019年全年，全国铁路累计完成货物发送量43.18 亿t，同比增长7.3%，其中国家铁路完成货物发送量34.4亿t，创历史新高，同比增长7.8%[4]。

尽管运输结构调整初见成效，但交通运输部2019 年初在《推进运输结构调整2018 年工作总结及2019 年工作安排》明确，2019 年全国铁路货物发送量目标为较2018 年的40.25 亿t 增长3.5 亿t，即达43.75 亿t。2020 年铁路货运增量压力仍然面临巨大的挑战[5]。

1.2 铁路运输结构调整分析

（1）加快推进铁路专用线建设。2019 年9 月，为实现铁路干线运输与重要港口、大型工矿企业、物流园区等的高效联通和无缝衔接，解决铁路运输“最后一公里”问题，国家发展和改革委员会、自然资源部、交通运输部、国家铁路局、中国国家铁路集团有限公司(以下简称“国铁集团”)联合印发了《关于加快推进铁路专用线建设的指导意见》，明确铁路专用线重点项目清单，并从新线建设规划、专用线技术标准等方面提出了指导意见，通过简化接轨条件、压缩办理时限、创新运维模式、优化运输服务等方面优化政策环境。

（2）发展港口大宗货物“公转铁”运输。货运增量的关键是大宗物资。铁路通过采取加大运力供给、提升运输服务质量、降低运输成本等措施，完成了《推进运输结构调整三年行动计划》中“2018 年底前，环渤海地区、山东省、长三角地区沿海主要港口煤炭集港改由铁路或水路运输”的要求，港口大宗货物“公转铁”初见成效。

（3）推进铁路集装箱运输。集装箱运输是铁路货运的发展方向之一，也是发展多式联运、实现运输结构调整的重要途径[6]。近年来，铁路部门及企业大力推广应用35 t 集装箱、45 ft 集装箱、冷藏集装箱等，研制经济实用的集装箱轻型小型吊具，推进公铁联运驮背运输专用车和运用考核，开通装备许可审批绿色通道，提高运输效率。

（4）信息互联互通建设。针对当前多式联运中涉及到的信息资源共享程度低、交换体系不健全、交换标准不统一、公共信息服务能力薄弱、决策支撑能力不足等突出问题，铁路企业积极参与筹建多式联运信息交换平台，主动与港口或物流企业开展合作，推进个性化应用开发等相关工作的实施[7]。

1.3 运输结构调整存在问题

（1）地方政府缺乏统一的组织领导和协调。一是地方政府的组织协调有待提高。运输结构调整涉及政府部门、多个运输企业，单纯依靠铁路运输企业难度较大，需要地方政府积极协调相关企业。二是地方政府的配套政策有待完善。由于运输结构调整不是单纯的市场行为，有可能增加企业调整运输结构的运营成本，因而地方政府应出台相关的配套政策，推动和促进企业积极主动调整运输结构。

（2）基础设施配套升级有待进一步加强。随着运输结构调整的不断推进，基础设施能力与运输需求间的不匹配成为制约运输结构调整推进的一个重要因素。一是港口铁路集疏能力有待提升。“公转铁”要求港口铁路专用线的运量均有一定程度的增加，部分港区专用线的线路、调车机、接轨站等基础设施设备陈旧，集疏运能力难以适应不断增长的货运量。二是港口铁路装卸车设施有待升级。部分港口铁路装卸车设施设备陈旧，设施设备数量和作业效率均不能满足货运需求，成为制约运输结构调整运量任务的瓶颈。三是企业专用线建设和改造升级有待推进。“公转铁”使矿石等大宗货物利用铁路进行疏运至钢厂等企业，部分企业并未建设专用线，导致末端还需要公路的短接驳，增加了运输成本和运输时间。

（3）铁路运价水平和调整规则竞争力有待加强。铁路运价相对公路竞争力不强，主要有2 个方面：一是运输结构调整前港口的集装箱集港主要通过公路集卡，回空时往往运价相对较低，采用铁路疏港时价格竞争力不如公路；二是虽然铁路货运组织改革后，推行了运价的浮动机制，但是不同浮动比例操作起来需要一定的流程和手续。目前铁路运价较高的多是小批量、不稳定货源，铁路运价的竞争力仍需提高。

（4）运输方式之间的运输组织协调有待提高。一是不同运输方式间的组织协调有待提高。目前，不同运输方式间的联运运载单元、快速转运设备、专用载运机具等方面还相对欠缺，一定程度上影响了联运的效率和服务水平；铁路与港口之间的信息共享有待提升，铁路现车、装卸车、货物在途、到达预确报以及港口装卸、货物堆存、船舶进出港、船期舱位预定等铁水联运信息尚未实现互联共享。二是铁路系统内组织协调有待提高。港区集疏港的铁路专用线和地方铁路与国铁的干线铁路之间的衔接有待提升；国铁集团系统内跨铁路局集团公司组织协调有待提升。

（5）推进运输结构调整政策保障力度有待提升。各级地方政府和有关部门为推动运输结构调整工作出台了多项政策和措施推进“公转铁”，一定程度上促进了公路运量向铁路和水运转移。但是存在少数地区对落实情况的督查力度不够，部分政策未能充分落实的情况[8]。

2 铁路推进运输结构调整对策分析

2.1 加强组织协调和市场监测

运输结构调整需要地方政府加强组织协调政府部门、多个运输企业，铁路企业应成立专门领导小组摸清运输结构调整的需求，细化铁路货运量增量方案并推进实施，对运输结构调整能力进行有效保障，最大限度提高运输能力和生产效率，兑现增量目标。此外，铁路部门及企业还应研究精简审批事项、简化审批手续，充分发挥市场主体的积极性，进一步完善铁路运价市场化变动机制，做好市场监测，发挥价格引导资源配置的基础性作用。完善货运价格动态调整机制，采用精细化，差异化策略动态调整。加强铁路货运收费管理，清理无用环节和收费，与全社会物流市场规则有机衔接，有效推动物流成本的降低，从而进一步促进运输结构的有益调整。

2.2 推进基础设施配套升级

针对运输结构调整出现的基础设施能力与运输需求之间的不匹配问题，需要加快推进基础设施配套能力升级。一是铁路企业应对影响港区铁路集疏的瓶颈进行改造升级，进一步提升港口铁路的集疏能力适应不断增长的货运量；推进企业专用线建设和改造升级，针对矿石等大宗货物疏运末端“最后一公里”，降低运输成本、减少运输时间、提高运输效率，加强与省市地方政府和企业对接，全力推进铁路专用线建设。二是政府部门需要加快制定支持政策，根据实际情况指导优化专用线设计方案，简化专用线审批流程，压缩办理时间，优化专用线与既有路网接轨流程，提高办理效率，全力为专用线接轨建设提供便利。三是港口部门应对运输结构调整过程中港口内不同品类货物铁路装卸车情况进行分析，对运量增长稳定但装卸车设施能力不足的设施设备，增加设施设备数量，提高作业效率，消除制约运量增长的瓶颈。

2.3 有效提升铁路货运服务质量

在运输结构调整的攻坚战中，铁路企业应努力用高质量的服务赢得客户、赢得市场。一是补短板。针对部分运能紧张的干支线路和枢纽场站，加快设施建设、运力调配、运输组织优化等工作，通过调整运行图、调整客货列车比例等途径，深入挖掘运输潜力，为铁路运输结构调整增量行动提供可靠的运力保障，确保“公转铁”能“接得了、运得好、可持续”。二是优服务。进一步提升服务理念，改善服务水平，提高客户体验。着力创新运输组织模式，推动铁路运输企业向多式联运经营人转变，提升全程物流服务水平；针对附加值高、时效性强的白货，研究打造不同种类等级的快运班列体系，满足货主的需要。三是强协同。主动加强与地方政府和货主、物流企业的沟通协调，共同研究“公转铁”举措，提高运力调配和运输组织的针对性、时效性。对于同一家企业到达的原材料和发运的产成品，实施物流总包，通过整体打包、量价捆绑、两端让利等措施，降低客户物流成本，同时增加铁路竞争力，进一步降低企业客户两端物流成本。

2.4 推进海铁联运

铁路运输企业应完善路港合作机制，按照“一港一策”的原则，采取多项具体措施加以落实，全力拓展海铁联运市场份额，逐港、逐企制定铁路运输解决方案，努力降低全程物流成本，达到运输能力的提升。通过在运费政策、运营模式、技术创新等层面采取多种措施，有力推进集装箱铁水联运的发展。一是给予运费优惠的政策支持；二是开辟无轨站或无水港，将铁路运输网络与港口航线网络组网，以水铁联运模式建设铁路绿色物流通道；三是积极研发铁海联运、铁水联运项目，通过整合公路、铁路、港口、海运等优势资源，将铁路集装箱集港班列纳入基本运行图，固定发到时刻、固定运行径路和编组，保证铁路、海运的运力和时限，配套发到端优质汽运短驳服务等，实现多式联运无缝衔接。

铁路运输企业还应因地制宜，按照“一企一策”的原则，逐企制定铁路运输解决方案，采取多种不同措施，推动煤炭、矿石、钢铁等大型工矿企业提升铁路运量。一是签订运量运能互保协议，实现互惠共赢方面。各铁路局集团公司与辖区内大型工矿企业签订战略合作或运量互保协议，客户降低物流成本，铁路增运增收，实现互惠共赢。二是挖掘客户潜在物流需求，全力为战略客户提供优质服务。可综合采取细分到达车流、优化停时考核、加大堆场能力等手段，提高运输组织效率；在价格优惠上，享受适度下浮政策；在运费结算上，提供银行承兑支持，进一步加深路企合作。

2.5 推进多式联运信息互联互通

针对多式联运中涉及到的信息资源共享程度低、交换体系不健全、交换标准不统一，公共信息服务能力薄弱、决策支撑能力不足等突出问题，各铁路局集团公司应积极推进多式联运信息互联互通。一是积极参与筹建多式联运信息交换平台，主动与港口或物流企业开展合作，可以通过构建铁路货物运输管理信息系统优势，推进个性化应用开发，为客户提供需求受理、在线查询、订单实时跟踪、在线评价等增值服务，拓展业务范围，开发敞顶箱和通用箱等专用箱的接取送达业务。二是不断开发扩展铁路货运统功能，上线 “铁路物资配送”“物流基地仓配一体化”等功能，进一步完善公铁联运体系建设。三是积极与机场集团公司、航空公司、邮政快递公司等物流示范企业开展合作，成立 “铁公空海”多式联运企业联盟，打造多式联运“一体化”平台，探索实施公铁联运“一票制”、“一条龙”综合服务供应链，推动实现信息流、资金流和物流深度融合。四是对于特种货物，应不断加强与特货公司的沟通协调力度，提前掌握保温车计划到达时间，并与企业共享信息，及时组织上货，确保快速装运,减少货物在站停留时间。

3 结束语

2020 年是运输结构调整推进的关键一年，需要进一步针对存在问题不断改进，统筹做好铁路发展规划编制，提升技术装备和网络设施保障能力，推进铁路运输规则标准研究，大力推进铁路专用线建设，着力解决“前后一公里”瓶颈问题，进一步扩大主要繁忙干线货运能力，持续深化货运价格市场化改革，狠抓减税降费措施落实，全力承接“公转铁”运量，确保实现铁路运输结构调整目标。