新规实施下集装箱强制称重的监管现状及建议

钱森林 孟 飞

一、背景

海上集装箱运输经过近60年的发展，以其经济、高效、便利的优势为各国之间的贸易来往和全球经济发展提供了强有力的支撑，已经成为当前国际航运的重要方式。

然而运输过程中，集装箱重量超过安全载重上限的情况时有发生，轻则出现箱体变形、底板脱落，重则造成集装箱堆放坍塌、设备和货物损坏，甚至可能导致人员伤亡，给码头作业和船舶航行带来不可预估的风险。2007年2月，Unifeeder的“Annabell”轮箱堆总重量严重超过箱堆底部最大承受力导致集装箱受损；2015年5月，“MAERSK KARACHI”轮在码头装卸期间由于货物超重导致起重机吊臂断裂，并造成人员伤亡；2017年1月，英国籍船舶“MSC Napoli”轮在英吉利海峡遭遇恶劣天气，主机失灵，在被拖回附近波特兰港途中船身发生裂缝，事后调查发现集装箱重量瞒报超载是导致船舶拖航过程中断裂的主要原因。

为保障海上集装箱运输安全，国际海事组织海上安全委员会于2015年第94届会议上通过了《1974年国际海上人命安全公约》第Ⅵ/2条修正案（第MSC.380（94）号决议），要求载货集装箱在交付船舶运输前应当对其重量进行验证，2016年7月1日起强制生效。但在如何保障重量信息的准确性以及海事管理机构监管职责方面未能给予明确规定。

二、新规要求及影响

2020年3月12日，《交通运输部关于修改〈中华人民共和国船舶安全监督规则〉的决定》经第8次部务会议通过，对《中华人民共和国船舶安全监督规则》（2017年5月23日交通运输部发布）进行了修订，自2020年6月1日起施行，将3年多的实践经验上升到部规章层面。规则新增了托运人交付船舶运输前对集装箱重量进行验证并提供给承运人和港口经营人的要求，未取得验证信息或者验证重量超过最大营运总质量的集装箱，承运人不得装船。同时明确了海事管理机构实施监督检查的职责，如船舶国际运输集装箱托运人、承运人未能遵守集装箱称重的相关规定，应对其进行相应处罚，并责令改正。

新的《中华人民共和国船舶安全监督规则》生效实施有利于减少集装箱超载、重量不准确等情况的出现，但是相关的监管规则、操作方式和流程尚不完善。

三、集装箱称重监管现状

1.尚未形成完善的监管抽查机制

集装箱强制称重作为海事部门安全监管的重要一环，科学的抽查机制直接关乎监管的实际效果。海运集装箱码头吞吐量巨大，如何从数以千万TEU的集装箱中确定抽查目标箱，需要一套完善的抽检系统和抽查机制。目前，相关管理机构在集装箱强制称重监管方面尚未形成完善的抽查机制和标准，仅依靠举报信息和随机抽查难以准确识别违规超重箱，而且容易造成码头运营成本的增加和海事执法力量的浪费，在新规实施的背景下，抽查机制的完善问题亟待解决。

2.监管部门之间尚未建立有效联动机制

SOLAS公约的要求是考虑到船舶安全，要求提供装货集装箱的验证重量，而集装箱货物重量势必会涉及货物税费问题，这与海关部门是分不开的，因此单凭海事部门、码头公司很难掌握全面的货物信息，通过单一部门信息对比筛查可疑数据难度较大。集装箱超重被海事部门检查发现时，此集装箱不得装载上船并责令托运人或者货主进行整改，重新整改出运需通过海关部门办理退关手续后拆箱重新入关。这一过程会十分烦琐且费时，极易导致货物不能按时出运。因此，相关口岸监管部门在信息互通和后续处置超重集装箱的流程方面还需进一步联动协作。

3.VGM数据准确性核实存在困难

码头采用整体称重法对集卡进行过磅称重时，所称的重量为车和货物的总重量，需要减去卡车底盘和燃料等其他重量，然而由于车型的大小不一，车重不尽相同，故测得的集装箱重量存在一定误差；采用累加称重法时，由于衬垫、托盘以及包装材料的不同，也会导致集装箱总重误差。

当货主或者代理将VGM数据以EDI形式发给船东或者船东代理后，船东能够针对货物重量数据核实的手段较少，往往采用形式审查等方式；而码头因集装箱班期紧、数量多，对于部分有可能超重的集装箱，也难以一一拖至堆场再次称重核实。现阶段VGM数据只能依靠托运人的诚信申报，同时结合码头和监管部门的随机抽查，能保证VGM数据准确的手段不多。如此一来，称重重量误差、船方核实手段不多以及监管的有限极易造成集装箱申报重量与实际重量相差较大，产生安全隐患。

4.专业执法力量欠缺

在新规实施后，海事管理部门势必会加大相关集装箱称重的监管力度。然而集装箱重量验证涉及货主、货代、船务、港口、海关等多个部门，执法人员必须首先精通国际公约、法律法规和部门规章的规定，其次熟悉各个部门的操作程序，最后还需要依照具体的海事执法流程，才能够在执法中得心应手。目前的海事执法人员尚未经过针对性的培训，在集装箱强制称重监管中存在能力和经验不足的问题，专业能力还不能完全满足新规实施要求，执法能力需进一步提升。

四、集装箱强制称重监管建议

1.完善相关实施细则

应在SOLAS公约第Ⅵ章（装货集装箱装船前重量验证要求）的框架下组织制定具体的“实施载货集装箱总重验证指导原则”，进一步明确规定载货集装箱称重的具体操作方法、整箱与拼箱称重作业流程、集装箱称重设备的校准和验证要求、记录集装箱称重的文件或格式、集装箱称重后违规情形的处置方式及涉及费用问题。同时，完善经授权的第三方称重验证服务体系，鼓励建立集装箱称重验证管理系统，对各要素和环节进行闭环管理，确保VGM信息真实有效[1]。

2.建立科学抽查核实机制

为体现海事部门在集装箱称重监督检查过程中的公平性、规范性和有效性，可参考交通运输部“双随机、一公开”监管工作以及“船舶安全监督综合支持系统”运行模式，综合码头、海关、船公司的各类数据信息，考虑抽查对象、执法力量和码头作业的实际情况，搭建一套完整的集装箱称重抽查核实系统，科学、合理确定抽查比例和频次，在排查嫌疑箱的同时，保障码头作业效率，从而提升集装箱强制称重监管水平。

3.共建联动监管机制

集装箱运输涉及海事、海关、码头、船公司等多个机构，各单位需结合工作实际逐步建立信息共享平台，加强多方信息流转及监控，利用汇总分析大数据，提高集装箱重量数据的准确性和实时性。同时，多方应建立协调合作机制，制定集装箱超重情况下货物处置实施方案，尽量简化各类手续，以便货物重新装箱出运。

4.落实多方主体责任

新修订《中华人民共和国船舶安全监督规则》第五十六条规定：“违反本规则，在船舶国际集装箱货物运输经营活动中，有下列情形之一的，由海事管理机构处1 000元以上3万元以下罚款：

（一）托运人提供的验证重量与实际重量的误差超过5%或者1吨的；

（二）承运人载运未取得验证信息或者验证重量超过最大营运总质量的集装箱的。”

这就意味着货物的托运人和承运人都应承担起保障集装箱货物称重重量准确且适装的责任。托运人作为VGM数据申报主体，应诚信、准确、及时申报，承运人作为运输主体，要利用多渠道的手段对集装箱的实际重量进一步核实，从安全运输的角度，判断集装箱是否能够装船。海事管理机构对托运人和承运人管理时，可引入诚信管理机制，设置“黑白名单”制度，对失信的管理对象进行重点监管，从而确保VGM数据准确，提高海事部门监管效率和水平。

5.加强专业人员培训

加强集装箱强制称重监管方面的专业人员培训，尽快制订出针对性的培训计划和方案，特别是对已生效的公约要求、法律规定以及操作方法等进行培训，邀请代理公司、码头公司和海关查验资深人员前来授课交流，以便更好地了解相关行业的具体情况，同时进一步梳理完善集装箱称重验证执法流程，为后续海事监管打好基础，从而全面提高执法水平。

五、结束语

面对即将生效的集装箱重量验证的规定，海事主管机关应结合目前监管现状和存在的问题，从完善相关实施细则、建立科学抽查核实机制、共建联动监管机制、落实多方主体责任以及加强专业人员培训等方面着手，尽快填补监管空白，减少集装箱重量超重和申报重量瞒报误报的情况发生，保障集装箱装卸和海上运输安全。