民办教育分类管理制度建设存在的问题及推进策略

杨刚要

(黄河科技学院 民办教育研究院，河南 郑州 450063)

分类管理是我国民办教育领域的一项重大制度设计。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》正式提出积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理，这是我国最早提出的民办教育分类管理文件，之后国家相关部门及时启动了《民办教育促进法》的修订工作。2016年11月，全国人大通过《关于修改〈民办教育促进法〉的决定》(以下简称“新《民促法》”)，从法律制度层面明确了对民办教育进行分类管理。新《民促法》出台之后，国务院和有关部门研究制定了《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》(以下简称“国务院30条”)《关于印发〈民办学校分类登记实施细则〉的通知》和《关于〈营利性民办学校监督管理实施细则〉的通知》等配套政策，这些新法新政是我国民办教育分类管理的宏观制度设计，是指导地方政府制定推进民办教育分类管理实施意见及其配套政策的法律依据。

在民办教育分类管理的探索实践方面，浙江温州市、上海浦东区等对民办学校分类管理作了有益的探索实践，积累了一些经验：一是出台政策，明确民办学校分类标准与登记实施办法；二是制定分类扶持政策体系，对两类民办学校在财政、土地及税收等方面给予差异化政策扶持；三是设立民办教育发展专项基金，大力支持民办学校发展。政府每年安排专项资金对民办教育进行财政支持，两类民办学校都可以获得专项基金补助，在一定程度上激发了社会力量兴办民办教育的热情。

一、文献回顾

当前，学界对民办教育分类管理制度建设的理论研究主要集中在两个方面。一是对民办教育分类管理新法新政的解读及新法新政对民办学校的影响。王纾然等(2018)认为，新法新政对政府出台政策支持民办教育产生重大影响，进一步明确了政府将加大对营利性与非营利性民办学校分类扶持的力度(1)王纾然、何鹏程：《分类管理背景下民办教育财政扶持政策的转向》，《教育发展研究》2018年第7期，第16-20页。。袁利平等(2018)认为，地方政府在制定推进民办教育分类管理的实施意见及其配套政策时，应重点关注民办学校举办者(出资者)的意见，给予民办学校充分的办学自主权，加强对营利性、非营利性民办学校的分类扶持和监督管理(2)袁利平、陈川南：《民办教育分类管理政策执行影响因素实证分析——基于陕西省的调查》，《现代教育管理》2018年第12期，第36-41页。。阙明坤等(2019)认为，民办教育分类管理的新法新政将使民办学校全面加强党的领导，举办者和师生的合法权益得到有效保障，政府放开非义务教育阶段营利性限制，并加大扶持和监管的力度(3)阙明坤、陈春梅：《民办教育新法新政解读及其影响分析》，《教育与职业》2018年第5期，第5-10页。。二是民办教育分类管理制度建设的现状、困境及对策研究等。屠明将等(2018)认为，地方政府在制定民办教育分类管理政策时，面临着贯彻新法新政精神与地方政策自主创新的矛盾、推动分类管理改革与维护社会稳定的矛盾、促进民办教育发展与保障民办学校举办者权益的矛盾等现实困境，应加快修订《民办教育促进法实施条例》，避免产生新的制度性歧视，明确对两类民办学校的扶持举措，依法保障举办者的合法权益，充分借鉴其他省市民办教育分类管理政策的创新经验，制定与落实民办教育分类管理的实施意见及其配套政策(4)屠明将、姜伯成、苏琪：《新形势下地方民办教育政策制定的困境与突围》，《教育与职业》2018年第11期，第104-107页。。李虔等(2018)认为，民办教育分类管理面临着现有民办学校重新登记的过渡期不明确，营利性与非营利性民办学校的转换不清晰，非营利性民办学校登记为事业单位的条件未落地，民办学校举办者的奖励与补偿细则未落实，现有民办学校转设前后的债务衔接未解决等问题(5)李虔、卢威：《民办学校分类管理十大未决问题探析》，《中国教育学刊》2018年第8期，第5-12页。。王帅等(2019)认为，民办教育分类管理顺利实施面临着现有民办学校分类登记的标准和规程不明确，营利性民办学校的税费优惠政策不明朗，对非营利性民办学校关联交易行为的监管不足等现实困境；地方政府应从明确现有民办学校分类登记标准和营利性民办学校的税费优惠政策、健全对非营利性民办学校的监督管理等方面制定配套政策，推进分类管理顺利实施(6)王帅、吴霓、郑程月：《民办教育分类管理的推进概况、突出问题与对策建议——基于对国家和地方 29 省相关政策的文本分析》，《当代教育论坛》2019年第6期，第55-65页。。杨程(2019)认为，民办教育分类管理的政策体系尚不完善，政策执行主体的作用激发不够，对民办教育分类管理政策的理解与认识存在分歧，分类管理政策执行缺乏良好的政策环境等(7)杨程：《民办教育分类管理政策执行的制约因素与破解路径——基于史密斯政策执行过程模型的分析》，《河南大学学报(社会科学版)》2019年第5期，第121-127页。。

综上所述，虽然国家及相关部门出台了民办教育分类管理的新法新政，基本完成了民办教育分类制度建设的顶层设计，民办教育分类管理有了一定的实践基础，一些学者对民办教育分类管理制度建设的研究也取得了阶段性成果，但由于我国民办教育体量大、类型多，具有复杂性、多元性等特点，其分类管理制度建设必将是一个长期的过程，仍然有很多理论和实践问题需要深入研究。本文对民办教育分类管理新法新政及全国31个省份已出台的推进民办教育分类管理的实施意见及其配套政策为文本进行比较，总结民办教育分类管理制度建设存在的问题，并提出推进这一制度建设的对策建议，旨在为地方政府制定民办教育分类管理实施意见及其配套政策提供决策参考。

二、民办教育分类管理制度建设存在的问题

民办教育分类管理制度建设存在的问题是多方面的，下面将分别从国家顶层设计、地方政府配套政策和已经出台的民办教育分类管理地方性配套政策等方面进行分析。

(一)民办教育分类管理制度的国家顶层设计不完善

目前，新修订的《民办教育促进法实施条例》尚未正式颁布，意味着民办教育分类制度建设的顶层设计还缺少重要一环，这也是地方政府未能及时出台配套政策的重要原因。2018年司法部就《民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)》公开征求意见，与原法相比，送审稿在民办教育分类管理扶持政策、完善民办教育设立与审批制度、保障民办学校办学自主权、加强民办教育监督与管理等方面作出较大的调整，但具体政策还要以将来修订后的《民办教育促进法实施条例》为准。

(二)推进民办教育分类管理的地方性配套政策落地整体较慢

民办教育分类管理的顺利实施，需要地方政府出台推进民办教育分类管理的实施意见及其配套政策。新法新政颁布已历时3年多，全国31个省份中还有相当一部分尚未出台推进民办教育分类管理落地的配套政策，从整体来看，地方政府出台民办教育分类管理配套政策的进度比国家的预期要慢得多。在省级政府层面，自2019年9月新疆出台《自治区关于规范社会力量办学 促进民办教育健康发展的通知》后，全国31个省份先后出台了符合本省民办教育发展实际的推进民办教育分类管理的实施意见；北京、广东、广西和吉林等21个省份出台了《民办学校分类登记实施细则》等配套政策，还有10个省份未出台《民办教育分类管理实施细则》；江苏、内蒙古、北京和新疆等15个省份出台了《营利性民办学校监督管理办法》等配套政策，还有16个省份未出台。在市级政府层面，部分省份的少数市级政府出台了推进民办教育分类管理的实施意见及其配套政策，如浙江温州、舟山、宁波，辽宁大连，广西贺州、柳州等。在县级政府层面，极少数县级政府出台了推进民办教育分类管理的实施意见及其配套政策，如山东广饶、辽宁瓦房店、广东吴川、内蒙古贺兰等。

(三)已出台的民办教育分类管理地方性配套新政创新性不足

国家出台的推进民办教育分类管理的新法新政是宏观性、原则性、指导性的，给地方政府制定新政留下了更多的创新空间。但从31个省份已出台的实施意见及其配套政策来看，创新性不足。比如，通过比较“国务院30条”和31个省份出台的实施意见后发现，31个省份出台的实施意见的框架结构、条目设置和内容表述等，不仅与“国务院30条”高度一致，而且存在照搬其他省份实施意见的情况。

“国务院30条”规定，建立差别化政策体系、健全学校退出机制、加大财政投入力度、创新财政扶持方式、落实税费优惠等激励政策、实行差别化用地政策、实行分类收费政策等，明确要求由地方政府根据各地民办教育发展实际制定创新政策，但现实中地方政府未能把推进民办教育分类管理的地方新政落实到位。比如，现有民办学校选择登记为非营利性学校退出之后的补偿奖励政策由各省根据实际情况制定，但仅天津、云南、湖北、上海、江苏、陕西、重庆、江西、北京、湖南、浙江、广东和福建13个省份制定了非营利性民办学校退出的详细补偿奖励政策。在土地供应和基本建设政策方面，仅云南、湖北对民办学校用地作了可操作性规定，其他省份基本与国家政策保持一致。其中，安徽、甘肃、天津、上海、河北、河南、广西、山西和福建9个省份与“国务院30条”的土地政策完全一致，未有任何创新。

三、推进民办教育分类管理制度建设的对策建议

新《民促法》颁布以来，国务院及相关部门出台了推进民办教育分类管理的实施意见和系列配套政策，全国31个省级政府以及部分省份的市级、县级政府也出台了推进民办教育分类管理落地的实施意见和配套举措，但是与建立完善的民办教育分类管理制度体系还有较大距离。因此，推进民办教育分类管理真正落地，需进一步明确国家及各级政府的权利和责任，进一步完善民办教育分类管理的制度设计。

(一)国家层面应完善顶层设计

应尽快正式出台作为指导地方各级政府推进民办教育分类管理落地的顶层设计——《民办教育促进法实施条例(送审稿)》。目前，省级政府未出台推进民办教育分类管理落地的配套政策，主要是担心出台的配套政策与国家层面即将颁布的修订后的《民办教育促进法实施条例》指导意见出现矛盾或不一致的地方。

在民办教育分类管理实践中，针对新《民促法》与《公司法》《事业单位登记管理暂行条例》等对民办学校法人属性分类管理登记条件不一致的地方，国家相关部门应尽快修改完善或出台《民办教育分类管理法人登记条件》的解释说明，可从非营利性民办学校资产中具有国有资产成分、捐资举办非营利性民办学校等方面，对非营利性民办学校登记为事业单位的条件作出规定，真正让地方政府在制定民办教育分类管理配套政策时做到有法可依、有政策可循。

国家层面应尽快出台营利性民办学校税收优惠的政策，并对营利性民办学校税收优惠政策的种类、征收标准及范围等作出规定，给予地方政府一定的自主权，指导地方政府根据民办教育发展实际落实地方税收优惠政策。目前，税收政策的制定权在中央，地方政府只能在国家规定的许可范围内作出选择。

(二)地方政府应细化配套政策和实施细则

民办教育分类管理的顺利推进，最终有赖于地方各级政府的推动与落实。补偿奖励、税费缴纳与优惠政策、属性变更、分类扶持政策等涉及民办教育分类管理的核心问题，需要地方政府尽快出台实施意见及其配套政策，这也是推进民办教育分类管理落地的关键。

1.明确民办学校分类登记的过渡期。未拟定民办学校分类管理过渡期的省份，应尽快确定民办学校分类登记的过渡期。目前，全国31个省份中有26个省份对现有民办学校分类登记的过渡期作了明确要求，还有青海、广东、贵州、辽宁、新疆未明确现有民办学校分类登记的过渡期。建议地方政府将现有民办学校分类登记的过渡期设定为5～6年，为民办学校举办者留下更多选择的空间。

2.完善非营利性民办学校退出后的补偿奖励政策。现有民办学校选择非营利性民办学校之后的补偿奖励政策，是举办者最关心的问题之一。我国绝大多数民办学校都是投资办学，客观上举办者一直在取得“合理回报”。新《民促法》颁布以后，删除了“合理回报”的提法。地方政府对选择登记为非营利性民办学校的举办者进行补偿奖励，能够让举办者切实感受到国家对他们举办民办教育所作贡献的认可，释放的是国家积极引导社会力量举办民办教育的信号，将会激发社会力量举办民办教育的积极性。地方政府可对非营利性民办学校退出后的补偿奖励政策作出规定。一要明确补偿奖励计算的时间节点。二要明确补偿奖励的计算办法。补偿奖励金额是非营利性民办学校依法清偿所有债务后、扣除历年来政府财政资助资金等国有资产和社会捐赠资产以外的剩余财产，依法清除债务后没有剩余财产的不予奖励。如果民办学校依靠滚动发展起来且没有债务的，奖励标准设定为到计算时间节点时学校法人名下的净资产总额(扣除政府财政支持资金等国有资产和社会捐赠资产)的20%～40%。三要明确补偿奖励给付的形式。根据补偿奖励的额度，对非营利性民办学校举办者的补偿奖励可以采取一次性给付或分期给付。四要加强对非营利性民办学校的财务审计、监督管理。为避免举办者为登记非营利性民办学校获得政府补偿奖励和政策支持而进行财产转移、洗钱等行为，在对非营利性民办学校进行补偿奖励之前，政府应安排专业的审计工作组对其财务加强审计和监督。尤其是对2016年11月7日之后出现的大额资金支出、连续性资金支出、重大项目建设、重大设备购买和大批量设备购买等行为，要加大财务审计力度，一旦发现财产转移、洗钱等行为，可不予补偿奖励。

3.明确分类管理后民办学校的属性变更。地方政府应对分类登记之后民办学校的属性变更作出规定，让举办者选择分类登记时更加谨慎。根据部分省份出台的政策，大致有三种选择，可供未出台相关政策的省份借鉴。一是民办学校属性可申请自由变更，但只允许变更一次。分类登记之后，应对民办学校的属性作出限定条件，可规定民办学校在经过一定周期(3～5年)的运行后，确实需要变更学校属性的，由民办学校依照程序和条件向原审批登记单位申请办理注销登记。民办学校属性变更之前，应先对学校的资产进行清算，重新办理新的办学许可证后可继续办学。如果是非营利性民办学校向营利性民办学校转变的，在学校资产清算之后，按照规定需要依法明确土地、办学积累等产权属性和缴纳相关税费，重新办理办学许可证后可继续办学。二是民办学校属性可由营利性变更为非营利性，不可由非营利性变更为营利性。三是民办学校属性一旦确定就不能自由变更。为确保民办教育分类登记后的稳定性，可规定民办学校属性不能再次变更，让民办学校举办者自主选择分类登记时更加慎重。

4.明确完全中学、一贯制民办学校的分设安排。根据民办教育分类管理新法新政的要求，义务教育阶段不得设立营利性民办学校。因此，地方政府应对民办完全中学、一贯制民办学校的分设安排作出规定。如果民办完全中学、一贯制民办学校登记为非营利性民办学校，可按照现有的整体运行模式继续办学。如果民办完全中学、一贯制民办学校将部分选择登记为营利性民办学校的，在资产清算时，应优先满足非营利性民办学校的办学需求，在校园用地、办学名称、校舍、仪器设备等方面进行合理拆分、分类登记，明确不同法人属性，按照不同的运行方式继续办学。

5.完善民办学校分类扶持政策。完善分类扶持政策，是推进民办教育分类管理落地的重要制度保障。地方政府应按照差异化原则制定民办学校分类扶持政策，营造公平竞争的制度氛围。分类扶持政策要体现国家积极鼓励、引导社会力量举办非营利性民办教育的宏观导向，但也要尊重举办者选择营利性办学的意愿，不能出现新的政策歧视。对民办学校的分类扶持政策，主要涉及政府财政扶持、校园用地及税收优惠等方面。一是财政扶持政策。地方政府可通过年度财政预算，建立民办教育发展专项资金。根据当地经济发展情况，地方政府每年划拨一定数额的发展专项资金，用以支持民办教育的发展。对于义务教育阶段的民办学校，可根据同类学校的生均公用经费标准支持民办学校发展；对于民办幼儿园和民办高中、中等职业学校等，根据投资规模、办学效益、年检情况等综合考虑，建立年度一次性财政奖励制度。对于非营利性民办高校，可设立专项发展资金支持其内涵式发展，提高非营利性民办高校的办学质量；对于营利性民办高校，政府要帮助其拓宽融资渠道、解决资金发展难题。可以通过建立学校发展基金会、股权激励机制、知识产权质押贷款以及开展多层资本市场融资等方式，支持营利性民办高校发展。二是校园用地政策。民办学校的校园用地应当明确按照“科教用地”的属性管理。分类登记后，非营利性民办学校的校园用地一般采用政府划拨的方式，在分类登记之前民办学校通过其他方式获得的校园用地，应当变更用地性质。营利性民办学校的校园用地，政府要根据当地实际采取协议供地、竞标供地的方式有偿供应土地。在分类登记之前民办学校获得的校园用地应当补缴土地出让金，征收标准应当低于高新技术企业的用地标准，营利性民办学校可以采取租赁、按照合同分期付款等方式缴纳土地出让金。三是税收优惠政策。非营利性民办学校需要在完成免税资格认定后，参照公办学校的标准享受税收优惠政策。根据民办教育分类管理新法新政的要求，营利性民办学校按企业的方式运行，而企业所得税是其需要缴纳税费最多的税种。营利性民办学校为国家培养各级各类人才，不等同于企业，不能完全照搬企业的缴税标准。因此，减免税费是地方政府对营利性民办学校最直接、最有效的扶持方式，地方政府可以参照当地高新技术企业的认定标准，适当减免税费。目前，地方政府对高新技术企业征收15%的企业所得税，对营利性民办学校征收的企业所得税应低于15%，可对从事学历教育的营利性民办学校及其孵化公司取得的收入免征增值税，对学校的房产、土地免征房产税和城镇土地使用税，还可采取贷款贴息、无偿资助等方式。根据营利性民办学校的投资规模、办学效益等综合情况，地方政府每两三年可给予其一定金额的财政补贴。

(三)健全民办教育管理机构

深入推进民办教育分类管理，需要各级政府和工商、税务、土地等部门全力配合。现有的民办教育分类政策存在回避核心和关键问题的现象，以宏观指导政策落实宏观政策，如“国务院30条”规定需要省级政府制定实施意见的内容，而省级政府又让市级政府落实。

截至2018年底，全国共有各级各类民办学校18.35万所，占全国学校总数的35.36%；各类教育在校生达5 378.21万人。其中，民办高校750所(含独立学院265所，成人高校1所)，占全国普通高校总数的28.13%(8)教育部：《2018年全国教育事业发展统计公报》，2019-07-24，http://www.gov.cn/xinwen/2019-07/24/content_5414053.htm。。这么大体量的民办教育需要由专门的民办教育管理机构负责管理。目前，教育部的内设机构中未设有专门的民办教育管理机构。在全国31个省级教育厅的内设机构设置中，仅18个省份设有专门的民办教育管理机构(9)18个省份分别为：河南、北京、天津、上海、重庆、黑龙江、安徽、江西、山东、湖南、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、广西、新疆和吉林。。因此，非常有必要在国家和省级层面设立民办教育管理机构，专门负责民办教育的统筹规划、政策拟定及推动落实，强化对各级各类民办学校的监督与管理等。

(四)建立严格的督查制度

根据“国务院30条”的规定，建立差别化政策体系、放宽办学准入条件、健全学校退出机制等12条内容，需地方政府细化落实内容，因地制宜，稳步推进，抓紧时间制定出台符合地方实际的民办教育分类管理的实施意见及其配套措施。建议国家层面成立由教育、财政、税务、工商和国土资源等部门组成的民办教育分类管理专项督查组，深入各省、市、县调查民办教育分类管理制度建设的推进情况，发现问题、查找原因、提出解决方案。要对各省民办教育分类管理制度的推进情况建立工作台账，对需要地方政府落实细化的配套政策给予指导和建议，督促地方政府尽快制定民办教育分类管理制度建设的进度表、路线图。

(五)营造良好的舆论氛围

民办教育分类管理新法新政的出台，给现有民办学校运营管理的思维模式、管理方法和运行机制等带来了巨大挑战，引起民办学校举办者、民办教育研究者、政府部门的广泛关注和热烈讨论。目前，很多举办者对国家新法新政的立法宗旨、精神实质等理解不深入，尤其是地方各级政府对推进民办教育分类管理涉及的补偿奖励、税收优惠、财务清算等关键问题未能及时作出回应，使一些举办者误认为民办教育分类管理会慢慢淡化或维持现状。这些问题亟须政府部门给出权威的回应和解释。国家立法机构及政府相关职能部门应组成专门的民办教育分类管理政策宣传组，地方各级政府也应组成宣讲团，对国家推行民办教育分类管理制度的立法宗旨和立法创新加强宣传，对民办教育分类管理涉及的分类登记、属性变更、产权归属、分类扶持和土地权属等举办者关心的核心问题进行重点解读和宣传，营造推进民办教育分类管理的良好舆论氛围(10)杨刚要：《民办教育分类管理的现实困境及推进策略》，《浙江树人大学学报》2018年第6期，第23-27页。。