基于生态经济效益的京郊农村生态补偿问题分析与对策思考

[摘 要]文章通过对京郊农村生态补偿机制的探究，找寻发展进程中存在的现实问题，探索生态经济效益与实施现状的耦合关系。当前京郊农村生态补偿点存在生态补偿范围过窄、生态资源利用不充分和生态效益与经济效益失衡的问题，还需通过落实主体功能区、培育新兴业态、区域差别化处理等形式来对京郊生态进行针对性补偿。因此，京郊农村应继续激发生态经济效益的潜在活力，协调生态保护、生态建设、生态贡献，为绿色可持续发展奠定基础，共商共量構建京郊生态补偿优化机制。

[关键词]生态经济效益;京郊农村;生态补偿;现实问题;优化机制

随着京郊农村生态服务系统的不断提升和市场经济的不断发展，生态环境的价值和农村社会经济体制难以完全适配，资源无限的理念成为了悖论，社会经济体制对生态环境优化的需求愈发迫切。由此，人们开始重新评估京郊农村生态环境体系的市场价值和社会价值，基于现实价值的迫切需求，调研生态补偿实际问题，结合当地农村地域特色，评估生态经济效益，优化绿色发展，推动建立具有时代价值和现实意义的京郊农村生态补偿机制。

1 京郊农村生态经济发展的现实需求

生态补偿制度是京郊农村生态建设规划的必要一环。北京市多次强调农村地区环境综合整治，构建农村生态专项体制机制以推进环境治理、打击违法等重点任务，在绿色生产方式和生活方式的整体框架下，京郊也将继续实现空气、森林、湿地、水流、耕地等重点领域和生态保护红线区、生态涵养区等重点区域生态保护补偿实现全覆盖，补偿标准与经济社会发展状况相适应，补偿额度与生态保护绩效相挂钩，跨地区横向生态保护补偿试点取得突破，从而健全市场化、多元化的生态保护补偿机制[1]。京郊农村响应政府号召，紧跟农村生态改善进程实时提供行政、社会、经济、思想等方面的反馈与核查，是生态建设的有力执行者和有效助推剂。

就目前而言，京郊农村生态的可持续性依然有待考量，现代农业发展状况良莠不齐，京郊农业生产力受限于资源环境和社会因素，过剩生产能力难以消化。随着京郊农村经济需求的不断增加，产业结构多元化的态势也日趋明显，然经济环境的诉求与生态环境的境况产生了内在矛盾，且城乡二元差距使得新发展理念和发展方式传输滞后，京郊生态资源或是以非持续性方式被开发掠夺，或是忽视性管理以致有效资源搁置荒废，由此引发恶性循环，折射出农业生产模式与自然生态环境的极不协调性[2]。于是，京郊农村生态补偿方式崭露头角，平衡京郊生态经济状况，其本质是关乎生态利益的分配机制，也是兼容了多种元素弥补生态受损的调节方式。可见，生态补偿是京郊农村生态向现代化嬗变的必经过程，也是必然选择。

2 京郊农村生态补偿点存在的主要问题

2.1 生态补偿范围过窄且方式单一

当前京郊农村生态补偿受到补偿方式单一性的制约。政府主导的生态补偿是较为直接的输血机制，政府向生态受损区域直接提供资金、技术、人才的支持，其主要形式是资金支持，然政府补助的形式终归是效用浅显的、成果有限的。如若缺乏造血机制，大量的资金补偿也难以支撑生态项目落地生根，且当地的生态利益相关者难以掌握生态补偿的主动权。这种局势又反过来对政府形成压力，造成了政府资金输入与实际需求不对等的情况。于是，京郊农民由于补偿有限又选择了非生态型的获利模式，或是外出谋生，人与自然的关系变得更为紧绷。

生态补偿合理谈判机制对生态效益范围产生了较大影响。迄今为止，京郊所有的生态补偿点都呈现自上而下的纵向谈判机制。谈判方向的单向性决定了生态话语权的局部不平等性，部分基于国家意志所制定的生态补偿衡量标准与民众的补偿诉求存在偏颇。现阶段政府对京郊农村的生态补偿主要体现在对生态环境污染源的整治上，因而取缔了大量高排污企业或民营畜禽业等，但政府针对公共生态环境的治理则略微薄弱，当地生态卫生设施稍显不足，居民垃圾处理成为新的生态问题，这也是生态补偿范围狭窄的直接证明。

2.2 生态资源利用格局不够充分

京郊农村生态补偿的初衷是弥补生态资源缺陷、修复生态功能服务，这不等同于闲置当地生态资源，其最终目的是实现生态资源利用效益最大化。而事实上，尽管京郊农村正在进行大刀阔斧的生态改革，然其中大部分措施是以终结部分地区的资源使用为直接手段的，这种无经济效益的垄断方式破坏了原有生态资源利用的市场格局，衍生出资源利用效率低下的新问题。

生态资源利用格局欠佳及资源利用不充分情况仍普遍存在。以土地资源为例，工业化和农业现代化的对冲矛盾以其协同效应驱动土地利用空间及功能结构变化显著[3]，然当前京郊土地整治规划欠佳，部分京郊农业大区土地资源利用率较高，农用地多，但建设用地比重较大，后备耕地资源匮乏;此外，土地破碎、农用地连接性和集聚性差、土地整理难度大等问题也影响了农用地的多功能性，设施农用地、耕地等集约程度较高的农用地规模化程度较低[4]。由此可见，土地利用格局混乱所导致的资源利用不充分，给土地资源产生过量负荷，不规范的农用地使得生态补偿的可操作性有所局限，缺乏生态补偿的备用资源和土地空间，其涉及的生态经济利益协调难度较大。

2.3 统筹生态效益与经济效益难以为继

在京郊农村生态补偿政策实施前期，补偿标准科学调研不足而略为僵化，整体设定过程未能充分反映利益主体的基本诉求，当地民众生存发展的基本权益和生态效益的福利都未能得到充分保障[5]。生态补偿政策实施至今，不成熟补偿标准的滞后效应开始显现：不可持续收益难以为继、生态补偿收益差异引发民众心理落差、民众生态保护积极性受挫等。此外，现行生态补偿额度与经济发展速度不相匹配的状况，长此以往，奏响民政和谐的琴弦必将崩坏，政府在生态补偿上的公信力必将下降。

从整体和个体层面来看，京郊农村呈现出整体补偿额度巨大、个体补偿补贴受限的局面。近年来，北京市政府生态资金投入不菲，但生态效益补偿额度提升有限，市区财政对山区集体公益林的补偿较低，且基本为一次性补偿，这意味着农民失去该土地的持续性收益。当地为农民提供的绿色岗位，月收入不过千余元，岗位福利待遇也甚为微薄。无论是土地补贴还是岗位补贴，较之京郊农民的原本收益依然有所差异，即“收益损失”补偿低于经济需要，其生态牺牲和所得效益不对等，京郊民众在生态经济生存战中举步维艰。

3 京郊农村生态补偿的优化机制

3.1 落实主体功能区战略，提升生态服务价值

根据京郊农村不同区域的环境承载能力和生态经济发展潜力，可重新定义区域功能结构和发展方向，将京郊区域划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，制定功能区内产业发展标准，优化资源利用模式，权衡发展机会成本。限制开发区和禁止开发区需确保资金投入与使用的有效性，使生态功能定位所导致的额外成本得到适时补偿;重点开发区和优化开发区要遵循“帕累托改進”的基本原则，在保证环境、产业、资源等没有倒退情况出现的前提下，至少提高其中一个方面的收益。当四大功能区的既定属性得以确认，区域内的功能定位也得以落实。诚然，不同区域内的生态-经济模式各异，部分倾向于生态为主经济为辅，另一部分倾向于经济优先生态并行，但其最终目的都是为了实现生态服务价值提升。只有经济没有生态是生态服务失败的表现，只有生态没有经济是生态服务不足的表现，生态确保了服务环境，经济约束着服务质量，生态和经济的协调可谓缺一不可。

3.2 培育京郊农村生态建设与补偿新主体、新业态、新产业之间的耦合关系

新主体是生态建设新阶段的核心支柱。政府、企业、个人都应成为当地绿色发展的参与主体，共同构建生态环境补偿项目多元化融资体系和政企社互动的协同机制，鼓励绿色产业发展和废弃物资源化利用，支持第三方参与生态环境治理，不断提升生态环境补偿与绿色发展协同推进效率[6]。

新业态是生态建设新阶段的催化剂。通过农业生产聚集、农业规模化经营等方式，激发产业带动效应，形成农业特色品牌产业群;化生态优势为经济优势，开发新兴景观，以传统的田园风光和乡村特色吹响生态旅游的号角。

新产业是生态建设新阶段的原动力。根据绿色经济的要求，构建“农业+旅游”的产业融合格局：在农业层面，推动“农业精、农业强、农业优”，树立生态品牌以增加产品附加值，形成以花卉、果品、有机杂粮、精品养殖为基本框架的融合第一产业与第三产业的都市型现代农业产业体系;在旅游层面，推动“精品旅游、精品乡镇、精品经济”，真正实现“把好产品送出去，把城市人引进来”的目标。

3.3 构建生态补偿分区、分层、分类的机制路径

生态补偿分区以行政区划为主要界定，渗透各区特色于生态总体布局，不断扩大各区政府支持规模，鼓励区县结对商讨，围绕当地生态工程建设，持续优化大气环境、水环境、园林景观环境、绿色人居环境，打造区域绿色发展新体系，巩固各区差异化生态补偿定位。生态补偿分层有助于形成纵向补偿和横向补偿相结合的生态补偿财政分担体系，一方面政府通过财税政策补贴、生态项目主导、相关法律约束等手段规范企业和个人的生态环境行为[6];另一方面区域共商共量生态补偿相关工程，起草各项协作方案，推动生态科学技术互通、农业生态产业链协同、生态补偿福利共赢，从局部联动整体，政府和区域间转移支付弥补了生态资金的缺口，形成了双向激励。而生态补偿分类针对不同类型的自然资源进行了不同标准的生态补偿，统筹实施“两山三库五河”生态保护，系统推进“一城两带多园”绿色发展，因地制宜落实生态补偿绿色项目建设，形成“成本共担、效益共享、合作共治”的治理体系。这样错落有致、差异应对的生态方针，对于激发局部生命力、巩固整体格局具有战略性意义。

3.4 激发绿岗机制活力，建立绿岗绩效激励机制

激发绿岗机制活力，要求推动健全生态岗位分配机制，保障京郊民众合理的生态经济权益。完善生态岗位分配机制，在政府门户网站发布征求民众意见文件，增强群众的参与感;改变原有的随机分配方式，进行轮班制，并在此基础上推行绩效激励;同时，制定统一的工资标准，杜绝拖欠工资，保障居民有稳定的收入来源。

构建生态市场化机制，充分运用杠杆效应，完善资源环境价格机制和生态劳动力收益机制，合理推进绿岗供应体系建设和运营，形成以政府为主导、以企业为主体、社会组织和公众共同参与的有偿环境治理机制[7]。通过政策信息激励绿色产业发展，使绿岗工作者了解相应的激励目标，将维护生态效益的自觉行为逐渐内化，引导环保控制机制和绿岗行业结构优化[6]。以公益性岗位为事业型岗位，建立绿岗绩效激励机制，刺激绿色经济增长，延伸生态补偿价值链，使绿岗行业焕然一新。

4 结语

综上所述，生态补偿是自然环境破坏和绿色生态保护相互制衡的必然选择，近年来京郊农村紧跟可持续发展的潮流，通过多种补偿方式应对生态补偿点中不断涌现的现实问题，但仍然出现了生态补偿范围过窄、生态资源利用格局不够充分、统筹生态效益和经济效益难以为继等问题。因此，京郊农村需要落实主体功能区战略，培育生态补偿建设与新主体、新业态、新产业之间的耦合关系，构建生态分层、分区、分类的机制路径，并建立绿岗绩效激励机制，尽可能缓解生态补偿在制度建设和适用性上的局限性，制定了针对性生态补偿措施，激发京郊生态经济活力，推动构建“生态宜居”的新京郊农村。

参考文献：

[1]北京市人民政府办公厅.北京市人民政府办公厅关于健全生态保护补偿机制的实施意见[EB/OL].（2018-06-06）.http：//www.bjdch.gov.cn/n1515644/n5685672/n5685687/c6769365/content.html.

[2]汪京序.乡村振兴的生态伦理维度探析[J].长白学刊，2018（6）：45-50.

[3]CARRUTHERS J I，VIAS A C.Urban，suburban，and exurban sprawl in the Rocky mountain West：Evidence from regional adjustment models[J].Journal of Regional Science，2005，45（1）：21-48.

[4]刘巧芹，秦岭，吴克宁，等.大城市郊区农村土地利用格局及整治方向分析——以北京大兴区为例[J].土壤，2014，46（2）：379-385.

[5]李晓燕.健全农业生态环境补偿制度研究[J].农村经济，2015（11）：35-40.

[6]何寿奎.农村生态环境补偿与绿色发展协同推进动力机制及政策研究[J].现代经济探讨，2019（6）：106-113.

[7]温宗国，周静，岳昆.基于水环境的生态文明建设模式研究——以合肥市、巢湖流域为例[J].中国工程科学，2019（5）：113-119

[基金项目]本文系北京邮电大学2019年度大学生创新训练项目“京郊农村生态补偿机制实施现状调查研究”（项目编号：201910003）的阶段性成果，受“北京邮电大学大学生研究创新基金”资助。

[作者简介]徐露露（1999—），女，浙江兰溪人，北京邮电大学经济管理学院本科，研究方向：政治经济学。