内河船舶污染强制责任保险制度的完善——兼谈《船舶油污损害民事责任保险实施办法》修订

关正义 严凌成

为深入贯彻落实习近平总书记关于长江经济带“共抓大保护、不搞大开发”的指示精神，2019年6月24日，交通运输部在《关于十三届全国人大二次会议第2845号建议的答复函》（以下简称《答复函》）中指出，内河船舶污染强制责任保险（以下简称“内强险”）是一项全新的保险，由于发展时间相对较短，经营管理方式尚未成熟，为促进其健康发展，国家需要制定有关政策，保险行业也需要探索建立适当模式，充分调动行业资源，扩大承保能力，满足内河船舶污染保险市场的需求。[1]目前，国内商业保险公司和互保协会正积极地开展内河船舶污染责任保险业务，为内河生态环境保护提供保险保障，为内河航运企业提供更加充分的保障。但是，针对近年来我国内河水域频繁发生船舶污染生态环境的严重问题，交通运输部自2017年就启动了《船舶油污损害民事责任保险实施办法》（2013年修正版）（以下简称《实施办法》）的修订工作，修订重点之一就是如何整合我国沿海和内河水域内的船舶污染损害民事责任保险形成具体实施办法，本文试图分析《实施办法》修订中遇到的问题，并针对性地提出完善该制度的对策。

一、问题的提出

根据我国《保险法》第10条规定，一般情形下，保险合同是当事人自愿订立，强制责任保险合同的订立须由法律法规明确规定。内强险制度通常应覆盖船用燃油污染、船载持久性油类污染、船载危险化学品污染三种主要的船舶污染损害类型，并由相关法律法规作出明确规定。但现阶段关于内河船舶污染责任强制保险的法律规定，除2013年《危险化学品安全管理条例》（以下简称《条例》）第57条第2款以及2015年《防治船舶污染内河水域环境管理规定》（以下简称《规定》）第11条第2款要求内河运输危险化学品船的所有人或经营人应向商业保险和互保协会投保船舶污染损害责任保险外，尚无具体实施细则对其做出明确规定。这导致内强险制度的实施处于“雷声大雨点小”的尴尬处境。一方面，保险机构的承保意愿和内河船舶企业投保意愿普遍积极性不高，相关法律政策也难以持续有效推行；另一方面，内河航运企业的船舶普遍吨位较小、承担事故风险能力较弱，投保污染强制责任险会降低一部分营业利润，间接增加内河航运企业的经济负担。[2]通过分析目前内强险制度的实施现状可以发现存在以下两大问题：

第一，缺少相关配套法规和实施细则。如前所述，内强险制度欠缺具体的法律配套实施细则是指只有《条例》和《规定》要求内河载运“危险化学品”的船舶所有人或经营人应向在我国境内的商业保险和互保协会投保船舶污染损害责任保险外，尚无具体实施细则对其做出具体的安排，如承保机构的资质能力、最低的投保额度、监管和信息公开等。而建立内强险制度中保险标的范围应覆盖船用燃油污染、船载持久性油类污染、船载危险化学品污染，且目前《实施办法》中的投保人仅限于船舶所有人不包括经营人、保险标的范围仅限于油类物质和1 000总吨以上非油类物质，并没有明确“我国管辖海域内航行”能否涵盖内河船舶，保险标的能否包括危险化学品、燃油及船载持久性油类等。因此，现行的内强险模式主要参照适用国际航行船舶油污保险的模式，在保险费率、责任限额等方面缺少指导性标准。

第二，欠缺有效的信息共享平台和差异化的风险管理。一方面，内强险中存在有关部门之间缺乏信息共享机制和有效协调联动。内河船舶污染损害责任保险实施过程中，保险机构、海事主管部门、银保监会的相互协作较少，双方缺乏有效的信息共享，导致在核查保险单据有效性、后期保险理赔等方面存在问题；另一方面，船舶安全风险状况（船龄大小、船舶吨位等）未能与保险费率的确定有效挂钩，差异化的管理机制未能在船舶污染强制责任保险制度中充分体现。

综上，实际上大多数环境责任保险的主要问题可归因于立法滞后诱发的需求侧（投保人）的投保意愿低下和供给侧（保险人）的产品创新与推广动力不足。[3]建立内强险制度有利于受害者得到充分补偿和修复内河生态环境，但由于欠缺具体的配套实施细则，缺乏有效的信息共享机制和风险差异化管理，导致内强险很难被落实在具体操作层面上，内强险的双重效用归于无效。

二、建立内河船舶污染强制责任保险的必要性

基于市场机制自发实现责任保险功效的路径，在抽象的环境风险与具体的中国国情背景下难以证成，强制责任保险由此成为必然。[4]具体到内河船舶污染环境的保护中，建立内强险制度也有其必要性。

第一，纠正收益的外溢性。基于经济学的分析视角，内河船舶污染责任保险具有正外部效应及其准公共产品的特征。[5]换言之，船东选择投保旨在转移污染责任风险从而避免自身财产受损的私人收益性。而建立内河船舶污染责任保险在于保障事中受害的第三方和事后修复内河生态环境的外部社会收益性，而如政府推广这种责任保险也就意味着收益的外部化使得投保船东的边际私人收益（MPR）小于边际社会收益（MSR）。而这种收益的外溢性间接地改变了市场机制下资源配置效率最大化均衡条件（MPR=MSR）。因此，船东为了追求自身利益的最大化而不会选择购买责任保险，直接导致了责任险市场业务发展停滞和需求不足的尴尬处境。由此可见，为了实现市场资源配置的最大化则有必要建立内强险制度，政府通过法律的强制力来纠正收益的外溢性。

第二，加强内河航运企业的危险防范意识和保险机构补充行政监管的监督作用以平衡私人利益和公共利益，促进内河航运业的绿色良性发展。一方面，内河船舶公司多属于中小型企业，且普遍存在日常防污管理措施不到位、船舶生活垃圾乱排放、船舶清污设备老旧化等特点。而强制保险可以提高内河运输危险品行业的门槛。另一方面，通过内强险制度，保险机构会积极地监督投保船舶企业以减少自身经营风险，从而对海事局等行政部门起到补充监管的有利效果，也可以及时为行政监管部门提供有关内河船舶的最新动态消息。

最后，弥补现存内强险制度缺乏上位法依据的不足。《海商法》修改课题组组长初北平教授认为，基于《内河船舶货物运输规则》已于2016年废止，将《海商法》的适用范围扩展到与海相通的内河可航水域可以解决海事司法实践中对内河船舶的法律适用困境，但学界和业界对此争议较大，因此目前仍保留了《海商法》原来的适用范围。[6]可以看出《海商法》第12章海上保险适用内河保险的可能性很小。此外，根据《实施办法》第2条规定，于我国管辖海域内航行的载运油类物质和1 000总吨以上非油类物质的船舶所有人应当向商业保险和互保协会投保船舶强制责任保险。但是该《实施办法》中的投保人仅限于船舶所有人不包括经营人，保险标的限于油类物质和1 000总吨以上非油类物质，并没有明确“我国管辖海域内航行”能否涵盖内河船舶，保险标的能否包括危险化学品、燃油及船载持久性油类等。因此，现阶段在《实施办法》纳入内强险制度还需要明确其将《条例》和《保险法》作为上位法的依据。

综上，建立内强险制度可以纠正收益的外溢性、加强内河航运企业的危险防范意识和保险机构补充行政监管的监督作用以平衡私人利益和公共利益，促进内河航运业的绿色良性发展，弥补现存内强险制度缺乏上位法依据的不足。此外，从已有的国际船舶油污保险体系、我国环境污染责任保险制度和机动车保险的成功经验也可以看出内强险制度具有一定的可行性。

三、从内到外来完善内河船舶污染强制责任保险制度

如前所述，由于欠缺具体的配套实施细则，缺乏有效的信息共享机制和风险差异化管理，导致内强险制度很难被落实到具体实施操作层面上，间接影响到内强险制度发挥补偿受害者和修复内河生态环境的双重功能。因此，建立内强险制度成为现阶段的必然选择。但引入强制责任保险制度仍会引发不可避免的负面效果，仅依靠保险人自发的内部风险管理难以有效遏制。笔者认为，内强险制度立法价值的实现需要从两个视角去分析：其一，对外建构有效的辅助机制来协助保险人提升风险测控水准；其二，对内妥当规范保险合同的承保范围以及保险标的界定。

（一）对内妥当规范保险合同的保险标的以及责任限额

目前业界对构建内河船舶强制责任保险制度关于保险标的和责任限额争议还比较大。

1.保险标的界定

保险标的是保险人和被保险人在保险合同中要求或提供保险保障的目标或对象。[7]保险标的是否属于承保范围的界定间接影响到发生保险事故时保险人能否进行赔偿的问题。正如前文所述，内强险体系通常应覆盖船用燃油污染、船载持久性油类污染、船载危险化学品污染三种类型，并由相关法律法规作出明确规定。对于燃油污染、船载持久性油类污染，现有的《CLC公约》和我国《海商法》已有相关规定，保险人可根据内河船舶载运油类物质的实际情况对保险合同进行细化和加工。但是现阶段关于船载危险化学品污染的标的界定需要进一步明确，尽管2013年《条例》第3条①《危险化学品管理条例》第3条规定：“本条例所称危险化学品，是指具有毒害、腐蚀、爆炸、燃烧、助燃等性质，对人体、设施、环境具有危害的剧毒化学品和其他化学品。”和2010年《危险化学品名录》对危险化学品进行了定义和分类，但是危险化学品还是要跟有毒有害物质②《HNS公约》第1条第5项规定：“HNS指在船舶上作为货物运输的具有毒性或危害性的物质、材料和物品。” 但实践中HNS的定义不是很明确。See Bingying Dong & Ling Zhu：Civil Liability and Compensation for Damage in Connection With the Carriage of Hazardous and Noxious Substances: Chinese Perspective，Ocean Development & International Law.（HNS）作出区别，以免后期理赔工作难以开展。此外内河环境自身损害责任、纯粹经济损失等是否具有可保性也需要进行进一步的分析。

2.责任限额

责任限额作为在强制责任保险中保险人承担的最高赔偿额，在签订内河强制责任保险合同时，应由保险人和被保险人依据保险标的具体情况确定最高的赔偿额。交通运输部于2015年发布《防治船舶污染内河水域环境管理规定〈征求意见稿〉》（以下简称为《征求意见稿》）第59条③《征求意见稿》第59条规定：“船舶所有人投保船舶污染损害民事责任保险或者取得的财务担保的额度应不低于以下标准：船舶总吨位为150总吨以下的，50万元人民币；船舶总吨位为151～300总吨的，100万元人民币；船舶总吨位为301～500总吨的，200万元人民币；船舶总吨位为501～1 000总吨的，300万元人民币；船舶总吨位为1 001～1 600总吨的，500万元人民币；船舶总吨位为1 601～5 000总吨的，1 000万元人民币；船舶总吨位为5 001～20 000总吨的， 2 000万元人民币；船舶总吨位为20 001总吨以上的，3 000万元人民币。”规定了内河船舶所有人的责任限额，由于争议较大后来在正式发布的规定中被删去，这也给内强险制度的具体实施操作带来了很大的困难。但从《征求意见稿》区间设置数量来看，船舶吨级划分共设置了8段，该设置优点是便于理解和使用，弊端是因区间内的不同船舶总吨的限额相同而导致不能精确地赋予不同船舶总吨的责任限额。且8个区间中的前7个分布在2万总吨以内的较为狭窄的范围内，而1 000总吨之下有4个区间，变化过于繁复，不利于实际操作。[8]笔者认为，尽管《征求意见稿》存在一定的缺陷，但结合对国内外相关的船舶污染责任保险限额设定内容和大小的分析，尤其是针对内河船舶制定的，因此《征求意见稿》存在一定的科学性、合理性、可操作性[9]。换言之，《实施办法》修订时应根据《征求意见稿》责任限额的规定，结合《海商法》最新对海事赔偿责任限额的规定，合理安排内强险制度的责任限额。

（二）对外建构事前事中事后三机制协助保险人提升风险测控水准

第一，建立事前的风险评估指南机制。基于内河船舶环境风险的复杂性，易引发的道德风险与逆向选择可能成为保险机构营业的最大障碍，增加环境风险的不确定性，因此，有必要建构事前的风险评估机制来提升保险人对内河船舶和环境的风险识控能力。如有关环保检测机构和内河保险协会共同制定专门针对内河船舶环境的风险评估指南。在投保和续保阶段，保险评估指标可分内因性与外因性两大类：前者主要涉及内河船舶运输中固有的风险因素（船龄、吨位、船舶缺陷数、环保设备状况等）、营业场所环境敏感性（如船载运的燃油、持久性油类、危险化学品类型、内河船舶航行的水域范围①可分为与海相通的内河和封闭的内陆内河，以及两者航行于内河的各个区段。如长江可划分为上游、中游、下游水域。等）、企业环境信用②例如，保险人可依据《企业环境信用评价办法(试行)》第31条规定，通过银监会与保险行业协会，从海事主管部门获取被保险人的环境信用评级信息来进行风险评估和确定保险费率，并且无权拒投。（如船舶安检记录、船舶被滞留次数、船舶污染事故记录）；后者主要包含内河航运企业的风险管理与事故管理水平（如有无具体突发性事件的应急风险预案机制）。同时，事前的保险评估指标总得分与内河航运企业保险费率的相衔接③为了便于后期的保险人的理赔工作，也可构建双重风险保费体系。换句话说，前期保费根据保险风险评估总得分来确定，后期保费保险协会根据索赔费率和索赔数额的变迁建构保费变迁指数，同时可将风险评级指标得分与保险人分期保费计算模型、保险人解除保险合同要件的相衔接。④事前也可以建立应急清污单位认证机制有益于事后开展的应急清污工作。可由保险机构与海事部门共同协商，面向市场公开透明的应急单位评价和考核办法，选取的清污单位清污水平较高、协同能力较强、清污费用较合理列入清污应急单位认证名录。当内河船舶发生污染事故时，海事部门可优先选用经认证名录中的单位参与具体的应急清污工作。在事后清污理赔阶段，保险机构依据现场调查情况对于清污单位产生的应急费用优先理赔。。

第二，建立事中的防污培训服务和应急清污单位认证机制。建立事中的防污培训服务机制旨在为内河船舶提供有关船舶航行安全风险信息服务、船舶发生事故时如何进行防污治理工作等，通过平时保险机构、承保船舶、海事主管部门三方之间不断地进行风险防控信息沟通降低风险事故的发生概率，提升内河船舶企业的环保意识和防治污染事故管理水平。具体而言，海事主管部门和保险机构应共同合作为内河船舶企业开展具体培训工作，如海事主管部门与保险机构通过建立相应的信息共享平台，收集内河交通监管信息、航道水位变化信息、气象变化信息、航行通告信息等，为内河船舶安全航行提供风险信息服务；海事主管部门也可定期和不定期组织有关部门（如船级社、船检局等）的专业人员提供承保船舶安全风险检测服务；保险机构可对内河航运企业主要负责船舶安全管理人员和船员开展防污治理培训服务等。

第三，建立事后的应急协作和快速理赔机制。一方面，对于事后污染应急协作机制，海事主管部门在处置污染应急事故过程中，可允许保险机构参与具体污染应急治理行动中收集有关事故发生的证据，为日后顺利开展保险事故的定损、核损、理赔做好基础工作。为了防止后期发生不必要的纠纷，海事主管部门可与保险机构签订有关防污治理合作协议和数据隐私保密协议，以及组织保险机构人员进行专门的事故处置和应急培训工作。另一方面，海事主管部门应在事故发生后立即组织人员进行调查以明确责任。同时，保险机构应及时对污染事故进行现场勘查并定损估价，简化理赔手续和流程，落实快速理赔制度。对于参与内河污染应急清污单位产生的费用，发生事故的船舶安全等级较好的可以先行赔付。①此外，基于内河船舶环境风险具有巨灾的性质，仅再保险机制不足以分散风险，为进一步提高保障保险人理赔能力还可以从三方面考虑：其一，可以发行流动性强、透明度高、标准化的绿色金融衍生品，如环境损害债券、环境损害期货、环境损害期权等；其二，税收政策上的差异性对待；其三，允许非现金形态的“保费”代替现金“保费”作为辅助机制，如公司股票等。

四、结语

针对内河船舶污染民事责任保险制度的问题，笔者建议，接下来《实施办法》的修订工作原则上可从两方面考量：其一，对内妥当规范保险合同的保险标的以及责任限额界定；其二，对外建构事前事中事后三机制来协助保险人提升风险测控水准。具体建议如下：

第一，明确承保范围和保险标的。《实施办法》第4、5、6条规定，我国管辖海域内航行的载运散装持久性油类物质的船舶和载运非持久性油类物质船舶应投保油污损害民事责任保险或者取得其他财务保证。可将《条例》《保险法》作为其上位法，增加“内河船舶载运危险化学品污染责任强制保险”具体制度。最终整合我国沿海和内河水域船舶污染损害民事责任保险规定。

第二，明确被保险人和保险人范围的限定。对于前者而言，《条例》第57条和《规定》第11条规定被保险人包括舶舶所有人或经营人。而《实施办法》第2条仅限于船舶所有人不包括船舶经营人；对于后者而言，根据《实施办法》第2条、《规定》第11条，仅限商业保险机构和互保协会。因此，《实施办法》修订中应将船舶经营人列入被保险人的范围内，跟《条例》保持一致。目前内强险制度仍处于试行阶段，保险人范围仍由商业保险机构和互保协会来承保，对于保险机构的资质能力和承保能力宜由银保监会来界定，尤其应明确船东互保协会的法律地位问题。

第三，明确责任限额。关于《实施办法》中责任限额的规定可以参考《征求意见稿》第59条的规定，针对已有的江苏省等内强险试点区域具体数据分析，结合国内外关于责任限额的相关规定，尤其要跟《海商法》修改当中关于海事赔偿责任限额的变动进行沟通和交流。

第四，建立专门记录和收集关于内河船舶污染信息共享的综合系统。[10]该平台应建立事前的风险评估机制、事中的防污培训服务和应急清污单位认证机制、事后的应急协作和快速理赔机制。