基于SOA的上海市农业农村委员会政务服务管理系统建设与应用

周 艳，叶有灿，唐 炜

（上海市农业委员会信息中心，上海200335）

我国电子政务工程正式启动于1993年的“三金”工程［1］。政务综合服务系统是指采用面向服务的方式，全面集成政务信息化中所需要的服务、资源的集成化服务系统。目的是对政务中的各种流程、资源与服务进行有效的梳理，采用最新的信息化构建理论和方法来更好地服务于政府业务需求［2］。随着政府从“管理型”向“服务型”的转变不断深入，我国进入电子政务实质性的发展阶段，形成了较为完备的理论研究体系，目前电子政务系统已经可以面向政府、企事业单位、公众提供多类型的服务。SOA（Service Oriented Architecture）是一种系统架构模式，IBM分别定义了一个五层和七层的SOA参考架构，SOA是经历面向对象和基于构件的软件开发方法发展而来的，通过更高一层的设计抽象，提升了技术和业务的结合［3-5］。SOA的核心是服务，SOA把软件系统分解为一组交互的服务，通过业务流程来进行编排。每一个服务实现一个特定的业务功能［6］。这种以服务为中心的系统构建方法消除了以应用为中心所产生的信息孤岛、自动化孤岛等问题。将SOA与行政审批业务结合起来，能够支持分布异构环境下各类服务使用者、服务提供者、过程管理者之间的交互，将这种交互变成与平台无关、与环境无关，使信息、数据等资源实现使用便捷、标准规范、共享充分变得更加简单可行，有效地解决了各层级、各条线“信息孤岛”的问题，对跨部门、跨行业、跨区域的业务流程管理、业务架构提供了强大的支持［7］。

1 建设背景

近年来，党中央、国务院高度重视行政审批制度改革，大力推进行政体制改革、转变政府职能，把简政放权、放管结合作为“先手棋”［8］。上海积极推进“放管服”改革措施，通过“一网通办”建设推行审批服务标准化，加快建设智慧政府。

上海市农业农村委员会按照市政府政务服务工作“单一窗口”化、网上政府服务便捷化和“全程网上办理、统一网上受理、网上预约预审”三个等级标准要求，充分发挥电子政务的支撑作用和应用效能，不断提升信息化条件下的政府治理能力；推动信息资源整合共享和数据开放利用，拓展行政审批、办事服务、事中事后监管等多种功能，提升行政管理和为民服务水平；推进市农业农村委电子政务服务应用，实现“一号一窗一网”目标。

2 系统概况

2018年上海市农业委员会信息中心以上海市“一网通办”推进工作为契机，着力建设上海市农业农村委员会政务服务管理系统。建设目标是形成整体联动、部门协同、一体化办理的“互联网＋政务服务”，实现精准化、产品化、平台化。

图1 业务应用架构Fig.1 Business application architecture

以往电子政务系统建设，传统政务电子化现象严重，一般是将传统业务流程进行电子化处理，传统政务的模式几乎没有改变。因而上海市农业农村委员会政务服务系统的建设，希望建立以业务流为核心的管理模式，在完整、先进的信息技术解决方案基础上，实现政府在信息流通、工作组合、事务控制、时间管理等各个环节的优化。以统一服务前台改革倒逼后台办理流程整合优化，使网上办理事项全覆盖、流程标准化，过程信息公开化。通过与市公共数据共享平台、市法人库、市信用信息服务平台等市级平台的数据共享，构建“一处失信、处处受限”信用惩戒格局，以信息化手段促进监管方式改革，增强改革合力和实效。

3 架构设计

3.1 总体架构

系统设计上采用SOA架构“应用构建＋软件平台＋搭积木＝应用随需应变”的开发方法，具有较好的可扩充性、可维护性和广泛适应性。系统整体架构按照4个层次进行设计：

制定数据标准，构建政务服务数据共享平台，系统具备数据交换、业务信息库、基础资源库联动和数据服务4个功能，实现底层数据的交互与共享。实现一次输入，多处使用。

在数据共享平台基础上，系统以组件的形式对应用功能提供必要的中间层应用支撑，包括流程定制、环节定制、证照附件、事项查看、表单定制和用户管理等。

政务服务管理的应用功能主要包括权责清单、行政许可、事中事后监管、政务服务数据交换管理、市级平台数据对接以及系统管理等。

政务服务管理的应用功能最终通过以市农业农村委办事大厅，和市一网通办门户对接的形式进行展现，包括权责清单及办事指南发布、在线办事服务、在线过程查询、结果公示等。

各应用子系统针对不同的业务需求，调用不同的系统组件进行个性化应用开发。子系统应用相对独立，可独立进行运维和功能升级，系统功能易维护、可扩充。

图2 总体架构Fig.2 Overall architecture

3.2 技术路线

系统开发采用基于构件化的技术架构，运用成熟的构件运行框架，实现各类构件管理、加载、校验的功能。应用系统采用基于中间件技术的3层B/S应用体系结构，和支持跨平台的J2EE架构，保障系统的稳定性、可靠性和扩展性。政务服务管理系统采用统一的权限管理机制，对各子系统进行统一严格的身份认证、登录控制、功能授权和数据权限管理。通过单点登录技术SSO（Single Sign On），相关人员只需要进行一次登录就可以访问到所有经授权的业务应用系统的功能。同时管理员无需修改或干涉用户登录就能方便地实施安全控制。各子系统之间通过数据共享平台进行数据归集和共享。通过这种数据和应用的大集中模式，使得市农业农村委机关处室和下属承担审批、处罚职能的事业单位可以实现政务协同办理。

4 系统功能介绍

4.1 系统管理模块

系统管理模块是管理员对市农业农村委政务服务管理系统进行各项后台功能管理，包括对登录人员的基本信息、部门信息、对应权限划分和修改、系统运行配置和相关参数的修改、系统整体监控数据的统计等。系统管理模块提供了丰富的API接口，供其他系统调用，以实现组织机构信息、用户信息在各系统及设备的同步。

4.2 行政权力清单库

行政权力清单库是市农业农村委政务管理系统的基础数据库，清单之外的不可为，是实现行政权力网上规范运行和有效监督的依据。系统实现了行政权力清单库的数据采集和审批发布的一一对应，通过对市农业农村委权责清单进行全面梳理，实现行政权力清单的公开和动态管理。在数据共享上实现与审改办主导的市行政许可标准化管理系统的数据实时对接，实现了权责清单、办事指南在全市范围内的同步同源。

通过行政权力清单库的建设，实现各类事项信息接口调用，实时为行政许可子系统、事中事后监管子系统提供权力事项基本信息、办事指南、审批流程、业务表单等内容（表1）。

表1 上海市农业农村委权责清单Table 1 List of power and responsibility of ShanghaiM unicipal Agriculture and Rural Affairs Comm ission

4.3 行政许可

行政许可子系统提供行政许可事项的网上申请和全流程网上审批办理。采用互联网申请、政务网办理的方式。申请人登录通过和CA认证体系结合，实现全市范围内的统一用户登录，同时实现了用户信息的实名制校验。申请人在提交事项申请时，系统根据不同许可事项不同业务情形，通过数据接口提供办事指南中要求的相关申请材料列表，指导申请人便捷完成业务申请。政务网办理则采用流程引擎工作流技术，将经办人员的审批流程程序化，并对其进行有效地监督与管理。以统一的数据结构为基础，对所有办理流程既实现了规范化标准化，又增添了个性自定义调整，通过管理员在后台修改流程、环节、操作、表单、角色等即可重发布新流程，实现对业务流程的灵活调整。

行政许可系统实现了数据共享应用，系统内部各子系统基础数据联动，将权力清单子系统中办事指南规定的业务情形、实施主体、申请材料信息、申请表下载直接应用到网上申报过程中，实现了办事指南在公示功能之外的具体业务应用。在业务办理流程中受理环节实现了部分申请材料的免提交，根据电子证照与事项材料关联关系，结合申请对象身份信息，通过数据接口获取市电子证照库中的证照派生件，达到对行政相对人申请时，可以减少递交材料的目的。目前已实现了自然人身份证和法人营业执照的免提交。后续随着市电子证照库建设的推进，逐步实现政府部门间可通过数据共享方式的所有材料的免提交。在审批发证环节，则实现了电子证照的制证，生成电子证照归集至政务资源池，同时共享至市电子证照库。系统实现了与市一网通办门户的接入，在市一网通办平台上可实现市农业农村委36项行政许可事项的网上申报，同时通过数据的实时共享，每个办件的环节信息和结果信息均共享至市一网通办平台供相对人查询，最终形成闭环。同时实现了与农业农村部条线业务系统的数据共享，作为首批试点城市率先成功对接“中国兽医网信息平台”，实现了全国通办。系统还对接了上海市统一物流平台，可实现材料和证照的物流递送，实现“不见面审批”。

4.4 事中事后监管

市农业农村委的行政处罚职能，由下属6家事业单位分别承担，通过建立市农业农村委统一的事中事后监管子系统，依据权力责任清单，将行政处罚、双随机抽查、日常监管纳入规范办理与统一管理。功能模块包括行政处罚案件管理、行政执法人员管理、被抽查企业管理、双随机方案管理、双随机结果公示、日常监管信息管理、信用监管黑名单、数据统计分析等。

4.5 一户一档

依托政务资源池的综合数据，建立自然人与法人的“一户一档”子系统，形成对行政相对人的全生命周期档案管理。以法人统一信用代码（自然人身份证号）为标识，高效归集市农业农村委及其他委办局的各类登记、资质、处罚、监管数据，通过为用户画像为农业行政主管部门提供行政审批评判依据参考新模式。

4.6 数据共享

数据共享子系统，提供计划设置、任务管理、数据统计、筛选条件模板管理、筛选结果模板管理等功能（表2，图3）。根据外部数据共享要求，能够自定义共享任务，建立市农业农村委政务资源池与不同的市级平台之间的数据共享范围和数据项对应关系，实现数据的抽取和主动推送，完成许可、处罚、监管数据统一上报任务。通过建立统一数据共享链路，解决市级各系统不同的业务对接时系统改造工作量大、冗余开发、人工重复输入效率低等问题。

表2 上海市农业农村委政务服务管理系统数据资源目录Table 2 List of data resources of adm inistrative servicemanagement system ShanghaiMunicipal Agriculture and Rural Affairs Comm ission

图3 数据归集和共享框架Fig.3 Data aggregation and sharing framework

4.7 政务资源统计

建立统一数据库中心，将各子系统产生的业务数据根据统一的政务资源数据标准，进行资源的抽取、汇集，建立统一的对内、对外数据资源池。实现数据的一次填报，统一分发；一次采集，按需利用目标。

首先以市法人库、市公共信用信息系统、市一网通办、市事中事后综合监管平台等市级政务平台的数据标准为依据，厘清市农业农村委行政许可、行政执法、双随机、日常监管等各类数据、应用资源，制订形成了市农业农村委统一的政务资源数据标准、接口规范及编码规则。

通过数据标准的制定，实现对政务数据资源的清洗和标准化。通过政务资源池的建立，将原本分散的数据进行集中、汇总统一管理，实现“一数一源”，保证信息的唯一性和正确性，为政务资源的内部共用和外部数据共享提供基础。通过系统内部数据和外部数据的互联互通，实现数据高效、规范、科学的统一分析和综合利用，为加强对企业的监管、业务管理和领导决策提供数据支撑。

5 结论

为实现上海市农业农村委员会的业务信息在各部门信息系统数据整合和共享，打破各部门各业务间协作协同时存在分割与离散，首先对原有市农业农村委各条线系统的基础数据进行梳理，制定数据对接标准规范，实现信息的横向到边纵向到底的整合。横向整合即跨部门之间信息的共享（体现为业务流程中材料的免提交、信息核验），纵向整合即工作管理中上下级之间的信息交流（实现事中事后监管、放管服等政府职能的转变）。横向纵向整合使组织变成一个开放的“魔方”式立体的结构，组织的各个面向过程的职能部门通过信息共享而结成一个整体，有效地解决了“信息孤岛”问题。在已完成整合的数据资源基础上，用信息化手段改造传统工作模式，用信息化促进倒逼资源共享、化繁为简，通过信息化手段助力“放管服”改革，提高了上海市农业农村委员会工作效率和政务服务能力。

上海市农业农村委员会政务服务管理系统（http：//10.121.226.84：8080/）上线运行以来，截至2019年9月11日，收到网上行政审批申请1 014件，受理391件，全流程办结370件，制发电子证照1 691张。政务资源池归集了历年行政审批结果26万件，有效期范围内的资质信息6 888条，行政处罚案件102件，双随机抽查结果26件，日常监管信息2 307条。