失信联合惩戒制度中的多主体合作机制研究

张 猛

(华东政法大学 法律学院 上海：200050)

实现和维护群众权利，发挥多元治理主体的作用，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展是国家治理系统建设的方向[1]。在“十三五”规划中，国家提出加强和创新社会治理，并提出要建立共建共享的社会治理格局；党的十九大报告中进一步提出要建立“共建共治共享的社会治理格局”，所增加的“共治”，充分体现了社会治理体系的发展方向——由原本国家大包大揽的强制管理模式向多主体合作、多领域覆盖的参与式社会协同治理模式转变。但目前，对于如何协同多元社会主体进行协同治理，仍是一个有待理论研究和实践探索的课题。

“失信联合惩戒制度”正好提供了一个很好的实践性研究对象。有学者指出，“失信联合惩戒”重点在于“联合”，包括“政府与市场、社会之间的联合”和“政府内部各行政主体之间的联合”[2]。换言之，失信联合惩戒需要多类社会主体共同协作，相互配合才能达到联合惩戒的效果。而失信联合惩戒制度中，各治理主体处于不同的社会分工体系之中，相互区别又互有联系，例如国家机关对其领域内的企业或者金融机构存在监督关系，银保监会对金融机构有监管权，其地位并不平等，在同一系统中运作也许存在障碍；各行业专业化程度较高，信息无法互相理解，例如金融领域和食品药品安全领域几乎没有业务交集，却要进行联合惩戒；各主体内部的管理模式和工作理念存在较大差异，应当如何共同合作等等。然而到目前为止，失信联合惩戒制度的运转较为顺畅，特别是失信联合惩戒施行以来收到了良好的效果。这很大程度上归功于该制度中多主体合作较为有序。基于此，本文将对失信联合惩戒制度中多主体的合作机制进行研究，以探查其有序合作的原因，并将其抽象提炼，尝试构建社会协调治理中的多主体合作机制。

1 失信联合惩戒制度简介

失信联合惩戒制度是在社会信用管理体系下的一项治理手段，即联合各种社会主体和社会力量对失信者进行惩戒，做到“一处失信、处处受限”，构建全社会践行诚信的信用型社会。

2014年，国务院发布《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》提出了失信联合惩戒制度，包括信息的互联互通，健全社会信用奖惩联动机制，并在政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信四大领域开展联合惩戒。在此大框架下，中央地方政府，各行政部门纷纷出台相关的制度规定，并积极开展相关工作。2016年6月，国务院进一步颁布《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》，以指导构建社会多元化主体共同参与的失信联合惩戒制度。

目前，我国的失信惩戒制度已经具备多层次的法规范体系。中央层面，国务院出台了《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》，同时目前在积极筹备《社会信用法》的制定；地方层面，各地方立法机关颁布了如《上海市社会信用条例》、《浙江省公共信用信息管理条例》、《河南省社会信用条例》等十余部地方性法规；各行业领域层面，多以“合作备忘录”的形式出台相关规范，且新的备忘录仍在不断签署并发布。

失信联合惩戒制度的主要运行模式为：失信信息记录，失信信息共享，对失信主体联合惩戒。具言之，政府设立了专门的公共信用机构，对公民或法人的信用信息进行搜集记录，并根据法律的规定向其他社会成员共享失信信息，而其他社会主体(包括行政部门和市场主体)则依据法律或行业备忘录等文件的规定，对失信主体采取联合惩戒的措施。

失信惩戒手段种类已较丰富，按照措施的执行的主体划分，总体可分为五类：行政性措施、司法性惩戒、市场性措施、行业性措施和社会性措施[3]。行政性措施主要通过行政机关在其行政工作中，依照相关的法律法规，对失信人采取如行政处罚、不予许可、撤销许可、限制政府招投标、公布“黑名单”等手段。司法性措施是指法院依照《民事诉讼法》和相关的司法解释，对司法执行阶段的失信人采取司法惩戒措施，如公布失信人名单、限制高消费等。市场性措施主要由非行政机关，如金融机构、社会组织、商业组织等做出，采取正常的市场手段，包括增加失信人的交易成本、拒绝向失信人提供金融服务等，从而达到惩戒目的。行业性措施主要是由行业协会等行业自律组织做出，在对其行业进行自我监督、自我管理的时候，采取协会内部的管理措施，如警告、行业内通报批评、公开谴责、取消会员资格等惩戒措施，另外行业协会将对从业机构进行信用评价，发布“黑名单”，并进行相应的市场限制等。社会性惩戒主要是一般社会大众在获悉公布的失信人信息后，自发对失信对象进行道德谴责，并在现实交往中给予负面评价。

2 参与失信联合惩戒制度的治理主体

失信联合惩戒制度是一个全社会共建的系统性工程，其制度建立目的和方式都要求治理主体的社会多样性。经分析，该制度涉及的治理主体包括以下几大类：

2.1 国家机关

国家机关包括国家行政机关、国家司法机关和党群机关，依托国家机关的权威性和高度公益性，在该制度建设中起到牵头主导作用。例如，“信用中国”网站由国家发改委牵头建立；各领域的信用备忘录签署工作一般由相关领域的主管行政机关组织研究并号召各方主体签署，以科研领域的《关于对科研领域相关失信责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》为例，即由科技部牵头主导，其他单位互相配合协助。

2.2 公共组织

公共组织即不属于行政机关但具有一定公共性的社会组织，多为事业单位。公共组织也是失信联合惩戒制度中较为重要的治理主体，由于其具有高度的公益性、领域内的专业性以及一定的权威性，另外与该领域有较大的利益相关性，因此在该制度中起到重要作用。同样以科研领域为例，其中涉及了自然科学基金会、中国科协等单位，他们通过发布“黑名单”、不予通过基金申请、撤销学会会员身份等方式，对相关失信人员进行规制。另外，还有各大行业的行业协会也通过自律管理措施在该制度中发挥了巨大作用。

2.3 金融机构

金融机构是与社会主体的经济生活联系最为密切的组织，在失信联合惩戒中起到重要的监督和实际惩戒作用，包括央行、商业银行、保险机构、证券交易所等。金融机构对于失信人的账户依法进行监督，商业银行不对失信人发放贷款，保险公司不与其签订大额保险或提高保费等，从而对失信人的经济金融生活进行多方位限制，督促其主动履行义务。

2.4 大型企业

在交通运输领域，以铁路总公司和航空公司为主。即对失信人采取拒售高铁票、飞机票等措施，使其在生活中“不便利”，从而达到惩戒的目的。在电信领域，以三大运营商为主。例如某些地方的手机通讯服务运营商给失信人设置了“失信彩铃”，在他人打进电话时，彩铃会播放失信人的失信信息，从而导致其社会评价下降。另外，许多互联网企业凭借其数据优势，建立了相关的征信系统，如芝麻信用、京东信用等，并将网购、共享单车使用情况等个人日常信用行为纳入信用分评定，对失信者适当提高使用费用，或者上报给国家征信系统。

2.5 其他市场主体和民众

失信联合惩戒制度中有一重要措施，即失信信息公开，也就是常说的“黑名单”。通过发布黑名单，让其他没有直接进入到联合惩戒制度的市场主体和普通民众参与到对失信人的联合惩戒中来。例如与失信人进行市场交易的其他市场主体可以查阅失信人的信用信息，并慎重考虑与其进行交易；民众通过舆论谴责的方式降低失信人的社会评价，造成其心理压力等。

上述主体几乎涵盖了我国大部分具有治理效能的社会主体。从细节来看，不同主体之间合作，还可能存在公私合作、政府间合作、公民参与式治理等一系列衍生命题。

3 失信联合惩戒制度的多主体合作机制分析

失信联合惩戒制度运作顺畅，效果良好，很大一部分原因是多主体的有序合作。从实践经验中分析，失信联合惩戒制度的多主体合作机制运作顺畅有以下几个原因：

3.1 顶层明确目标并放权探索

对于失信联合惩戒，党中央提出了战略构想并系统论述了该战略目标的意义，且强调了优先级，国务院、最高人民法院等中央机关在各自领域制定了针对性较强的指导文件，并贯彻“放管服”理念，给予各部门、地方较大的活动空间探索失信联合惩戒。在国务院发布的《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》中，国务院对现具有成果的领域予以肯定，对尚未成熟的领域鼓励“探索”(全文在不同段落一共用了8个“探索”)，在实践的检验下完善该制度。顶层的战略构想给全社会设置了一个明确的奋斗目标，并且给予了相当程度的资源支持，使得多种社会主体在该制度中有共同的目标支撑，也不至于面临资源困乏的窘境；而放权又能让各行业领域、地方依据自身发展的特征，制定具体实施方案，以适应不同的情况。

3.2 国家机关的主导作用

国家机关在该制度中起到了主导作用，并可在各方之间进行规制和协调。在《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》中，确立了“政府推动，社会共建”的原则。要求充分发挥政府的组织、引导、推动和示范作用。政府负责制定实施发展规划，健全法规和标准，培育和监管信用服务市场。注重发挥市场机制作用，协调并优化资源配置，鼓励和调动社会力量，广泛参与，共同推进，形成社会信用体系建设合力。在实践中，不同领域由不同的主管行政机关牵头，研究失信联合惩戒方案并联合各部门签署相关文件。例如科研领域由科技局牵头、税收领域由税务局牵头、劳动领域由人力资源和社会保障局牵头等。主管政府机构牵头，能提高参与者的积极性，同时也使得该制度具有更强的权威性，利于其效用的提升。

3.3 法律文件的规范作用

为了避免多主体合作治理产生混乱，国家制定了相当的合作治理规范文件。现有的法律文件主要有两类：第一类是由国家机关通过法定的立法程序制定的法律文件，如各地人大制定的地方性法规。湖北有《湖北省社会信用信息管理条例》、上海有《上海市社会信用条例》等，其中几乎都对涉及了联合惩戒的规范内容，如《上海市社会信用条例》第二十六条鼓励市场主体对失信主体采取取消优惠、提高保证金等增加交易成本的措施。鼓励金融机构按照风险定价方法，对失信主体提高贷款利率和财产保险费率，或者限制向其提供贷款、保荐、承销、保险等服务。第二类是参与治理的主体之间签订的合作备忘录。合作备忘录是一种常用商业活动和外交等领域的法律文书形式，其效力并不固定，一般视其内容而定[4]。从目前已经签署的近四十份全国性的合作备忘录来看，文件内容类似于行政领域的规范性文件，包含了法律规则的三要素，即“假定条件”(在何种情况下)、“行为模式”(失信行为)和“法律后果”(惩戒内容)，但由于失信联合惩戒制度中不仅存在行政机关，还存在司法机关、党群机关、金融机构、商业机构等，因此不能用以往行政立法领域常用的“办法”、“条例”等文件类型，而是采取“合作备忘录”的形式。“合作备忘录”并非正规的行政规范性文件属性，不能创设新的权力，而是文书签署各方在现有法律框架下，确认达成的一致合意——即将自身的法定手段整合，联合惩戒失信行为。“备忘录”则是合意的书面固定，以达到方便查阅和执行的目的。因此在大量的备忘录中附有相关惩戒手段的法律依据。同时，合作备忘录还体现了合作方之间的相互平等合作，相互谅解配合的新治理理念。

3.4 信息共享平台的建立

信息共享是失信联合惩戒的关键，若无信息共享，在客观上不能达到联合惩戒的目的。另外，信息共享平台能大幅度降低社会的交易成本和各机构的运营成本，任何治理主体能从信息共享平台中较为方便地获取到相对人的信用信息，并依据该信息决定与相对人的交往方案，而不再需要重新对相对人进行繁杂、重复的背景调查和资料审核。对于信用好的主体，可以简化审查内容，对于信用差的主体，应当严加审查。例如在食药安全的行政审批领域，对于信用良好的企业采取依法简化审批，而对于信用不好的企业采取从严审批，这不仅对相关的食品药品生产销售企业有一定激励或惩戒作用，同时也降低了相关行政机关的管理成本。在该平台中，所有参与的社会主体都是信息的使用者，同时也是信息的创造者，形成一种“人人为我，我为人人”的良性互动关系。通过实际利益(成本下降、收益提高)进一步激发社会治理的潜力。

4 我国社会协同治理多主体合作机制的应有要素

构建我国的社会协同治理体系，首先应当建立多社会主体的合作机制，由于涉及社会主体多元，且各主体跨越了政治、经济、文化等多社会系统，因此该合作机制必然存在较高的复杂性，很多情况下需要采用经验主义的方法，在实践中不断动态调整合作方式。但是通过对失信联合惩戒制度几年的探索实践的分析，仍能总结出协同治理的多主体合作机制中应当具有的几个要素：

4.1 共同目标

共同目标是任何协同系统所必须的基本要素之一[5]。多主体参与的社会协同机制是复杂的，按照传统的“上令下达”行政管理模式显然无法适应这种多主体、多利益的复杂情况。此时应在宏观层面确立一个能被所有参与治理的主体共同认同的目标。这一目标在形式上应当出自顶层，以确立其权威性；在内容上应当有能说服系统内所有主体的实质力量，让所有参与主体都能理解目的本质并认同它。共同目标能凝聚松散、独立的多主体，避免“量子化”，使得该机制变为“有源之水”，利于各主体形成合力。另外，共同目标也利于减少参与治理主体内部的分歧和矛盾，即使产生了分歧和矛盾，也仅是在共同目标之下的路径分歧或分配矛盾，不会影响到协同治理的大格局，同时解决矛盾和分歧的手段也会更为柔和。

4.2 政府主导

该政府为广义政府，即应当依靠国内最具有权威性、资源最充沛的国家机关，包括行政、司法、立法和党群机关，将其作为“制度变革路径的方向性约束力量”[6]。首先，政府主导是社会协同治理必不可缺的。社会协同治理的对象一般是严重影响市场健康运行和社会发展的社会问题，解决此问题对公共利益大有裨益。但构建此制度需要大量的人力物力财力，由于“灯塔效应”①，市场通常不会自发产生该制度，因此必须依仗国家机关的公益性、权威性和资源充沛性，由国家机关发出倡导，产生聚集作用，构建制度化的合作交流平台和共同合作机制。另外政府的权威性有助于增强协同机制的效用，特别是在该机制刚建立、协同效应尚不明显的时候，国家机关自身的运转模式和其强大的行动力能较快速地在它自己领域完成相关目标，从而帮助该系统顺利推进。最后，当协同机制内部出现矛盾时，政府机构由于具有较强的公信力，可以通过组织协商的方式解决矛盾，止息纷争。

4.3 利益共享

社会协同治理机制的参与治理主体应当有一定的利益趋同，这是共同意愿的基础。一个完善的、优良的社会协同治理机制，应当是在满足各方的单一利益的同时能达到促进公共利益的最终目的。如果没有一定的利益共享，只要求“奉献”，该机制则可能变成国家机关的免费助理，且一定时间内就会分崩离析。故而，制度制定者必须拥有民主、法治的理念，基于对市场经济深刻的理解，将所有主体放在一个平等的地位考虑，并且在社会协同治理机制内部开辟利益表达通道，使得全体治理成员能自由协商，表达利益诉求。同时，可以借助公平补偿等机制，最终摸索出利益的平衡，继而达到以低成本实现社会各方的长远利益，最终实现社会公共利益的整体增长。

4.4 制度建设

社会治理的多主体合作模式必然是一个复杂的结构，若没有一套行事规则，极易陷入混乱治理的情况，出现职责越位、缺位等现象，不仅不能达到治理目的，甚至可能危害社会稳定。制度建设既是对社会协作治理的规制，也是对其探索成果的巩固。制度建设应当分为两个层次，第一个层次为纵向权力的规制，即严格秉承“法无授权不可为”的法治理念，对治理主体进行纵向规制，例如法律、行政法规和地方性法规等；第二个层次为横向权力的配置，即在治理主体之间采取类似民事合同的方式，平等确立各方的权利义务和利益分配。通过纵向、横向的制度建设构建并完善社会协同机制。

4.5 信息共享

社会治理离不开多元主体之间及时有效的信息传递和信息交互，离不开信息系统和信息技术的广泛运用，同时有效的信息沟通机制也是统一、协调各主体行为与目标的基本要求[7]。随着互联网技术的发展，信息共享的技术性问题几乎已经不存在，但信息壁垒并非一个技术性问题，而是利益分配问题。当前，信息在很大程度上就等同于利益，故而各机构内部表现出对信息垄断的强烈兴趣，强制要求各主体无条件分享信息并不现实。此时可以借鉴政府征收征用私人财产的模式，对信息性质进行评估，对于一般的商业信息可以允许机构保密以保障其经济利益，但对于涉及到公共利益的信息，应当通过立法的方式要求社会主体予以共享，当然政府应当给予一定补偿。国家部门应当凭借自身的资源优势，通过建立大数据平台、信息交互平台等，拓宽信息交互的渠道。

5 结语

我国有自身独特的国家治理模式和社会情况，包括国家机关强大、人口众多、社会情况复杂等，这是我国社会协同治理体系建立的难点，同时也表明我们社会协同治理的潜力巨大，能成为国家治理体系新的改革增长点。十九大报告提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这一现实论断要求我们必须改变治理思路，从简单粗暴的国家强制管理向科学柔性的国家综合治理过渡。而社会协同治理体系作为国家治理体系的一部分，必然将在新的历史时期发挥其优势，通过多元社会主体不断的信息交换，协商沟通，合作互利，继而形成合力，实现社会综合治理，同时加强各社会主体和社会阶层的相互理解，减少矛盾冲突。如今失信联合惩戒制度愈发成熟，效果愈加明显，这说明社会协同治理大有可为，希望本文能为之后其他社会协同治理体系的建立提供一定参考。

注释：

① 灯塔效应：私有商品都可以在市场交换，并有市场价格和市场价值，但公共商品没有市场交换，也没有市场价格和市场价值，因此消费者都不愿意一个人支付公共商品的费用而让别人都来消费。西方经济学中把这种现象称之为“灯塔效应”。