PPP模式下公民参与旧城改造策略初探

(武汉职业技术学院，湖北武汉 430060；中南财经政法大学，湖北武汉 430073)

1 引言及相关研究回顾

旧城改造作为新型城镇化建设的一项重要内容，是保障广大公众生活质量的一项民心和民生工程，既涉及旧城区居民生活环境、水源供应，又关系到旧城区土地利用、城市功能、城市形象等一系列重要问题。在欧美学界，旧城改造是一个处于演进过程中的发展型概念。而在中国，旧城改造的概念可以由政府出台的《城市规划基本术语标准》等相关文件界定，主要涉及旧城区建筑及基础设施改造更新、城市结构功能完善调整、文化与经济社会协调发展等一系列内容。[1]旧城改造工作的核心在于资金来源问题，当前我国旧城改造项目的资金来源主要为财政类资金和金融贷款类资金。政府通过土地出让，获取收益和相关税费，以偿还银行贷款以及旧城改造项目运营资金[2]。近年来，这种旧城改造融资运营模式在我国各地广泛运用，但随之出现许多地方政府负债率过高的问题。在此背景下，部分地方政府开始试行旧城改造融资模式创新，积极引导社会资金参与旧城改造项目，探索政府与社会资本合作(PPP)模式。然而，在此类PPP模式下，作为直接利益相关者的社会公民却是缺位的。因此，本文借鉴城中村改造中村民土地产权股份化方案，[3]探索出PPP模式下公民参与旧城改造的相关策略。

旧城改造过程面临社会公平和效率追求的矛盾和冲突，土地征收、拆迁补偿以及住户安置等众多问题，构成众多利益主体之间的矛盾，其中项目资金的充足与否是影响旧城改造成功的关键因素。因此，国内外学者对于旧城改造问题的研究聚焦在融资问题上面，重点关注其融资模式问题。国外学者主要依据融资主体将旧城改造融资模式划分为以下三类：第一类融资主体是政府部门，政府凭借旧城区地产这一公共资源，改造项目资金来源于政府发行的市政债券和银行贷款；第二种融资主体是政府与私人合作构建的资本联合体，两者以项目融资形式共同进行房地产开发；第三类融资主体是政府部门或由政府出资组建的平台公司与社会资本构建的资本联合体，也即PPP模式[4]，而这类模式近年来日益成为学界、商界和社会公众关注的焦点。

国内外学者对于旧城改造融资引入PPP模式以及PPP模式下的公民参与开展了相关的研究。PPP(Public-Private Partnership)一词最早由英国首创并付诸于实践，这种典型的政府购买服务类PPP模式主要由私人部门进行具体运作，亦称为PFI(Private Finance Initiative )。到上个世纪90年代后期，PPP这种新型融资模式在欧美发达国家中广泛传播，逐渐演变成一种公共基础设施投融资领域的主导模式[5]。Spackman基于PPP模式在英国发展的成功经验以及失败教训，判定在世界上其他国家或地区推广该模式具有较大的价值及意义[6]。傅鸿源等学者提出中国地方政府可以更大范围地吸收社会资本参与旧城改造[7]。许劲等学者认为构建旧城改造的公众参与机制反映和满足了社会公众的利益诉求，实现了多元利益主体的良好沟通、博弈，促进了各方利益的协调发展[8]。张更立总结了英国旧城改造项目的成功经验，指出为了实现政府部门、私人部门之间相互制衡的平衡局面，应当在城市旧城改造项目的决策实施主体群体中吸收社会力量这一主体[9]。

综上所述，国内外学者已经针对公众参与旧房改造项目的相关问题展开了广泛而深刻的研究探讨，绝大多数学者一致认为旧城改造是一个紧密关涉公众切身利益的社会性民生工程，公众参与旧城改造项目对于维护其合法正当利益具有重要的意义。然而，具体针对PPP模式下公众参与旧城改造相关问题的研究略显不足，开展这一问题的探讨，在理论和实践两个层面上都显得十分有意义。

2 PPP模式下公民参与旧城改造现状及问题

作为旧城改造项目的实施主体，我国地方政府近年来的项目融资方式主要通过发行政府债券和利用银行贷款等，这种土地财政类和金融贷款类资金已经成为我国旧城改造过程的重要资金来源。近年来许多地方政府过度举债，政府负债率连年攀升，旧城改造融资模式的纠偏与创新显得极为迫切，针对这一问题国内部分学者提出应当引入PPP模式。所谓PPP模式，是指政府基于特许权协议，开展同社会资本开展一种伙伴类型的合作关系，通过签署合同以顺利提供某种公共物品或服务[10]。其作用不仅是为了解决资金短缺问题，更是为了提升公共服务质量和效益。因此，城市旧城改造工作中应当重点关注维护社会大众的利益和效益，例如改造期间的安置问题、拆迁补偿问题、公共服务设施配套问题、周边生态环境问题等方面。然而，现阶段PPP模式下旧城改造的公众参与是欠缺和不足的，其问题主要体现在以下几个方面：

2.1 公民参与旧城改造的政策支持不足

在有关PPP模式应用的相关文件中，针对工程合作方权益的一些保护性条款与公民参与之间存在一定的冲突。在2014年国家发改委印发的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》谈到了“排他性约定”，其后在2015年财政部印发的《PPP项目合同指南(试行)》中也涉及了合作双方可约定的“唯一性条款”。一般而言，此类“排他性约定”或“唯一性条款”的设计初衷在于保障社会投资方的利益，但是这种对合作方权益的过度保护必然影响公民参与公共服务的实现，对后者的保障需要以限制前者为前提[11]。党的十八届三中全会以来，政府和社会各界更加关注和重视市场在资源配置中的作用，而PPP模式正是对这一改革潮流的呼应。然而，由于政府针对公民参与旧城改造问题所制定的政策较为缺失，使得PPP模式往往仅作为缓解政府财政压力的一种融资手段而存在。

2.2 公民参与旧城改造的渠道不足

在我国，公民参与旧城改造缺乏合法、有效的正式渠道。城市旧城改造的工程方出于自身利益的考虑，在拆迁补偿标准、容积率、绿化率等方面往往会忽视和损害拆迁居民的权益，公民参与则是约束各方和协调矛盾的有效力量。然而，在当前PPP模式下的旧城改造缺乏合法有效的公民沟通途径和参与渠道，在项目过程中业主居民无法及时有效地行使自己的话语权，难以保证其合法权益，甚至出现了一些冲突事件而导致旧城改造工程进度拖延。

2.3 公民参与旧城改造的的信息不对称且积极性不足

相比于发展成熟的国外PPP信息公开制度，国内缺乏具体的实施方案、项目合同等关键信息公开不全或不足，社会资本方对相关信息的专业性和排他性占有造成了与业主居民要求掌握相关信息的矛盾和冲突，这种信息不对称现象使得业主居民缺乏对关键信息的了解与把握，在具体参与过程中难以有针对性地进行意见表达与信息反馈。因此，在这种信息不对称情况下，PPP模式下旧城改造的公民参与往往成为一种表面的、形式上的参与，而无法真正发挥公民参与应有的作用。另一方面，由于历史和文化传统的原因，我国公民对于公共事务的参与意识和积极性普遍不足，主要体现为公民参与旧城改造的“搭便车”行为，即如果存在公民个人没有为参与旧城改造而努力，而其他的公民个体付出了努力，这种情况的发生就会抑制部分社会公民为参与旧城改造而努力的动力。

3 构建PPP模式下公民参与旧城改造的有效策略

基于前文所述，在旧城改造的多元利益主体协同推进下，构建PPP模式下公民参与旧城改造可以从以下几个方面着手：

一是政府部门通过制定相关政策法规，为推动公民参与旧城改造提供强有力的政策支持。政府部门作为旧城改造的核心主体和政策供给方，对于支持和推动公民参与旧城改造有着极为重要的作用。在旧城改造的实际工作中，政府部门应当坚持市级统筹、城区主导原则，在旧城改造中采取政府主导和自主改造并行的策略，对于公民参与进行政策扶持和财政支持，锻造“参与型”的社会风尚。另一方面，对于前文所提的限制公民参与旧城改造的“排他性约定”或“唯一性条款”，政府部门应当将PPP模式作为践行市场在资源配置中起决定性作用的具体体现，为更好地发挥政府作用而将这些“排他性约定”或“唯一性条款”进行修正，支持公民切实有效地参与到旧城改造工作中来，避免出现PPP模式仅仅成为政府缓解旧城改造财政压力的一种融资手段的低效能状况。

二是给予业主居民表达意见和建议的权利，构建公民参与旧城改造的合法、有效的正式渠道。在城市旧城改造工作中，可以借鉴郑州市城中村改造的PPP运营模式，将业主居民手中的拆迁补偿费、房屋产权等资产集中起来成立一个新型的股份制公司，主要是以旧城改造投资方的身份存在和运营的。业主居民将以小股东这一主体身份参与到旧城改造工作中，不仅在融资、规划、建设等各阶段提供群体建议和决策。公司股东大会作为业主居民利益的代言人，负责收集相关建议和意见并进行信息反馈。[12]这些措施可以有效构建公民在旧城改造工作中的沟通途径和参与渠道，在项目实施过程中充分保障业主居民表达意见和建议的话语权，有助于业主居民维护其自身的合法权益，避免一系列相关利益冲突事件的发生。

三是解决旧城改造中公民参与的信息不对称问题，提升公民参与意识和积极性。如前文所言，由业主居民出资组建的股份制公司作为出资方参与到城市旧城改造的各个阶段和环节，业主居民作为小股东都能够充分获取每一个阶段和环节的关键信息，从而保证了在参与决策时不会因关键信息的缺失而在利益博弈中处于被动地位。另一方面，为提升公民参与旧城改造的意识，应当加强旧城改造相关的知识普及和政策宣传 ，培育公民积极参与旧城改造的社会氛围。在旧城改造的创新实践中，由业主居民的拆迁补偿费、房屋产权等资产成立的旧城改造投资公司，可以将业主居民由消极被动的旁观者转化进阶为积极主动的参与者，将较大程度上提升其参与热情和配合度，在降低各种人为阻力的同时推动业主居民群策群力、积极主动地参与到旧城改造各工作阶段中，加快城市旧城改造的工作进度，最大程度上减少旧城改造的时间成本。

4 结 语

通过构建PPP模式下公民参与旧城改造的有效策略，为有效解决当前阶段旧城改造中公民参与缺失所产生的问题具有一定的借鉴意义。当前中国已经进入社会主义建设新时代，而新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。PPP模式下公民参与旧城改造是解决发展中的不平衡不充分问题的一个典型代表，旧城改造需要精准把握城市建设、改造进度和次序，使得旧城居民可以更好地享受城市更新的改革红利。而对于其他类型的不平衡不充分问题，都可以借鉴构建PPP模式下公民参与旧城改造的有效策略的成功经验。[13]