国库集中支付制度下对事业单位预算管理的思考

王鑫

摘要：自2000年起，我国开始对国库管理体制进行改革，国库集中支付的方式代替了分散支付，解决了国库资金管理力度不强的问题。国库资金集中管理主要对区域内事业单位的财政收拨进行集中管理，即对国家的财政下拨和预算进行日常管理，在这一制度的影响下，事业单位的预算管理工作也发生了变革。本文以国库支付制度下事业单位的预算管理体系建构为核心，讨论基于战略预算下事业单位的预算管理问题。

关键词：国库集中支付；事业单位；预算管理体系

一、国库集中支付管理对预算管理体系的作用

（一）提高了預算执行的服务效率

经过国库集中支付改革后，财政部门可以依据计算机信息系统查询到每笔财政资金的流向，加大了对财政资金使用过程的监督，还能准确反映支付时间、支付反馈等关键信息，改变了传统支付先支后拨的缺陷问题，有助于提升预算管理工作的服务效率，并保证预算执行信息的时效性和准确性[1]。同时，政府相关部门也可以通过预算执行信息掌握财政资金支出情况和账户余额情况，为调整相关经济政策提供数据支持。

（二）预算编制、执行、监督的权责更加明确

国库集中支付制是实现财政预算科学性和规范性的重要路径，通过加强财政资金运作管理保证财政支付过程的透明化，从根源上防止财政腐败问题。财政集中支付制度实施后，改变了预算执行事后监督的无效性，形成了财政收支事前预测、事中控制和事后监督的管理体系，并通过实时监督对预算单位的每笔支付交易进行核查，加强对交易中违规行为的审查和处罚力度，贯彻预算管理从编制到执行，再到监督的权责，保证财政资金使用的有效性。此外，国库集中支付制度还简化了支付环节和流程，在财政公开透明运行的基础上，财政支出“权利寻租”的现象也得到了有效的遏制和管理[2]。

（三）预算执行流程更加科学规范

国库集中支付制度的建立对预算单位的资金支出提出了要求，制度规定预算单位必须定期向相关单位部门提出用款计划，只有经过财政审批后才能获取用款，规范的请款审批流程和用款提前规划使预算执行管理也更加系统化，提高了财政预算管理水平。而国库集中支付制度以网络信息技术作为支撑，预算单位的用款计划、申报审批、财政部门的复审、预算指标的制定、总预算会计记账、预算执行信息监控以及银行间的资金清算等工作都是在网络计算机基础下进行的，通过制度改革和技术创新不断提升预算管理工作的效率[3]。

（四）强化了财政资金的使用管理

国库集中支付制度实施前，很多预算单位都存在着私自挪用、挤占财政资金的问题。但该制度实施后，国库集中支付中心加强了对专项专款的使用管理程度，对专项专用资金进行直接支付，资金的拨付不存在与预算单位之间还留有过渡账户的问题，将资金的使用权和管理权分离，改变了资金使用混乱的现象，加强对财政资金的管理力度。

二、事业单位当前预算管理体系现状问题探析

（一）预算编制与战略衔接不足

事业单位在进行预算编制时存在一个普遍性的问题，就是预算编制与战略衔接不足。由于我国事业单位的主要运营资金来源就是政府财政支持，具有非常浓厚的行政指导色彩，表明其并非是作为完全的市场竞争主体而存在。在来自外部市场的竞争与财务压力极度缺失的状况下，很多单位在实际工作中存在重实现社会服务功能而轻提升经济效益与竞争力的现象，非常缺乏内部达成共识的明确战略，而且预算管理体系总是跟不上业务发展的步伐。主要表现为：第一，预算编制思想落后，预算经费与组织业务呈严重割裂状态；第二，战略向预算衔接的不合理是传统预算管理方法本身存在的缺点，导致预算和战略不一致。当前很多事业单位并没有很好的贯彻战略意图于预算编制的始终，造成资金运用效率因为长期统筹安排的缺乏仅能满足短期目标约束，即资金运用效率严重不足。

（二）预算单位会计主体模糊不清

2002年国家开始推行会计集中核算制度，即将会计核算工作交由支付中心完成，使事业单位的预算职能被弱化，引发了预算主体和责任划分不清的问题。在国库集中支付的制度下，事业单位的财务管理人员需要编报部门预算、用款计划、审核分类报销凭证等，预算单位的财务管理工作更依赖于支付中心，甚至一些事业单位还将财务管理工作也交由一些非专业人员兼任，使事业单位的预算管理水平大幅度下滑，财务人员队伍不稳定，预算责任主体不明确，影响了预算的执行。

（三）内控制度不健全

当前，预算单位主要通过支付中心代理记账的方式进行会计核算，但预算单位内的资产账务在原则上还是要求各单位负责国有资产的实物管理，要求事业单位具备良好的内部控制制度。支付中心财务与预算单位各自为政，双方沟通和配合不够密切，预算单位无法了解到支付中心的账面资产存有情况，而支付中心也不清楚事业单位资产的实际使用情况，且内部管理对经费使用控制不强，缺乏有效的监督体系，使内部管理权限混乱，给滥用职权和徇私舞弊造成了可乘之机。

三、事业单位预算管理体系构建思路探析

（一）制定有效的战略目标

对一个事业单位来讲，在制定战略目标时需要对内外部环境加以考虑，引入和应用SWOT分析法等，有机结合单位内外部环境与战略目标，通过对单位内部资源和外部环境分别带来的竞争优势、劣势和机会、威胁加以分析，最终制定出与自身情况符合的战略目标。在国库集中支付制度下，事业单位要明确自身的经营战略目标，不能仅依赖于支付中心的财务核算工作，加强对内部专项资金和固定资产的管理，并借助平衡计分卡细化战略目标，从财政收支、社会服务、内部管理制度的建设以及人才队伍的扩大等方面全面评价内部运营机制，提高自身的服务水平，从而才能提升自身的社会效益和经济效益。

（二）明确预算主体，遵循“三个不变”原则

“三个不变”原则指的是预算体制不变、资金使用主体不变、会计主体的法律责任不变，也就是说各事业单位还是要按照财政部门的要求将预算上报给财政部门审批确认，资金的使用权还是属于单位自身，且单位进行预算编制、会计核算以及资产管理的职责是不变的，单位内一切经济活动还需要相应的会计人员负责。在这一原则下，事业单位应重视预算管理的作用，与支付中心做好内外部的沟通与交流，为预算管理的执行和落实创造良好的环境基础。

（三）完善内控制度，提高资金使用效益

一方面，财政支付中心要将其支付功能和财务核算功能区分开，明确执行代理记账岗位的职责，把分散的代理记账职能全部归集到专门记账岗位上，将记账员与支付初审权分离开，在加强对各个预算单位财务监督的同时，保证权力运行的规范；另一方面，预算单位要建立行之有效的内部体系，对不相容岗位、授权审批制度、会计系统控制等内容进行改进和完善，提高对财政资金使用的监督力度，并借助网络信息平台将预算单位与支付中心联系起来，促进双方对预算资金收支情况、使用情况等信息的交流互通，实现事前监督和事中控制，保证财政资金的使用效益。

（四）统筹安排，提高用款计划的科学性

事业单位财政资金的实际使用情况也就是对预算的执行情况，需要以预算为基础，按照用款计划落实专项资金的使用。而事业单位的用款计划一般可以依据资金的用途与性质等特征进行细化，分为财政直接支付计划和财政授权支付计划，前者由相关部门直接支付，后者需要事业单位进行统一筹划。因此，事业单位要结合预算编制与审批情况在预算科目下设置二级科目，使预算系统能够自动生成用款计划，从而保证用款计划能够与实际支出保持一致，加强预算管理的执行效果。

四、结束语

在国库集中支付制度下，事业单位的预算管理体系发生了重大的变化。要想适应当前的社会环境以及政策要求，事业单位必须围绕预算管理设定合理的战略目标，将战略与预算相结合，明确预算主体，完善内控制度，统筹安排预算执行，从而提升事业单位的财务管理水平。财

参考文献：

[1]陈立阳.国库集中支付下的事业单位财务预算管理刍议[J].中国集体经济，2010 （3S）：169-170.

[2]姜晓挺.国库集中支付制度对行政事业单位预算会计的影响[J].现代经济信息，2018 （10）：300.

[3]张瑞娟.浅谈预算管理在国库集中支付系统中的应用[J].财经界（学术版），2018 （13）：12.