省域高等教育现代化治理体系的意蕴及建构

朱胜晖

(西南大学 教育学部，重庆 400715)

中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系及治理能力现代化指明了方向、吹响了号角。高等教育作为国家治理体系的重要组成部分，其现代化治理体系一直是政府、高校、学者和全社会关注的焦点。尽管有不少学者从高等教育治理的结构(1)龚怡祖：《大学治理结构：现代大学制度的基石》，《教育研究》2009年第6期，第22-26页。、利益相关者(2)盛冰：《高等教育的治理：重构政府、高校、社会之间的关系》，《高等教育研究》2003年第2期，第47-51页。、发展历程(3)李建奇：《我国大学治理结构变迁的路径选择》，《高等教育研究》2009年第5期，第39-44页。、面临的问题及对策(4)周光礼：《中国高等教育治理现代化：现状、问题与对策》，《中国高教研究》2014年第9期，第16-25页。、现代化(5)别敦荣：《治理体系和治理能力现代化与高等教育现代化的关系》，《中国高教研究》2015年第1期，第29-33页。等方面作了积极探索，但是现有的研究主要集中在国家层面的宏观治理和高校层面的微观治理，缺乏对高等教育省级政府层面中观治理的研究。在新时代全面推进高等教育现代化建设、建设高等教育强国的大背景下，有必要深入探讨省域高等教育现代化治理体系的建构策略，培育科学高效的治理文化，进一步激发省级政府的治理活力，使其更好地发挥统筹作用。

一、建构省域高等教育现代化治理体系的现实紧迫性

(一)贯彻高等教育法律法规的必然要求

《高等教育法》第十三条规定：“国务院统一领导和管理全国高等教育事业。省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。”可见，法律层面将省级政府治理高等教育确定为国家意志和行动。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》第十五章独立设置了“加强省级政府教育统筹”条目，专门探讨省级政府在各级各类教育发展过程中的统筹作用，其中在高等教育统筹层面再次提出“完善以省级政府为主管理高等教育的体制，合理设置和调整高校及学科、专业布局，提高管理水平和办学质量。依法审批设立实施专科学历教育的高校，审批省级政府管理本科院校学士学位授予单位和已确定为硕士学位授予单位的学位授予点”(6)中共中央、国务院：《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》，2010-07-29，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s6052/moe_838/20100802_93704.html。，进一步细化省级政府治理高等教育的职能。2014年，国家教育体制改革领导小组办公室颁布《关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见》，对省级政府进行高等教育治理的总体要求、主要内容和保障条件等要素作了详细规划，为省级政府在新时代加强高等教育治理提供了重要遵循(7)国家教育体制改革领导小组办公室：《关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见》，2014-12-22，http://www.moe.gov.cn/s78/A02/zfsleft/s6528/s6529/201412/t20141222_182221.html。。建构省域高等教育现代化治理体系，既是建构国家现代化治理体系的重要内容，也是深入贯彻落实高等教育法律法规的必然要求。

(二)对接高等教育发展结构的现实需要

以隶属关系的不同为划分标准，目前我国高校可以划分为中央部委所属高校和地方管理高校两大类。前者指由中央各部委直属管理的高校，其在人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新、国际交流与合作等方面起着示范和引领作用。后者指由省级政府及其下属市级政府直属管理、具有区域性特征的高校，其高层次人才培养主要面向区域社会经济发展的需求。截至2019年12月8日，全国高校共计2 956所(含独立学院257所)，其中省级政府统筹主管的地方高校共2 838所，占全国高校总数的96%(8)教育部：《2019年全国高等学校名单》，2019-06-17，http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/s5743/s5744/A03/20190617_386200.html。，在数量上占据绝对优势。因此，建构省域高等教育现代化治理体系，是优化高等教育现代化治理体系、提升高等教育治理能力的应然之举。

(三)契合现有政治体系特点的主动作为

省级治理是国家治理由中央到地方基层非常重要的连接点，也是统领地方治理的关键点，在整个国家治理体系中发挥着承上启下的重要作用。高等教育作为培养高级专门人才、发展科学技术文化、促进社会主义现代化建设的专门事业，是国家治理的重要内容。因此，在建构国家现代化治理体系的进程中，决不能忽视高等教育现代化治理体系的建构；而在建构高等教育现代化治理体系的进程中，决不能忽视省域高等教育现代化治理体系的建构。另外，由于我国当前处于并将长期处于社会主义初级阶段，不同区域、不同省份之间的社会、经济、文化发展水平不均衡，不同省域的高等教育水平、结构、数量和质量等也存在较大差异，为了提升高等教育治理的效率，有必要强化省域治理。建构省域高等教育现代化治理体系，促进省级政府接好中央政府下放的权力，放出该放的权力，管好所属的权力，是推进国家高等教育治理体系和治理能力现代化的关键。

(四)发挥省级政府统筹的关键作用

在高等教育治理实践过程中，省级政府拥有相对独立的高等教育财政、人事和事务管理权，在达成高等教育政策与责任目标、高等教育资源汲取与配置能力、高等教育执行力等方面，发挥着关键作用。一是高等教育治理涉及各级政府、各级各类学校、市场和社会等多个利益相关者，不同主体间基于各自的利益会对高等教育的政策与责任目标产生各自的诉求，且大多数情况下这些诉求是相互矛盾的。在这一背景下，省级政府有足够的能力来协调各方诉求，并对其进行有机整合以达成共同目标，这是省级政府高等教育治理能力的首要表现。二是高等教育治理的一个重要环节就是对有限的高等教育资源进行合理配置，以实现效益最大化，而省级政府在整合与配置省内资源方面更具优势。三是高等教育治理还涉及一个权责划分的核心问题。在我国的政治制度体系下，省级政府是中央之下最权威也最有效的立法和制度制定层级，因此在高等教育权责划分层面，以省级政府为代表的省域力量也发挥着重要作用。

二、省域高等教育现代化治理体系的意蕴

(一)省域高等教育现代化治理体系的本质

目前，关于高等教育治理体系本质的理解，国内学界并没有达成一致观点，学者们基于自身的学科背景和研究取向作了积极探索，主要可分为以下四种观点：一是将其理解为一种制度体系，认为高等教育治理体系即一系列关于高等教育制度的集合(9)张建：《教育治理体系的现代化:标准、困境及路径》，《教育发展研究》2014年第9期，第27-33页。；二是将其解释为方式综合，主张高等教育治理体系即有关高等教育管理的一系列方法、手段与途径的综合(10)瞿振元：《推进高等教育治理现代化：目标、价值与制度》，《中国高教研究》2014年第12期，第1-4页。；三是将其界定为一种要素体系，指出高等教育治理体系是由治理目标、治理主体、治理制度、治理结构和治理环节等共同构成的一个体系(11)李立国：《大学治理的内涵与体系建设》，《大学教育科学》2015年第1期，第20-24页。；四是将其阐释为一种过程体系，强调高等教育体系即利益相关者通过一定的制度安排进行合作互动、共同管理高等教育公共事务的过程(12)褚宏启：《教育治理：以共治求善治》，《教育研究》2014年第10期，第4-11页。。但这些探讨仅涉及高等教育的某个侧面，缺乏对其意蕴与实质的整体把握。在借鉴已有研究的基础上，基于对国内外高等教育治理理论与实践的长期关注、总结和归纳，笔者认为，高等教育治理体系的核心命题是高等教育权责的划分和高等教育结构的优化，其中高等教育权责的划分依靠制度，高等教育结构的优化可通过基于制度的高等教育实践来实现。因此，高等教育治理体系的本质是有关高等教育静态的制度体系与基于制度的动态实践体系的有机结合。省域高等教育现代化治理指在特定的省级行政区域内，高等教育利益相关者为了实现省域高等教育现代化的目标，基于高校的本质特征对本省内高等教育发展相关的制度体系与实践体系进行不断探索和优化。

(二)省域高等教育现代化治理体系的结构

省域高等教育现代化治理体系由关于高等教育的制度体系、基于制度的高等教育实践体系两部分构成。前者着力解决省域高等教育相关权责的划分，旨在明晰利益相关者在高等教育发展进程中所拥有的权力和应承担的责任，根据规约力的强弱可将其划分为高等教育法律体系、高等教育规章制度体系、高等教育习惯法体系和高等教育文化体系四类。后者重点关注高等教育的结构问题，以优化高等教育治理结构和发展结构为核心目标，根据目标的不同可将其细分为决策体系、执行体系、监督体系和评价体系四类。在高等教育治理实践过程中，还存在一种被普遍认可的分析方式，即从高校内外部两个层面探讨省域高等教育现代化治理体系。综上所述，从内容和向度两个维度看，省域高等教育现代化治理体系包括高校的外部制度体系、内部制度体系、外部实践体系和内部实践体系四个部分。外部制度体系旨在明晰政府、高校、市场和社会等利益相关者在高等教育治理过程中的权责；内部制度体系旨在明晰高校内部党委、行政和师生等利益相关者在高等教育治理过程中的权责；外部实践体系旨在优化高等教育治理过程中高校外部的决策、执行、评价和监督等结构；内部实践体系旨在优化高等教育治理过程中高校内部的决策、执行、评价和监督等结构。

(三)省域高等教育现代化治理体系的特点

充分了解和把握现代化特征，是正确认识省域高等教育现代化治理体系的基础。“人性的解放”和“生产力的提升”是现代化的核心(13)尹达：《教育治理现代化:理论依据、内涵特点及体系建构》，《重庆高教研究》2015年第1期，第5-9页。，因此省域高等教育治理体系现代化的核心是“高校办学自主权的解放”和“高校高层次人才培养能力的提升”。具体来讲，省域高等教育现代化治理体系通常表现出如下特征。一是主体的多元化。省域高等教育现代化治理体系的主体包括高校外部的政府、市场和社会，也包括高校内部的党委、行政和师生，高等教育的治理是利益相关者的共同行动。二是以制度为依托。省域高等教育现代化治理体系的实践依据是健全科学的高等教育现代化制度体系，践行依法治教。三是强调沟通协商。省域高等教育现代化治理体系的权力运行向度不再是简单的自上而下地单向流动，而是自上而下、自下而上地纵向融合和由内而外、由外向内地横向融合。四是结果的高效性。省域高等教育现代化治理体系符合高等教育现代化规律，其在实践过程中充分利用人工智能、大数据等现代化治理工具，大大提升了治理效能和治理精准度。五是具有地域特色。省域高等教育现代化治理体系是特定省级行政区域内高等教育治理的产物，除具备高等教育现代化治理体系的一般特征外，还富含地域文化特质，表现出形态的多样性。

三、建构省域高等教育现代化治理体系面临的挑战

(一)忽视大学组织特点

准确理解和把握现代大学的组织特点，是进行高等教育治理的重要基础和依据。大学自诞生之日起，就是以知识为中心的高度专业化的学术组织，表现在：一是知识的产生与发展有自己的规律，不以人的意志为转移；二是由于不同学科之间的文化差异较大，大学的组织差异主要表现在不同学科的横向差异上；三是由于大学知识的高深性和专门性较强，师生倾向于更大的学术自由；四是大学组织文化的凝聚意义更为显著，师生的情感联系尤为强烈(14)迟景明：《现代大学的组织特性与管理创新》，《大连理工大学学报(社会科学版)》2002年第2期，第43-47页。。目前，省域高等教育治理进程中仍呈现出较强的泛行政化倾向。在高校外部，高校与政府的关系表现为上下级的行政隶属关系，省域内的高校有严格的行政级别划分，作为法人代表的校长同样按照行政级别的不同由不同层级的政府任命。在高校内部，不同的职能部门和二级学院被赋予相应的行政级别，部门负责人和二级学院领导同样享受相应的行政级别待遇(15)骆四铭、柴世思：《高校行政化转型与治理》，《现代大学教育》2011年第2期，第50-54页。。行政权力从高校的内外部同时侵蚀、挤压高校的学术权力，削弱了高等教育的学术创新能力，违背了高校作为知识生产的学术组织特性，这是省域高等教育治理面临的核心问题。

(二)制度体系供给不足

制度体系是省域高等教育治理过程中权责划分的根本，其健全程度直接影响省域高等教育治理的效率。当前，省域高等教育制度体系有效供给严重不足。在高校外部，最为核心的问题是地方性高等教育法规的缺失。截至2019年12月1日，我国大陆31个省级行政区划中仅上海颁布并实施了地方性高等教育法规——《上海市高等教育促进条例》(2018)。地方性高等教育法规欠缺，造成省域内高等教育治理缺乏独具地域特色的制度体系支撑，省级政府参与省域内高等教育治理的能力严重不足。在高校内部，地方高校以章程为核心的内部制度体系建设还不完善，决策制度体系、执行制度体系、监督制度体系和评价制度体系还未完全建立起来，治理实践过程中仍由行政权力起主导作用。高校内部制度体系的不完善，直接影响高校内部的权责划分和结构优化，制约着高校内部的治理效率。内外制度体系的不健全，造成整个高等教育治理体系权责划分的模糊和治理效率的低下，这是目前省域高等教育治理面临的关键问题。

(三)利益相关者参与乏力

高等教育治理理论的显著特征之一就是打破了政府作为唯一权力结构和管理中心的桎梏，实现了权力结构和管理中心的多元主体(16)胡子祥：《高校利益相关者治理模式初探》，《西南交通大学学报(社会科学版)》2007年第1期，第15-19页。。有效发挥高等教育利益相关者的能动性、实现多元共治，是建构省域高等教育现代化治理体系的基础。高等教育利益相关者在高校外部主要指各级政府、各类学校、市场和社会等，在高校内部主要指党委、行政和师生等。当前，高校外部的利益相关者呈现出政府独大的局面，其他利益相关者参与高等教育治理程度不足，高校的办学自主权、市场的评价权和社会的监督权等都未得到有效落实；在高校内部，同样显现出行政权力独大的局面，利益相关者多元共治的体制机制还有待完善，教授的学术权力、广大师生的监督权力遭受挤压。高等教育利益相关者在高校内外部治理中参与乏力，大大制约了省域高等教育治理决策的科学性、执行的有效性、评价的公平性以及监督的民主性。

(四)治理文化尚未形成

显性制度与隐性制度的持续角力，是省域高等教育现代化治理体系面临的又一个重大挑战。显性制度指由立法机关和行政机关公开发布实施的有关高等教育的法律、规划、规章制度等，通常具有较强的规约力；隐性制度指在长期的实践过程中民间自发形成的思维模式、行为习惯等，其规约力没有显性制度强，但是对高等教育治理的影响非常深刻，渗透在每一个环节(17)李金：《中国社会转型过程中的制度推进：显性制度化与隐性制度化》，《探索》2001年第1期，第50-54页。。现阶段，上述两种制度在省域高等教育治理过程中的持续角力，主要由以下原因造成。一是长期的高等教育管理实践禁锢了思维。在高等教育发展过程中，利益相关者习惯遵从行政命令和上级指示，当治理被大力提倡时，利益相关者表现得手足无措。二是在高等教育治理过程中制度执行不彻底。现有高等教育制度体系的不完善和制度执行得不彻底，使一些利益相关者对制度持观望态度。隐性制度不能有效契合显性制度，势必会阻碍高等教育显性制度的落实，最终影响省域高等教育治理体系的现代化。

四、省域高等教育现代化治理体系的建构路径

(一)围绕高校的学术组织特性，重构新时代中国特色社会主义省域大学精神和大学理念

高校的根本任务在于立德树人，在于永恒地追求、传播真理和创造、传播知识(18)李立国：《大学组织特性与大学竞争特点探析》，《高等教育研究》2006年第11期，第38-43页。。学术是大学的历史原点，也是大学的逻辑起点(19)张应强：《追寻大学治理的原点——〈学术是大学的逻辑起点〉序》，《高教探索》2014年第6期，第189-192页。，围绕高等教育开展的任何活动都必须紧紧围绕这一本质特征。因此，省域高等教育现代化治理体系的建设应坚持以学术为中心，重构新时代中国特色社会主义省域大学精神和大学理念。大学精神和大学理念是大学这一学术组织历经社会发展和时代变迁而凝结的深层的、稳定的、无形的独特气质与价值追求，通常包括共有价值和独特价值两个层面(20)孙秀成、汪业周：《大学精神与大学治理逻辑起点的文化观照》，《湖北社会科学》2018年第12期，第161-165页。。前者指宏观层面的所有大学共有精神，包括学术自由、大学自治、教授治校、博雅教育及批判精神等，省域高等教育现代化治理尤其要重视对大学批判精神的培育，这是大学引领社会文化发展的必然表现。后者指某一区域或某一所高校在特定的自然、历史、政治、经济和文化场域内形成的独具特色的价值。我国地大物博，不同省份和区域之间的社会经济发展水平差距较大，造就了不同省域高等教育的特有价值，如西部省份高等教育的艰苦奋斗精神、东部省份高等教育的改革创新精神等。不同省份应在遵循大学共有精神的基础上，基于本省实际建构独具特色的大学精神和大学理念，创新和引领省域内高等教育的治理。

(二)完善高校内外制度体系，规范省域高等教育治理利益相关者的权力和责任

中国特色社会主义省域高等教育制度是中国共产党和广大人民在长期的高等教育实践过程中建构的科学制度体系，省域高等教育治理的一切工作和活动都以中国特色社会主义省域高等教育制度为依托而展开。因此，建构省域高等教育现代化治理体系的一个重要命题就是进一步完善中国特色社会主义省域高等教育制度体系。在高校外部，应着力建构以省级高等教育法为核心的外部制度体系，建立健全契合省域经济社会发展需要和高等教育发展实际的省域高等教育投资制度、决策制度、执行制度、招生制度、评价制度、分级分类发展制度等，为进一步明晰省级政府高等教育治理的统筹权、高校的办学自主权、市场的评价权和社会的监督权等提供制度保障。在高校内部，应重点关注以章程为核心的各项制度建设，进一步完善培养制度、人事制度、学生制度和后勤制度等，其核心是进一步强化办学自主权，明确行政权力、学术权力、执行权力、评价权力和监督权力的边界，为高校内部治理提供制度支撑。

(三)健全利益相关者广泛参与的体制机制，建构省域高等教育治理利益相关者共同体

科学有效的体制机制是高等教育治理体系高效运行的基础条件。在省域高等教育治理体系实践过程中，要健全利益主体多方参与的体制机制，促使各利益相关者为实现省域高等教育现代化治理而努力奋斗。一是建立省域高等教育治理的共同愿景。建立高等教育治理的共同语言，重建高校外部各利益相关者之间、高校内部各利益相关者之间、高校外部和高校内部各利益相关者之间的信任关系，以共同愿景引领高校内外部利益相关者的行动。二是重点优化利益相关者的合作机制。打造合作平台，创造更多的机会让利益相关者围绕建构省域高等教育现代化治理体系的共同愿景广泛接触、深化合作，形成治理合力。三是进一步优化高校的层次和类型结构。在深入分析国家和省级行政区划内社会经济发展对高等教育现实需求的基础上，重新科学规划省域内高等教育的地域结构、层次结构、类型结构和专业结构，促使高等教育发挥更有效的人才培养功能、科学研究功能、社会服务功能、文化传承与创新功能、国际交流与合作功能，提升省域高等教育治理效能。

(四)在全社会培育高等教育治理文化，促进省域高等教育治理显性与隐性制度的有机契合

以威廉·蒂尔尼等学者为代表提出的大学治理文化模式认为，大学治理的结构和过程被大学组织文化所包裹，大学治理体系的改善和治理能力的提升，不仅仅在于设计出系列的治理制度并加以落实，还在于利益相关者能够有效地理解制度和实践(21)刘庆斌、刘爱生：《大学治理的文化模式解析与启示》，《江苏高教》2013年第3期，第8-11页。。此处“有效地理解”即日常所说的隐性制度或组织文化，高等教育治理实践的每个环节都带有高等教育治理文化的印记。因此，在建构省域高等教育现代化治理体系的过程中，应着力在全社会培育高等教育治理文化，促进高等教育治理显性制度与隐性制度的有机契合，提升省域高等教育治理能力的现代化水平。具体来讲，应着重从以下两个方面努力。一是重视省域高等教育最新制度体系的宣讲。让每一个利益相关者都充分了解相关制度体系，并促使他们积极行动，参与到省域高等教育治理的实践中去。二是培育民主和谐的高等教育治理文化氛围。民主和谐的文化氛围是促使利益相关者积极参与高等教育治理的文化保障，因此，应着力培育高校内外部的民主和谐文化氛围，助力省域高等教育现代化治理体系的建构。