生态文明背景下我国政府资源环境审计的现状、问题及对策研究

窦鹏飞，王 晨

（南京审计大学，211815）

一、引言

一段时间以来，资源浪费、环境污染的新闻时常见诸报端，如果不及时整治任其发展，未来将对人们的日常生活和社会的健康发展产生严重影响，合理利用资源、保护环境势在必行。党的十八大将生态文明建设的战略地位提升至前所未有的高度，党的十九大又对生态文明建设的内涵作出了新的诠释，提出要建设“美丽中国”，这显示出政府创建资源节约型、环境友好型社会的决心，也彰显出我国正将生态文明建设作为一项基本国策来施行。国家审计作为国家治理体系重要的子系统，理应充分发挥好监督的功能，为国家实施节约资源、保护环境的战略保驾护航。适时地开展政府资源环境审计，有利于揭示生态文明建设过程中存在的各种问题，通过审计整改建议的方式督促有关部门及时解决问题，促进资源的合理利用和环境的改善优化，适应生态文明建设的需要。

在我国大力推进生态文明建设的时代背景下，多角度地分析政府资源环境审计的实施现状，对资源环境审计的对象、内容、发现问题等进行总结归纳，并在此基础上指出资源环境审计目前存在的问题，探讨进一步对资源环境审计作出完善的建议对策，无论是对指导审计人员更好地开展具体工作，还是对防范审计风险的产生、提高审计项目的执行质量，都有着重要的实践意义。

二、政府资源环境审计的实施现状

2015年2月至2019年8月，国家审计部门共发布6份独立披露的资源环境审计结果公告（详见表1）。相较于其他类型的审计结果公告，数量偏少，没有很好地适应新形势下审计全覆盖提出的要求，可能影响到国家审计对生态文明建设的促进作用。

（一）审计对象

根据审计对象的不同，政府资源环境审计可以分为水环境审计、大气环境审计、矿产资源审计、能源消耗审计等业务类型（详见表2）。可以看出，每个审计项目并不一定只是单一的审计业务类型，也可能是各项审计业务类型的综合。此外，水环境审计、矿产资源审计是目前我国政府资源环境审计的重点。

（二）审计内容

根据审计内容的不同，政府资源环境审计可以分为四种业务类型，分别是财务审计、合规审计、政策审计和绩效审计（详见表3）。财务审计，主要是审查资源环境相关资金的筹集、管理和使用情况；合规审计，主要是审查政府部门以及相关企业所开展的经济业务活动是否符合资源环境相关的法律、法规、规章制度；政策审计，主要是审查政府部门以及相关企业对国家政策措施的执行情况；绩效审计，主要是审查政策的执行效果，项目的建设运营绩效以及政府部门的环境管理责任等。由此可见，资源环境审计往往在一个项目中同时揭露财务问题、合规问题、政策问题、绩效问题。六份审计结果公告均包含环境财务审计和环境合规审计的内容，说明目前的资源环境审计项目仍以财务审计和合规审计为主导，相对而言政策审计和绩效审计的开展尚未成为审计常态，可能会影响到资源环境审计的实施效果。

表1 审计署2015—2019年资源环境审计结果公告

表2 审计业务类型按对象分类

表3 审计业务内容分类

（三）审计组织方式

一般而言，审计项目的选择主要是由审计署业务司确定，审计署业务司发挥组织管理的职能，将具体任务下达给审计署各地方特派办，由各特派办分工完成。参与审计的人员以特派办正式员工为主，有些项目由于人手不足，会抽调地方审计机关或地方国有企业的业务骨干共同参与。例如，在环渤海生态环境保护审计项目中，审计署太原特派办和京津冀特派办紧密合作，借调地理信息系统、工程测绘、环境督查等领域的专家学者，根据人员的专业特长分为不同小组，利用好测绘、督查方面的专业优势，调配好审计资源，加强沟通协作，交流审计思路，落实审计重点工作，提升审计效率，推动各项任务顺利完成。审计项目主要采用抽查的方式。例如，2015年10月至2016年1月，审计署对北京、天津等18个省市的883个水污染防治项目进行了审计。可见，目前还无法在一个审计项目中做到对所有行政区域的审计全覆盖。

（四）审计发现问题

根据审计内容的不同，可将审计发现问题分为四类：财务问题、合规问题、政策问题、绩效问题（详见表4）。资源环境财务类的问题主要集中在挪用专项资金、资金闲置浪费、违规套取资金等方面；资源环境合规类的问题主要集中在违规审批、违规出让、欠征资金、违规开发等方面；资源环境绩效类的问题主要集中在资源资产保护责任不落实、项目运营绩效差等方面；资源环境政策方面：主要是落实不到位或者不落实。不难看出，审计机关通过资源环境审计项目的执行，合规类的问题查处的最多，披露的审计发现问题中绩效类的问题数量最少，绩效审计还没有成为政府资源环境审计的重点。

三、资源环境审计尚存在的问题

（一）审计对象覆盖度不高

通过近五年来审计署发布的有关资源环境审计的审计结果公告可以发现，我国资源环境审计的对象主要有水环境、大气环境、矿产资源、能源消耗等，而资源环境是一个很大的范畴，还包括森林资源、土地资源等，但与之相关的审计项目较为少见。此外，党的十八大创新性地提出“生态文明建设”概念，主要涉及四个方面的内容，分别是国土空间开发格局、资源节约、生态环境保护力度和生态文明制度建设。然而，政府资源环境审计实务中所涉及的审计对象尚未完全覆盖上述四方面的内容，换言之，我国审计机关还未能适应生态文明建设对国家审计所提出的新要求。

（二）绩效审计相对缺乏

不少审计人员依然受到传统审计思维的桎梏，认为应牢牢把握住财政资金的流向，将其作为资源环境审计的重点，审计报告中反映的问题也多为财务类、合规类问题。审计人员对被审计单位和环保相关部门的业务数据没有产生足够的重视，也没有通过信息化的手段去系统分析业务数据，而将工作重心放在一些财务资料、项目资料上，导致审计的重点错位，审计的深度不足，审计结果不能体现项目的建设运营绩效情况以及政策制度实施的效果，无法满足新形势下绩效审计的要求。

表4 审计发现问题类型及其具体表现

（三）审计工作联动机制不健全

政府审计工作联动机制主要包括三种类型：审计机关内部部门之间的联动；不同审计机关之间的联动；审计机关与其他政府部门之间的联动。目前，各级审计机关基本都设有相应的资源环境审计处室或科室，也会开展不同机关之间的联动审计工作。然而，由于资源环境审计工作联动机制不健全，审计机关很少与其他政府部门如环保部门一起开展联动审计。很多政府部门想当然地认为资源环境相关工作专业性较强，审计机关无法胜任，更没有发言权，所以不积极配合，这对开展资源环境审计的审计人员的主动性是一种打击，一定程度上导致了资源环境审计项目相较于其他类型的审计项目数量偏少。

（四）审计人员综合素质不过硬

跟以往普遍开展的传统审计项目相比，资源环境审计专业性更强，对审计人员的素质要求较高。审计人员虽然普遍受教育程度较高，但是资源环境相关专业科班出身的人员却很少，例如2019年国考职位表中，审计署驻地方特派办共招录64个岗位，主要招录人员以财务、计算机专业为主，要求资源环境相关专业的岗位仅7个。此外，审计机关也较少对内部人员开展资源环境审计相关的培训，导致审计人员对资源环境审计相关的先进技术方法不够了解，不少审计人员依然按照传统的审计思维进行审查取证，不仅效率较低，一定程度上也造成了审计的广度和深度不够，影响审计结果和质量。

四、完善政府资源环境审计的建议

（一）扩大审计对象范围，全方位服务生态文明建设

审计全覆盖的要求对于资源环境审计来说是一项巨大挑战，审计人员首先应摸清资源环境审计对象的范围，并逐步将其纳入审计项目。审计人员应对各项制度的制定和落实情况进行监督，牢牢把握住生态保护的红线，揭示存在的问题以及问题背后深层次的原因，以审计人员的视角提出促进制度不断完善的审计建议。

（二）强化绩效审计力度，提升生态文明建设绩效

资源环境绩效审计不能仅仅局限于衡量显而易见的、能用货币价值计量的经济效益，更要考察看不见的、在预期实现范围内的、无法用货币价值计量的社会效益和生态效益。构建更加完善的符合资源环境审计项目实际情况的绩效评价指标体系，评价指标的设计要实现经济效益、社会效益、生态效益全覆盖。重点关注从被审计单位或环保部门获取的业务数据，通过信息化手段深度分析，为包含经济性、效率性、效果性、环境性和公平性的多维度评价指标体系提供数据支撑，提高审计效率，降低审计成本，推动整体分析和科学评价任务的完成。

（三）建立审计工作联动机制，合力推进生态文明建设

审计机关应加强与资源环境管理部门在审计和督查工作上的联系与沟通，通过定期召开工作交流会议的方式，比如资源环境审计联席会议，充分发挥审计机关的优势，向资源环境管理部门人员通报审计项目开展情况及关注点，接受资源环境管理部门人员有关环境保护督查的专业性辅导，互提意见建议，提高审计监督的全面性。此外，地方审计机关往往对自身所管辖区域的实际情况更为熟悉，了解当地资源环境审计的重点、难点以及在生态文明建设中的薄弱之处，审计署可以做好协调工作，鼓励地方审计机关与特派办联合起来共同完成一个审计项目，推进“两统筹”组织方式的贯彻运用。

（四）提高审计人员能力，满足生态文明建设需要

审计人员的胜任能力是影响审计项目完成质量的决定性因素，资源环境审计由于专业性强更是如此。审计机关应着眼于改变人员结构以财务专业为主的现状，在招录新员工时，适当增加面向资源环境相关专业人员的岗位数量。在审计项目开展过程中，可以购买资源环境方面的专家咨询服务，或者临时聘请资源环境方面的专家直接参与到审计项目中来。通过开设网络课堂等信息化手段加强对在职人员的培训，提升其资源环境审计能力及学识，充分满足生态文明建设的需要。