新乡市水资源税改革实践与思考

许兆昆

（新乡市节约用水中心，河南 新乡 453000）

0 前言

自2017年12月1日起，河南省新乡市作为水资源费改税试点实施以来，各部门按照《河南省水资源税改革试点工作实施方案》确定的改革思路和目标任务，紧紧围绕“税务征管、水利核量、自主申报、信息共享”的水资源税征管模式，开展部门间协作，全面推进取水许可管理，夯实税改基础，有效保证了水资源税改革试点工作的顺利实施。

通过近两年的运行，新乡市水资源税改革取得了有目共睹的成绩，2018年，新乡市1347户纳税人共计缴纳水资源费13463万元，比同期水资源费6160万元增长了119%，增幅居河南省第一位，收入总量从全省水资源费第五名提到第三名，改革成效初步彰显。2019年3月14日至16日，国务院专家评估组受财政部委托，会同省财政、税务、水利、农业、住建和发改委多部门对新乡市开展水资源税改革试点评估，国务院专家评估组组长、国务院发展研究中心第三方评估小组给予新乡市市水资源税改革高度评价，认为新乡市在推进改革的过程中领导重视、思路清、措施实、效果好，针对改革的难点和堵点，积极探索实施部分县、区试点建设“互联网”“大数据”在线监测系统和加强疏干排水的管理，为下一步全国推开改革积累了富贵的经验。辽宁省朝阳市、河南省濮阳市等地的主管人员专程来新乡学习取经，本文就水资源税改革过程中遇到的问题，包括税额具体要求的分类和征收标准、城市公共供水管理以及农村农业用水等方面，多方进行探讨。

1 改革成效

相对于水资源费，水资源税的严肃性、权威性更强。水资源费税改革，一定程度上有效遏制了水资源费的漏征、少征、拖欠等现象，抑制了不合理用水需求，更好地推动了水资源有偿使用制度的完善和落实，促进了水资源节约利用，为全面推开水资源税改革积累了经验。

（1）促进了水资源规范化管理

水资源税改革推进过程中，水利、税务等部门密切配合，建立健全了联席会议、信息共享、联合检查、协同监管等多项工作机制，形成了水资源税收共治和规范管理共同提升的良好局面。①取水许可审批更加规范。水利部门向税务部门移交各地取用水情况等有关信息的同时，在辖区内全面开展了取用水户的全面普查工作。对未取得有效取水证件的用水户，进一步详细调查，结合实际，简化办理手续，分期分批分类办理了取水许可证。②取水信息管理进一步完善，通过分户建档，一户一档，辖区内所有取水信息档案更加详细完善。③水资源管理更加严格。在水资源税改革工作中，水利、住建、税务各部门相互协调合作，形成合力，从水利部门开始的取水许可证的办理、取用水户信息的全面移交，再到用水计量维护检查，城建部门提供的城镇公共供水管网覆盖图，税务部门依据水利部门提供的水量和取用水户（纳税人）信息，包括其所处的区域，进行水资源税征收，相互制约，相互促进，使水资源管理监督更加严格。

（2）促进了水资源优化配置

水资源税改革后，纳税人的用水结构发生变化，地下水开采得到有效抑制，地表水占比增加，地下水税额标准特别是超采地区大幅提高，使得地下水开采成本增加。为节约开支不少纳税人主动采取或准备采取措施转变用水方式，进一步提高用水效率和减少不合理用水需求，水资源税调节用水需求、抑制地下水开采的改革目的得到很好体现。纳税人通过不断调整用水结构，以绿色求发展，水资源税改革实现双赢。

（3）促进了节水意识的提高

按照取用地下水从高税额、超采地区以及城镇公共供水管网覆盖地区的地下水税额增加的纳税原则，费改税后，一些抽取地下水的企业，尤其是在超采区和公共供水管网区域的高耗水企业的税负必定有所增加。绿色税收杠杆的作用突现，纳税人一定程度上自然会调整产业结构或生产行为，提高节水意识，减少不合理用水需求。加快技术创新，提高用水效率。从实际情况看，新乡市一些企业已主动调整用水结构，进行节水改造，减少地下水使用，降低地下水用水成本压力，取得了一定效果。

（4）促进了地下水压采工作

水资源税改革后，由于地表水、地下水、自来水、中水不同的税额标准设计，适当拉大了城镇公共供水管网覆盖地区与未覆盖地区和超采区、超计划用水的加征幅度，供水管网覆盖地区比未覆盖地区税额标准高1.2倍左右，超采区由水资源费时在非超采区基础上加征30%，改为一般超采区加征100%，严重超采区加征200%。通过以上设置，扩大加征幅度，按地表水和地下水、城镇公共供水管网覆盖地区与未覆盖地区、取用水类型设置税额标准，鼓励使用地表水和自来水，抑制地下水取用，并根据取用水类型倒逼高耗水行业节约用水，企业主动封填自备井，压采地下水。

2 改革过程存在问题及改进措施

由于水资源取用水户涉及各行各业，多数用户取水用途、取水水源相互交叉，加上水资源税改革属于水资源费平移，水资源管理与税务监管之间还存在一些政策衔接及实际操作中的棚架问题。

2.1 在取用水管理方面

增加了水资源调配工程取水人作为水资源税纳税人办理取水许可的规定，打破了水法管理条例中直接从江河、地下取水需办证的规定，与纳税人相适应，为规范纳税人的取用水行为提供了政策保障；无证无计划用水适用3倍惩罚性税额标准，这一设置，通过税收杠杆，强化了取水许可和计划用水管理的权威性，促进了最严格水资源管理制度各项政策的落实，与改革的目标相一致。从法规层面看，运行中还需要明确一些特殊问题。

按水资源税改革的要求，规范取水许可范围、对象，明确终端取用水户（除使用城镇公共供水的）作为纳税人办理取水许可，明确发放总证的基础上分行政区域、水源地点需发放二级许可证，与交税地点和计划管理相匹配；明确施工临时取用水可免于许可，只需备案发放取水许可临时编码，装表报税，简化程序；明确年取用水量不超1000 m3的纳税人，不用办理取水许可，只需备案，装表报税，以应对一些管网外及使用家庭自备水源或农村集中供水工商户的不稳定性，减少取水许可的频繁变动，减轻这些少量取水的纳税人行政审批。

2.2 在税额分类与标准方面

1）为有利于税收征税，目前水资源税额标准分类，地下水只有特种行业和其他两类，在运行中，如城市公共绿地园林用水以及环卫用水，为公益类用水，现在都归入其他类，标准较高，增加了地方财政负担。建议以略高于农业生产超限额的水资源税标准征收，按面积进行定额，超限额征收，限额内免征，或者提高该类税额标准。

2）特种行业分类大部分合理，但其中针对洗浴行业分类过于粗放，不够细致，通过调查了解，洗浴有高低档区分，低档洗浴，主要针对普通居民集中洗浴，属于日常消费，过高的税费负担会增加普通居民的消费压力。而高档洗浴，消费高营利高，且服务项目多，属于高消费品种，其耗水率更高。城市公共供水企业定义的特行与水资源税定义的特行不一致，加重部分行业税费负担。公共供水企业将发廊、泳池等也归为特种行业。建议统一用水特种行业范围认定，确保涉税的特种行业应该一致；特种行业中应增加以水为内容的休闲娱乐行业如水上乐园行业，该行业用水量较高，对于节约利用水资源具有较大的调节作用。

3）河南省水资源税税额标准与各地市经济发展水平和水资源分布情况结合不够紧密，未考虑自来水价格因素，非超采区其他行业税额标准明显低于自来水价格，企业开采地下水成本较低。地表水税额标准也存在这一问题，造成不愿意使用公共供水。建议适当提高经济发达地区或水资源贫瘠地区地下水、地表水自备水源的税额标准。

2.3 在农村集中供水方面

由于农村集中供水工程管理不够规范，加上农村集中供水水费收缴困难，水资源税征收中明确的万人千吨界限界定困难，此类用水单位水资源税征收问题较多。建议省级水行政主管部门尽快明确各地用水限额，同时各县（市）做好普查，对每天供水规模超过1000 m3，或者供水对象在1万人以上的，并且由企事业单位运营的集中供水工程，登记在册，加强水法和税法宣传，提高农民的用水缴费意识。

2.4 在农业生产方面

国家的基本政策是减轻农民负担，近年来持续加大扶贫力度，在这个大环境下，改革前河南省是对农业生产、农村集中式饮水工程供水免征水资源费的。费改税后，河南省目前明确的也是最低的税额标准，但是一方面从不征收水资源费到征收税款，农民思想上需要转变，另一方面农业生产取用水目前缺乏有效的计量手段，计税依据不好确定。其次，农业种植业水资源税纳税人如何确定，如何征、对谁征、如何管等问题在下一步的实际工作中还需要进一步的探索研究。

为了缓解改革推行压力，与国家大政方针保持一致，建议暂缓或减免一家一户生产模式的农业用水水资源税，可选择条件较好地区开展试点，待条件成熟后再开始征收。同时建议重新确定农业生产的范围，养殖业、利用种植、水产、畜牧等进行观光旅游业不包括在农业生产中，可另行制定税额标准。

2.5 在公共供水管理方面

目前城市公共供水管网漏失率偏高，也是水资源浪费的大户，建议从取水端征收，给予一定合理的漏失率，有利于供水企业进一步强化管网管理，也有利于政府对公共供水企业的取水许可监督与管控。

2.6 在征管模式方面

按照目前的征管模式，是水利部门根据其实际用水情况，对用水户用水量进行核定，由用水户申报，税务部门根据水利部门核定的水量征收水资源税。这一模式，需要水利部门和税务部门的双方配合，相对于其它税种来说，征收过程比较复杂，成本较高。建议征管模式调整强化纳税人自主缴税义务，水利部门核定水量进行过程监管和后期风险比对。不再先核量，再缴税，一定程度上减轻水利部门的压力。

3 结论

作为改革试点，新乡市的水资源税改革在近两年的实践中取得了明显成效，相对于早期的水资源费，不仅税额增幅明显，而且进一步促进了水资源的规范化管理和优化配置，基层用水户的用水缴费和节水意识明显提高，改革成效有目共睹。但运行过程中，在取用水管理、税额分类与标准、征管模式以及农村农业用水、公共供水等方面存在的问题，还需要水利、财政、税务等部门一起，多部门联合，对水资源税的征收、管理办法进一步细化、规范，进一步完善水资源税政策技术支撑；同时规范水资源税信息共享平台信息管理，保证纳税人基本信息的完整性和准确性；联合开展水资源税纳税人动态监管，水利税务联合，设立举报热线，打击非法取水，确保水资源税全方位、无死角覆盖，推进严格水资源管理制度落实。