“一带一路”倡议的战略再思考

潘家华

（中国社会科学院城市发展与环境研究所，北京100010）

中国的“一带一路”，2013年作为“倡议”提出、作为“战略”推进，在国际上产生了强烈的反响。在“十三五”规划中，“一带一路”建设、长江经济带和京津冀协同发展作为三大区域发展战略，定位也是国家战略。2017年以来，在正式的官方表述乃至于官媒中，“一带一路”建设作为国家发展愿景，从“战略”归位“倡议”，表述上与其说是转变，不如说是规范，也是中国参与和引领区域国际合作的范式转型。中国提出“一带一路”倡议，有着其内在的背景；而国际社会的感知和解读，有理解，也有不解，甚至有误解与曲解；“一带一路”建设力度大、强度高，但在推进方式上作出了较大调整；“一带一路”作为人类命运共同体构建的平台和载体，如果在多边构架下，可以名正言顺，行稳致远。稳健推进“一带一路”建设，还需要从全球视野进行战略再思考。

一、“一带一路”倡议的时代背景

2013年9月和10月，国家主席习近平在出访中亚和东南亚国家期间，先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”（简称“一带一路”）的重大倡议。这一具有地区乃至于全球战略属性的倡议，之前学界少有讨论，政府宏观规划也鲜有提及。但不论是学界，还是宏观发展战略层面，都有一个明确的共识，那就是中国经济发展进入新常态，世界经济和地缘政治格局正在发生根本性变化，中国需要有应对方略。也就是说“一带一路”倡议的提出，有着鲜明的时代背景。

从经济发展阶段和工业化进程看。经过改革开放30多年的高速发展，中国的城镇化和工业化进程得到了长足的进步。从城镇化水平看，2010年中国的城市人口占总人口的比例第一次超过了农村，尽管是以常住人口来统计的，但超过50%的人口工作和生活在城市，从统计意义上表明了乡村时代的终结和城市时代的开启。从中国工业化发展阶段看，根据中国社会科学院工业经济研究所关于中国工业化进程的评估，在2015年，中国整体上步入工业化的后期阶段，北京、天津和上海大致进入了后工业化阶段，东部沿海地区进入工业化后期阶段，中西部地区也在中后期阶段①黄群慧：《中国工业化进程与产业政策》，《中国经济报告》2019年第1期，第49-54页。。按照发展的规律，在工业化的后期阶段，存在经济产能相对饱和和过剩。高耗能、高资本密集的重化工阶段的主导或标志性产业钢铁，中国的产能占世界的一半，产量占47%，水泥超过60%。耐用消费品汽车，产能超过3 000万辆，产销量2 800万辆，均居世界首位。电子消费新贵手机，在不断更新换代中，产量突飞猛进，2015年以后年产量高达20亿部②国家统计局：《中华人民共和国2018年国民经济和社会发展统计公报》2019年2月28日。王庆一编撰的能源数据，就中国主要产品占世界的比重，做了较为系统的梳理。王庆一：《2018能源数据》，北京：绿色创新发展中心。。大量沉淀工业原材料产品和耐用消费品的房产，存量上也趋近于饱和。近年来房地产投资增速增幅大幅下滑，以及人口老龄化和长远人口数量趋减的预期，表明住房供求更多的是地区失衡和社会配置问题。需求趋于饱和，供给受到挤压，资本寻求出路。而新投入的产能，尽管出现过剩，但技术相对先进，具有竞争力。2012年中国进入新常态，实际上也是需求趋近于饱和、产能出现过剩、资本寻求出路的状态。在这样的发展阶段，寻求新的市场、转移过剩产能、引导资本输出，也就成为中国作为新兴经济体谋划经济布局的一个现实和战略问题。

从世界发展格局看。发达国家经济体进入21世纪总体呈现饱和乃至于超饱和状态，市场饱和、投资饱和、人口趋稳甚至趋降③潘家华主编：《中国的环境保护与生态建设》，北京：中国社会科学出版社2015年版；潘家华、陈孜主编：《全球可持续发展的转型议程》，北京：社会科学文献出版社2016年版。潘家华将世界发展格局描述为：南方（发展中国家）和北方（发达国家）两大阵营；发达国家经济体、新兴经济体和其他发展中国家经济体三大板块；以及以美国加拿大澳大利亚为代表的技术先进、具有物理扩张的国土空间、人口尚在稳定增长的技术扩张型发达经济体、以欧盟日本为代表的技术先进、空间饱和、消费饱和、人口趋降的超饱和的发达经济体、以中国为代表的趋近于饱和消费提升上具有较大空间的中速增长新兴经济体、以印度为代表的人口快速增长、基础设施扩张需求大增长快、消费水平提升空间大的高增长新兴经济体、其他政治动荡性强、人口快速增长、发展不稳定的欠发达经济体五个类别。。欧洲、日本基本没有任何进一步扩大生产规模投资的必要，基础设施已经饱和。国民生活处于较高水平，消费从物质满足需求看业已饱和，汽车每千人550辆。房屋建筑规模基本满足住房需求，房产市场也大体处于饱和状态。但新兴经济体已经启动工业化进程、其他发展中国家发展水平相对低下，有着巨大的消费市场需求、产能投资潜力。“一带一路”沿线发展中国家有很大的投资空间及产能扩张和提升的空间。市场、产能、资本，如果指向发达国家，不仅容量有限，而且竞争压力大；如果指向“一带一路”国家，空间广阔，具有竞争优势。

从国际经济秩序和地缘政治看。二战后欧美主导的国际经济秩序，中国被动接受，少有话语权。中国作为第二大经济体后，与第三大经济体的差距快速拉大，与第一大经济体的差距不断缩小，而且发展势头强劲，也希望寻求与其经济地位相应的话语地位④潘家华：《全球转型发展进程中的中国定位如何理解引领》，国家气候变化专家委员会上的发言，2017年11月；潘家华、陈孜主编：《全球可持续发展的转型议程》，北京：社会科学文献出版社2016年版。根据世界银行和国际货币基金组织的相关数据，2016年，全球GDP总量74万亿美元，中国占比14.84%。全球话语地位：外汇储备：在2016年10-12月向IMF报告的外汇储备中，美元储备升至创纪录的5.05万亿美元，占比为近64%，欧元占比19.7%，日元占比4.2%，IMF首次公布人民币作为外汇储备的持有情况，总计为845.1亿美元，占比为略高于1%。IMF投票权：美国16.77%，德国5.88%，英国4.86%，日本6.02%，中国3.66%，沙特3.16%，印度1.89%。。同时，中国大量原材料资源进口和中低端产品出口的通道安全，地缘政治关系的不确定性，存在各种潜在风险，需要防范和化解。美国重返亚太、中国反对分裂和打击恐怖势力，需要借力或调整地缘政治关系。构建人类命运共同体，中国也需要寻求合作伙伴。在既定世界格局下，中国寻求合作伙伴的方位，自然也就是历史上中外交流的纽带：路上丝绸之路和海上丝路通道。

二、国际社会的解读

从前述分析中可见，中国提出“一带一路”倡议，有着自身的实际需求，也是一种国际责任担当；有着地缘政治和外交的内涵，但更多的还是一种国内经济发展的需要。如果说“一带一路”是一个国家战略，但它并不是纯然的地缘政治战略，更多的还是进入新常态经济发展阶段的需求。尽管有地缘政治的背景考虑，但实际上还是源于经济优先。然而，随着中国国际经济地位的抬升、寻求国际话语地位和参与改进既定国际经济秩序，一旦作为战略提出来，以美欧日等发达经济体为代表的既有国际秩序的主导者和维护者，自然会将“倡议”解读为地缘政治战略，这种解读中有误解，有曲解，也有不解。当然，一些“一带一路”倡议的参与和受益方，也表示欢迎和理解。

从经济上看。发达国家的解读是很自然的，因为他们在产能过剩之际，顺利地转移到了中国等发展中国家。他们输出产能和资本，是“帮助”他人。但是在这些发达国家看来，中国“一带一路”倡议下的产能合作①2019年3月5日，李克强总理代表国务院在十三届全国人大二次会议上作《政府工作报告》中明确指出，推动共建“一带一路”，发挥企业主体作用，推动基础设施互联互通，加强国际产能合作，拓展第三方市场合作。推动对外投资合作健康有序发展。这也表明，“一带一路”倡议承载有转移过剩产能的功能。，并不是为了帮助“一带一路”国家发展经济、改善民生，是为了自己输出产能，化解过剩产能，是自己经济利益上的考虑；资本输出是资本逐利的利益使然，并不是“施舍”。这是经济上的误解和曲解。

从地缘政治关系上看。美欧等现有世界秩序的维护者一方面指责中国在国际公共物品提供方面“搭便车”，另一方面，又不愿意或不允许这一秩序受到挑战甚至质疑。在美欧发达国家看来，中国的“一带一路”倡议，绕开了现有的国际构架，挑战既有的国际体系，既有上海合作组织等地缘政治上的结盟，也有“丝路基金”、“亚投行”等经济上的安排，而且借用历史上中华帝国的影响路径，有着地缘扩张的意图。美国重返亚太，是为了遏制中国走向世界，而“一带一路”，一个靠陆，一个向海，“陆突海进”，中国是要跳出美欧日设置的围堵圈。因而，从地缘战略上，欧美发达国家认为，中国不是与美国竞争，而是在反击。欧盟委员会关于中欧战略前景的一份报告中分析②HIGH REPRESENTATIVE OF THE UNION FOR FOREIGN AFFAIRS AND SECURITY POLICY，EU-China-A strategic outlook，JOINT COMMUNICATION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT,THE EUROPEAN COUNCIL AND THE COUNCIL.Strasbourg,12.3.2019 JOIN（2019）5 final.European Commission.，中国的经济实力和政治影响力以前所未有的规模和速度增长，反映了其成为全球领先大国的雄心，认为中国再也不能被视为发展中国家。并明确定位，中国也越来越成为欧盟的战略竞争者。

从意识形态上看。发达国家是一种所谓的“普世价值”作为共同价值观的纽带，以美国为主要代表的、以资本主义为基本特征的发达经济集合体，一直倡导并力推这一意识形态，对原苏联东欧社会主义国家搞“和平演变”，对其他发展中国家搞“颜色革命”。中国的对外经济合作，不可能也根本不必要以马克思主义或社会主义核心价值观来引领“一带一路”的国家。但是，新中国70年来中国特色社会主义的成功实践，尽管没有超越资本主义的发达国家，但对于长期处于落后状态的许多发展中国家，即使没有认同，也会有一定的示范意义。十八大以来，对内对外，中国的媒体大张旗鼓地宣称道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，美欧日等发达资本主义国家自然就认为，通过“一带一路”，中国要向这些国家输出公有制、输出社会主义道路、输出马克思主义意识形态。美国特朗普政府③2019年2月5日，美国总统特朗普在国会联席会议上发表国情咨文中，以及其副总统彭斯3月1日在2019年度美国保守派政治行动大会（CPAC）上发表的一篇演讲，均明确高调反对、仇视社会主义。以明确意识形态划线，以社会主义为敌。作为金砖五国和基础四国一员的巴西，2018年当选就任的总统波尔索纳洛宣称其反共产主义的意识形态立场，认为中国投资威胁巴西主权④Manuel Andrreoni.Brazil’New President stokes fear of China’s regional presence.China Dialogue，No.5,2018.Pp.35-37.Jair Bolsonaro has claimed himself anti communism and suggested that Chinese investments threatens Brazil’s sovereignty.金砖五国包括巴西、俄罗斯、印度、中国和南非；不包括俄罗斯的另外四国组成基础四国，在联合国气候变化框架公约中协调立场，代表发展中国家发声。。就是一些“温和”的友华人士也认为，中国正以一种西方不喜欢的方式改变世界⑤论坛前夕，前来参加2019年“中国发展论坛（CDF）”的《金融时报》副主编、首席经济评论员马丁.沃尔夫在会前接受“CDF洞察”栏目专访如是说。沃尔夫是大英帝国勋爵位勋章（CBE）获得者，还是牛津大学纳菲尔德学院客座研究员、剑桥大学圣体学院和牛津经济政策研究院（Oxonia）院士。。这一解读表明，中国是在挑战资本主义主导的世界秩序。

在全球环境保护上。美欧发达国家认为中国在“一带一路”战略推进中是极不负责任的，把自己技术落后淘汰下来的高耗能、高污染、高排放的产能疏解到“一带一路”的国家，污染这些国家的环境，破坏这些国家的生态，增大二氧化碳排放的速度和总量。他们认为，通过“一带一路”化解中国产能过剩，是污染转移，破坏全球环境。欧盟委员会在其报告中点名指责中国在发展中国家投资煤电⑥HIGH REPRESENTATIVE OF THE UNION FOR FOREIGN AFFAIRS AND SECURITY POLICY，EU-China-A strategic outlook，JOINT COMMUNICATION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT,THE EUROPEAN COUNCIL AND THE COUNCIL.Strasbourg,12.3.2019 JOIN（2019）5 final.European Commission.，破坏《巴黎协定》的全球目标。

在文明冲突和经济风险上。欧美国家质疑，中国的“一带一路”行得通吗？中亚、中东在政治上很不稳定，在宗教上多偏极端，在文化上极不包容①例如中东地区，国家众多，关系复杂，地区冲突不断，政局变动频繁。缺乏社会稳定，信任赤字，存在动荡贫困的陷阱。罗雨泽：《统筹推进六大经济走廊建设》，《开放导报》2019年第1期，第17-22页。。中国几千年的儒家文化，“克己复礼”，是一种内敛文化，能够跟他们融合吗？工业革命以来欧美在长期雄霸军力、技术引领的情况下都没有能够对穆斯林世界有很大的，不用说根本性的扭转，表面上扭转都不大的情况下，中国目前的国力、话语和价值体系能够对“一带一路”沿线的，特别是穆斯林地区的影响有多大？是否有实效？制度输出能否落地？文化且不说认同，能否被包容，也存在诸多疑问。这些疑问，表明他们的不解，为什么要这样做，“偏向虎山行”。

一些“一带一路”国家社会精英接受的是欧美教育，不论是话语表述还是意识形态认知，受西方影响远比东方大。这些国家按照西方资本主义模式，制度上采用法治政府的理念，允许并组建大量非政府组织，许多方面对中国并不一定在内心特别认同。正是因为这些因素搅合在一起，一些“一带一路”受益国家认同发达国家的曲解，甚至有过之而无不及地宣称，中国的“一带一路”是地缘政治上的扩张主义，是经济关系上的侵略主义，是文化上的输出，比如建孔子学院，是中国根据自己的规划建孔子学院。也由于我们对外宣传上的话语表述与现有体系不对接，国际上有很多误解、曲解、不解，有些引起很多战略上的质疑、警惕，甚至反对。不仅发达国家例如法国指责“一带一路”引致发展中国家所谓“债务陷阱”②2019年3月12日，法国总统马克龙造访吉布提，谈起了中国“债务陷阱”的风险，担心“历史伙伴”的主权与经济被削弱。，“一带一路”直接受惠的哈萨克斯坦，也存在“一带一路”是中国在制造‘债务陷阱’、搞‘地区霸权’的认知③2019年3月2日，在人民大会堂一层新闻发布厅，哈萨克斯坦国际通讯社记者的提文。。

在西方话语霸权语境下，中国给世界提供“公共产品”④2019年3月8日，在十三届全国人大二次会议记者会上，就中国日报记者提出的美国等国家“一带一路”建设“债务陷阱论”、“地缘政治工具论”等质疑和指责的问题，国务委员兼外交部长王毅表示，“一带一路”倡议提出6年来，已经成为当今世界规模最大的合作平台，也是最受欢迎的公共产品。，倒成为“中国悖论”：做也不是，不做也不是。揭示出“带路国家”的二元性：发展中国家经济基础、上层建筑与意识形态仍然西化⑤王义桅：《“一带一路”的中国两难》，《公共外交季刊》2018年第2期，第44-50页。2018年参加外交部亚洲司组织的东盟东增区（菲律宾南部、文莱、东马北部、印尼北部经济增长区）考察宣讲团，任团长赴马尼拉、文莱、沙巴、吉隆坡、雅加达访问，与东南亚政界、学界、企业界和媒体交流“一带一路”如何对接东增区，深感“一带一路”的中国两难。。存在时间与空间、内涵与外延、名与实的悖论，有着新与旧、破和立、“中国硬件，西方软件”、双边与多边、权与利、透明度、标准、政府与市场、“规则导向全球化”与“发展导向全球化”、效率与公平、实用主义与理想主义、内与外、韬光养晦与过度扩张、中国模式、中国角色、华人华侨、知行合一等10多个方面的认知争论。当然，中国的“一带一路”倡议也受到许多欢迎和赞赏，因为中国“一带一路”的投资给他们带来实实在在的就业和经济增长，经济发展和社会进步受益很大。这也是为什么“一带一路”倡议能够得到很多国家的赞同、参与和互相推动促进⑥2019年3月8日，国务委员兼外交部长王毅在十三届全国人大二次会议记者会上表示，迄今，已经有123个国家和29个国际组织同中方签署了共建“一带一路”合作文件，明确投出了支持票和信任票。。

三、推进“一带一路”的方案与行动

中国特色社会主义的一大制度优势就是国家调动资源的能力。一旦决策，尤其是国家层面的战略决策，以红头文件的形式向社会正式颁布并启动后，从上至下层层推进，各行各业协力执行，效率高、力度大、进程快。2013年国家领导人提出倡议之后，2014年2月，国家主流媒体⑦钟声：《聚焦“一带一路”倡议的时代意义》，《人民日报》2014年2月26日第3版。钟声于《人民日报》发表的重要文章明确这一倡议的战略对接和利益共享属性。从战略对接和利益共享的高度解读“一带一路”倡议，旨在实现中国与周边、与亚欧国家发展战略的对接，编织更加紧密的共同利益网络，将双方利益融合提升到更高水平，“一带一路”不是中国一家的事，而是各国共同的事业；不是中国一家的利益独享地带，而是各国的利益共享地带。2014年底，习近平总书记在中央财经领导小组和中央政治局集体学习会议上强调，“一带一路”许多沿线国家同我国有着共同利益，要求积极同“一带一路”沿线国家和地区商建自由贸易区⑧2014年11月06日召开的中央财经领导小组第八次会议和2014年12月05日中共中央政治局第十九次集体学习会议。；国家主席习近平在亚太经合组织（APEC）工商领导人峰会上宣布，中国将出资400亿美元成立丝路基金，为“一带一路”沿线国家基础设施建设、资源开发、产业合作等有关项目提供投融资支持①2014年11月9日，国家主席习近平在北京出席2014年亚太经合组织（APEC）工商领导人峰会开幕式并发表主旨演讲。。2014年以中央文件的形式颁布了《丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设战略规划》②中共中央、国务院关于《丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设战略规划》（中发〔2014〕14号）。，2015年对外发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》③经国务院授权，国家发展和改革委员会、外交部、商务部28日联合发布，新华社北京3月28日。，有关地方和部门也出台了配套规划④2016年8月17日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在北京人民大会堂出席推进“一带一路”建设工作座谈会并发表重要讲话，新华社北京8月17日。。党中央着眼于我国“十三五”时期和更长时期的发展，在2015年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》⑤2015年11月3日电新华社当天授权发布。中，将“一带一路”建设纳入国民经济和社会发展的“十三五”规划，明确为国家三大宏观发展战略⑥2016年3月16日，十二届全国人大四次会议审查通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。另外两大战略是：京津冀协同发展、长江经济带发展。。

中国的“一带一路”倡议，指导思想和方针是明确的，就是政治上互信、经济上融合、文化上包容，从而形成利益共同体、命运共同体、责任共同体；采取的具体措施，也是主动的、积极的发展导向，尊重参与国的经济利益。在政策沟通、设施联通、贸易畅通、资本融通、人心相通等方面，中国作为倡议方，愿景是美好的、客观务实的，有关地方和部门出台的配套规划和措施、倡议规划的实施进程是强劲的，在国际上引起了较大的反响。“一带一路”建设作为一个没有多边法律框架的单边倡议，绩效远远超出国际上许多具有国际法律地位的多边共识议程⑦例如2000年通过的联合国“千年发展目标”和2015年通过的《联合国2030年可持续发展议程》，均为联合国全体成员国的共识。千年发展目标除了中国等少数国家外，多数发展中国家并没有实现相应目标。2030年议程中的“可持续发展目标”，也几乎没有任何约束意义。又如2015年达成、2016年生效的《巴黎协定》，谈判达成了共识，随后，个别国家例如美国想退出，也没有相应机制如何强化《巴黎协定》目标的执行。。以货物贸易的中欧“班列”的运行数量为例，2011年，中国铁路总公司启动中欧货物通道。“一带一路”倡议启动前的2011年至2013年，平均每年不到50列。2014年跃升至308列，2016年达到1 702列，规模数量呈现井喷式增长。2017年全年开行3 673列，同比增长116%，2018年仅上半年就开行2 490列，同比增长69%⑧根据新华社记者援引中国铁路总公司负责人消息，樊曦、王贤，新华社武汉（2018年8月26日发布），http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-08/26/c_1123329866.htm。。短短五年时间，同“一带一路”相关国家的货物贸易额累计超过5万亿美元，对外直接投资超过600亿美元，为当地创造20多万个就业岗位⑨见习近平在推进“一带一路”建设工作5周年座谈会上的讲话，《人民日报》2018年8月28日。。中国向国际社会宣称，习近平主席提出共建“一带一路”倡议，是中国向世界提供的公共产品，已成为规模最大的国际合作平台⑩2018年9月28日，国务委员兼外交部长王毅在第73届联合国大会发表演讲，外交部网站：https：//www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1600690.shtml.。

四、“一带一路”建设的战略调整

历史上，“一带一路”是商业互惠发展导向的。中国的文化和治理理念，与西方认知存在较大差异，以至于许多友好的、和平的、互利的动议，在国际上被误读。尤其是经过改革开放40年中国经济社会的长足发展，一方面，中国对世界的贡献和影响不断凸显，在许多方面，需要国际社会听到中国的声音，寻求国际话语地位；另一方面，现有的国际秩序的制定者和维护者也必然对于既得利益可能受到冲击极度敏感。尽管有这一现实的利益冲突，中国提出“一带一路”倡议，不是出于对抗目的，而是寻求合作共赢。这也就意味着，对于国际社会的话语体系和反应，中国也需要做出相应调整，以回应国际社会的质疑，消除国际误解，化解蓄意曲解。

第一个调整，是表述的规范，统一用“倡议”，全面去“战略”。这里有许多误读误解的成分。我国经济社会发展的规划，也多用战略。我国“十三五”规划，也是讲“一带一路”建设、京津冀协调发展和长江经济带发展作为国家的空间发展战略。西部大开发，也是国家战略。因而，在2013年“一带一路”倡议提出之初，媒体宣传和解读，也多用“战略构想”，明确强调为国家的“重大战略”[11]2014年10月10日，中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽在西安主持召开推进“一带一路”建设工作座谈会上指出，习近平总书记在出访中亚和东南亚国家期间，先后提出共同建设丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的战略构想，强调要扎实实施“一带一路”重大战略。《人民日报》2014年10月11日第1版。。中国科学院成立的研究中心，称谓“一带一路战略研究中心”①这一中心设在中国科学院地理科学与资源研究所。2016年，中国科学院地理科学与资源研究所、国家发展和改革委员会西部开发司等单位合著的《“一带一路”战略研究》由商务印书馆正式出版。并于2017年1月17日在北京举办发布会。。一些地方，例如云南、广西等沿边省份，提出要建设“一带一路”桥头堡，一些内地城市例如重庆、西安，提出要建设“一带一路”的战略支点。这些我们习以为常的常规经济意义的表述，由于词义内涵带有军事表征，被国外解读为军事意义上的战略。中国的话语体系与西方话语体系表述上的误解。“一带一路”倡议，本来就不是地缘政治目的，这种话语表述上的误解，2015年以后，逐步规范，使用“倡议”而非“战略”。桥头堡、战略支点一类的表述，也淡出主流媒体②2015年2月1日，中央在北京召开的推进“一带一路”建设工作会议上，就没有使用“战略”表述。。

第二个调整，从相对封闭到开放。中国“一带一路”界定所涉及的国家，在2015年4月国务院授权发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中，尽管明确所涵盖的“一带一路”相关的国家基于但不限于古代丝绸之路的范围，各国和国际、地区组织均可参与，让共建成果惠及更广泛的区域，但在各种分析、解读、政策文件中，重点或者主要涵盖的是沿线国家，一带指的是“丝绸之路经济带”，是在陆地。它有三个走向，从中国出发，一是经中亚、俄罗斯到达欧洲；二是经中亚、西亚至波斯湾、地中海；三是中国到东南亚、南亚、印度洋。“一路”指的是“21世纪海上丝绸之路”，重点方向是两条，一是从中国沿海港口过南海到印度洋，延伸至欧洲；二是从中国沿海港口过南海到南太平洋。包括中国在内共有65个国家。2015年中央推进“一带一路”建设工作会议所明确的，是“与沿线各国共同打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、责任共同体和命运共同体，造福沿线国家人民，促进人类文明进步事业”③张高丽：在中央推进“一带一路”建设工作会议上的讲话（新华社北京2015年2月1日），http：//www.gov.cn/guowuyuan/2015-02/01/content_2812983.htm。即使到2018年，一些报道、分析和统计，仍然侧重沿线国家。例如，2018年9月《经济日报》载文称，“一带一路”65个国家中的53国已经建立了137所孔子学院和130个孔子课堂，约占全球孔子学院总数的四分之一。（周明阳，《经济日报》2018年9月11日）。相对来说，是封闭的，排他的，不在沿线的国家，没有包括在倡议的实施方案中。随着“一带一路”建设的推进，世界上认同、支持、贡献的国家都可以参与。习近平在“一带一路”建设工作5周年座谈会上明确指出，共建“一带一路”是经济合作倡议，不是搞地缘政治联盟或军事同盟；是开放包容的进程，不是要关起门来搞小圈子或者“中国俱乐部”④《人民日报》2018年8月28日第1版。。根据国家发展和改革委员会的统计，截至2018年底，中国已累计同122个国家、29个国际组织签署了170份政府间共建“一带一路”合作文件⑤已同中国签订共建“一带一路”合作文件的国家一览，中国一带一路网，2019年1月14日16：50：34访问。根据中国政府的一带一路网，在文化教育领域，截止2018年9月，中国已在53个国家建立137所孔子学院和130个孔子学堂。中国政府资助“一带一路”发展中国家来华留学。截止2017年来自“一带一路”相关国家的留学生人数达31.72万人，增幅11.58%，《人民日报海外版》2018年5月1日。。

第三个调整，是从单向到网络互动。“一带一路”倡议，是鼓励中国企业走出去，到相关国家投资，实现互利共赢。“一带一路”以五通（政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通）为主要手段或路径，相互支撑，但是，实施的难易程度和效果，不可能齐头并进。应该说，在宗教色彩浓郁、文化差异迥然、治理体系西方主导的“一带一路”国家和地区，政策沟通并非一朝一夕之功，在宗教和文化差异而形成“文明冲突”的历史背景下，作为社会根基的民心相通之路更是漫长⑥一些国家对中国在其他国家建孔子学院表现并不友好；从另一方面看，中国对于中东穆斯林国家在我国西北搞“阿拉伯化”、建阿拉伯语学校，国内一些民族地区甚至非民族地区也大建清真寺、大搞泛“清真化”，成为地区不安定的因素，甚至影响国家安全。。作为重点内容的贸易畅通，存在互补，但是，中国产品的竞争力，要高于多数沿线国家，因而，贸易的单向性也就成为一个显著特征，随着贸易的深化，贸易的互通性在不断而且快速提升中。例如中欧班列，返程班列比例稳步提升。2018年共开行中欧班列6 300列、同比增长72%，其中返程班列2 690列、同比增长111%⑦铁路积极服务保障“一带一路”2018年中欧班列开行6300列，《中国青年报》2019年1月2日。。即使是这样，也有近60%的班列满载而去，空载而归。作为优先领域的设施联通，包括道路交通等硬件基础设施，也包括能源化工的基础产业，是重点，是资金的需求所在，是企业走出去的载体。“一带一路”多数投资成功或困惑，乃至于失败的案例，也多集中表现在设施联通。之所以成功，主要原因还是在于双向性、多边性，参与的国家之间可以是命运共同体，不是单向输出，不是简单双向，而是共同体。

第四个调整，从工业投资，工业产能的输出和落地变为绿色低碳，打造绿色的“一带一路”。国务院授权发布的“愿景与行动”，也要求强化基础设施绿色低碳化建设和运营管理，在建设中充分考虑气候变化影响，在投资贸易中突出生态文明理念，加强生态环境、生物多样性和应对气候变化合作，共建绿色丝绸之路。鉴于“一带一路”国家电力短缺，技术相对落后，中国的燃煤发电，不仅成本具有竞争力，而且技术也相对先进①中国关于“一带一路”电力合作的许多研究，认为中国输出“清洁煤电、绿色煤电”，袁家海等以中国在印尼和越南的煤电投资作为成功案例加以介绍。袁家海、赵长江、张浩楠主编：《一带一路绿色电力合作研究》，北京：中国水利水电出版社2018年版。国家生态环境部主管的《环境保护》刊物上载文，建议“推进一带一路火电绿色投资”（徐鹤、姚荣、黄妍莺：《推进我国一带一路火电绿色投资的思考与建议》，《环境保护》2019年第2期，第31-34页。作为国家高端智库的中国社会科学院“16+1智库交流与合作网络”的专家2017-2018年走访巴尔干6国，发现我国上海东方电气公司在波黑投资建设的斯塔纳里35万千瓦燃煤火电站，是一个成功的案例。。中国产业园区的实践，一些“一带一路”国家也采用这一方式接受中国产能。这些技术相对于受资国，应该说是相对绿色的，但是，这些投资从属性上讲是高耗能、高排放、高污染的，发达国家或受资国内的一些非政府组织，责难中国的“一带一路”投资是污染转移，增加温室气体排放。中国国内的环境质量也受污染困扰。在这样一种情况下，绿色低碳不仅要求是一种相对标准，而且应该对标巴黎协定目标。不论是国家领导人的讲话，还是投资规范，“一带一路”建设中，明确绿色低碳的要求和内涵。践行绿色发展的新理念，倡导绿色、低碳、循环、可持续的生产生活方式，倡议建立‘一带一路’绿色发展国际联盟，并为相关国家应对气候变化提供援助”②2017年5月，习近平在“一带一路”国际合作高峰论坛上的讲话。。“一带一路”建设实践，也从常规的“棕色”转向“绿色”，色彩、色调变化了。

第五个调整，是从资本到人本。“一带一路”倡议推出之初，合作成功的测度在完成多少投资、建设多大产能、获取多少收益。从资本的视角看，资本输出、获取利益、产生财富，看到的是资产的积累和增值。但是，发展的中心是人，在于提升人的教育、健康、文化、消费水平。“一带一路”投资，不仅仅是资本，而且拉动就业，增加收入，推进教育和卫生设施。以人为本，帮助当地发展经济、增加就业、推动社会进步，“一带一路”的话语重点，就这样从资本到人本。实现这一转变或调整，实际上是国内发展测度的唯GDP论在对外合作上的简单外延。一开始“一带一路”倡议提出来我们自己也并不是特别清楚，在国际合作进程中，实际上也在改变我们自己的观念。

五、畅通“一带一路”的战略再思考

中国的“一带一路”倡议，作为一个寻求发展和话语空间实现民族复兴的新兴经济体主导的动议，在国际上得到众多积极回应的同时，也受到各种负面的质疑乃至于责难，在世界格局大分化的进程中，与守成的强权国家和其主导的既有规则和权利构架之间，存在一些不和谐，十分正常。要使“一带一路”得以畅通，就要明确，初心是什么？如果是拓展发展空间做大朋友圈，在战略上有三类不同的可能选择。

一类是拉大旗作虎皮，在现有相关国际多边尤其是联合国议程的幌子下，推进中国的动议，实现既定目的。当然，这里也有两种选择。一种是利用甚至操纵多边或联合国进程，获得多边或联合国授权，来推进自己的进程。美国发动朝鲜战争，就是以联合国的名义，并不是以美国自己的名义，伊拉克战争也是以联合国的名义，获得联合国授权，名正言顺，师出有名，占据道义制高点。美国所谓的“重返亚太”、“亚太再平衡”、“印太”战略，也是冠以“多边框架”。另一种是在既有多边进程下，或将多边进程纳入自己的议程。例如美国利用世界银行、国际货币基金组织等，“救助”有需要的国家，实现经济或地缘政治的掌控。一些国家的债务危机，就是在美国主导的国际经济秩序下，实现美国国家利益的最大化。显然，尽管中国在经济总量上位居全球第二，但不具备主导或掌控多边或联合国进程，或改变相应规则的地位或能力。这是因为，以美国为代表的既得利益集团，不可能允许后来者居上。但是，在多边进程中，尤其是法律效应趋弱、执行力较差，美国乃至于发达国家难以主导，但全球共识性强的联合国进程，例如联合国《2030年可持续发展议程》、《巴黎协定》。这些进程，道义性强，发展属性强，投资机会多，可以畅行无阻。

第二类是内在需求导向的合作。二战后美国的“马歇尔计划”，美国成功将自己的过剩产能大规模转移，强化了其地缘政治地位和掌控能力。中国在改革开放后，因自身发展的需要和急于致富的动力，接手了大量的发达国家淘汰的落后产能。无论是钢铁、化工等高能耗、高污染行业，还是黑白家电、汽车等耐用消费品，都是各地招商的对象。在改革开放初期，许多地方政府对于发达国家淘汰产能的转移，不仅是来者不拒，而且是竞相让利。“一带一路”实施中比较成功的案例，几乎都是内在需求明确并强劲的国家。在“帮助”的过程中，实现了化解产能、重塑地缘格局的安排。冷战期间，美苏两大阵营的势力扩张，在一定程度上，就是具有主动结盟意向的国家，与资本和产能输出国的合作。这种选择在目前格局调整中，对于中国是有空间的，但是，在既定世界经济和贸易格局下，具有内在需求的国家要打破现有局面，或政治动力不足，或发展欲望不强烈；相对来讲，所需时间比较长，区域规模难以快速扩充。

第三类则是有一个倡导方，拿出方案，举起旗帜，拿出资源，主导进程。这里的倡导或主导，主要是指方案的出台，其他利益相关方并没有参与讨论或制定。然后，由倡导方主动出击，寻求合作方，或者潜在的合作方认识到这一倡导符合自己的利益而主动寻求合作。由于合作方或利益相关方并没有参与方案的讨论或制定，不论是处于利益的需要而确认参与，还是风险的不确定而表现出观望，亦或是认为这一方案动了自己的奶酪而表示明确反对，都带有一定的被动成分。方案的事后解读或调整，也成为方案的一部分内容。这样一种途径，需要有一定的力量支撑，一定的利益诱导，一定的内在定力。中国的“一带一路”倡议中明确“共商共享共建”的原则，由于这一倡议不是多边协定，应该说具有主导方先举旗帜的特征。经过改革开放40多年的长足发展，中国已经有一定的经济基础，中国在国际合作中，并非是逐利，许多情况下，带有某种程度上的“予”而不是“取”的合作风格，给参与方以极大的利益诱惑。“一带一路”倡议提出后，明确纳入国家发展规划，出台指令性文件，写进党章①党的第19次全国代表大会部分修改、2017年10月24日《中国共产党章程》“总纲”部分，遵循共商共建共享原则，推进“一带一路”建设。，成为党和国家意志。这样一种方案，对于受资国或受惠国来说，由于多为双边安排，没有多边机制的保障，最大的疑虑来自于地缘政治上可能的“选边站队”和经济利益上权益保障，例如在偿还能力不足时债务可能引致国家利益甚至主权的部分丧失。

实际上，上述三类途径，并非相互排斥，而是具有兼容性。美国以联合国名义入侵朝鲜、伊拉克，也存在部分法理上不通的南韩政府和伊拉克反政府力量的“内在”需求，联合国“军”的经费和指挥，均主要来自于美国。二战后的“马歇尔计划”，实际上是美国主导的倡议，但是，如果没有欧洲战后重建的内在需求，美国过剩产能的转移，也不可能那么顺利。如果融合多边机制，强化内在需求导向，中国的“一带一路”可以更加顺畅、成本更低、效果更好、合作更广泛。中国之所以没有选取多边或联合国机制，主要原因可能在于一是时间进程长，话语体系尚未对接，掌控力度较弱，不确定性大。战后美国制定并主导的国际经济和政治秩序，例如世界银行、国际货币基金组织，中国的话语权非常有限，显然不能用于支撑“一带一路”。许多发展中国家和部分发达国家出于自身利益需要，对于“一带一路”倡议有内在需求，但空间较为分散，利益呈现多样化，具有多变性。因而，中国的“一带一路”，就是自我主导，自举大旗，以历史上互惠互利的贸易空间为大致区域，建立和拓展合作空间。举旗的目的，是为了效果。为了产生更好的效果，融入其他机制或进程，“一带一路”就会更加畅通。

但是，我们也应该看到，美国主导不了的多边或联合国进程，具有更加广泛的国际共识，政治更正确，道义更高尚。例如2015年联合国通过《2030年可持续发展议程》、保护人类地球家园的《巴黎协定》，除美国退出《巴黎协定》外，几乎是全球共识。但是，这两个全球性议程没有强有力的推进机制。试想，如果以联合国名义攻打伊拉克，没有美国主导出钱出人出枪炮，联合国决定，也就是一纸空文。从这意义上看，2000年联合国制定的千年发展目标，在某种程度上也就是一纸空文；中国的发展对于联合国千年目标贡献巨大，是中国自身发展的需要和结果，并不是外力推动所致。发达国家减排的《京都议定书》，美国退出，日本爽约，只有欧盟勉为其难地自觉履约。但是，欧盟在履约中，与广大的发展中国家合作，开展清洁发展机制的合作，取得了巨大的经济和环境效益。广大的发展中国家面临巨大的发展压力和挑战，发达国家温室气体减排举步维艰。中国的“一带一路”建设，就是帮助发展中国家发展经济、摆脱贫困、低碳发展，就是与发达国家一起推进巴黎目标的落实。

中国在联合国气候变化框架公约的谈判中，许多成功的经验值得借鉴。中国不是单枪匹马与发达国家对阵。“77国集团加中国”，是一个巨大的“众筹”平台，强有力的阵营；哥本哈根会议后形成的“基础四国”集团，沟通信息、协调立场，维护发展中国家利益。具有安全属性的上海合作组织，是一个有效的多边机制。中国倡议成立的亚洲基础设施投资银行，多边参与、共商共建，成为一个多边金融机构。联合国可持续发展目标有17大类，涉及人的发展、经济繁荣、地球保护、和平和谐、合作共赢。几乎无所不包。“一带一路”所有的行动和愿景，均与可持续发展目标完全吻合。试想，如果这样，“一带一路”倡议循亚投行模式，形成一个多边的推进联合国可持续发展目标进程的网络联合体，高举2030年可持续发展议程的大旗，推进“一带一路”的各项目标，道义高尚，政治正确，不论是发达国家，还是发展中国家，乃至于敌对国家，也不能公然对抗自己认同的可持续发展目标，至多只是说，实施的方式不对，效果不好，但不至于从根本上否定。

从“一带一路”倡议实施的实践看，一些反对或否定的力量，是意识形态上的，是地缘政治战略属性的，改变起来，并不那么简单。如果我们调整“一带一路”倡议的运行方式和目标，推进联合国可持续发展目标进程，道义上的指责则不攻自破；如果“一带一路”倡议就是中国主导的联合国2030年可持续发展目标实施网络联合体，则不参与不支持就是否定自己，因为《2030年可持续发展议程》作为政治议程，是全球共识。

六、推展与深化“一带一路”的可能选择

自2013年“一带一路”倡议问世，六年多来的实践表明，一方面，中国与绝大多数“一带一路”国家的合作是富有成效的，是成功的；从另一方面看，一些国家的疑虑是存在的，尤其是以美国为代表的部分发达国家基于地缘政治战略和意识形态的考虑，对“一带一路”极力歪曲、污蔑、反对。

对于一些拷贝西方制度模板的发展中国家，尽管也同中国改革开放发展经济一样有着内在动力，经济利益驱使可以使他们产生内在的合作愿望，但是，他们没有强有力的政党和连续的政府。因而，“一带一路”的投资和合作，中国存在一定的风险，需要更为通畅的渠道。

中国尚不具备美国及其盟国那样操纵联合国或国际机构的条件或能力，但是，中国参与并贡献的联合国多边机制，美国是把控不了的，其盟友也是存在利益分歧的。例如保护全球气候的《巴黎协定》，美国不能单边主导，只能退出；而欧盟等发达国家并不认同美国的单边主义和不负责任、不愿担当。中国在联合国气候进程中表现出责任和担当，并在一定程度上表现出领导力，中国低碳发展的能力和水平，在全球也有相当的竞争力，也具有化解过剩产能、绿色转型发展的实际效果。中国向国际社会承诺在2020年全面消除绝对贫困，比联合国《2030年可持续发展议程》提前10年实现目标。中国的“一带一路”倡议，对世界所有国家均是促进和帮助。如果在联合国《2030年可持续发展议程》和《巴黎协定》下推进“一带一路”，美国不具道义站位，欧盟等发达国家目标认同，发展中国家尽管政府不连续，但是，遵守并履行国际协定，一方面是自身的责任和义务，另一方面，也没有所谓“主权丧失”、内争毁约的借口，对于中国投资，名正言顺，道义凌然，也是自身权益的一种保障。

鉴于英国等国家在《巴黎协定》框架下组建弃煤国家联盟，联合国气候变化谈判也有许多利益相近的国家集团，建议在联合国《2030年可持续发展议程》和《巴黎协定》框架下，将现有的中国与100多个国家和国际机构整体纳入，组建一个实施平台。这一多边的平台可以成为：落实巴黎目标和实现可持续发展目标网络联合体。美国退出了《巴黎协定》，美国可以不参加；那些不是“一带一路”沿线国家，但却是《巴黎协定》的缔约方，2030年可持续发展目标的接受方，可以加入。