RCEP依然为印度问题所困——基于各方对印度退出立场的考察

曹广伟，韩林霞

(河南农业大学 马克思主义学院，郑州 450002)

RCEP(区域全面经济伙伴关系)谈判进程自2012年启动以来已历时7年之久，原本希望2015年达成共识、签署协议，但时至今日各方分歧依然无法有效化解，2020年达成协议之路困难重重。回溯RCEP历程，可以发现印度成为谈判的主要障碍。印度由于担心薄弱的工业基础、脆弱的小农经济遭受中国的廉价工业品及澳大利亚和新西兰的乳制品冲击，削弱莫迪政府的“印度制造”计划，始终对RCEP持怀疑观望态度。谈判中，印度先后提出“三级免税体系”①“二级关税减让表”②等“差别税率”的降税方案；制定规则，中国产品经由东盟等国免税进入印度市场；设置“自动保障机制”③，将50%的中国进口商品纳入安全阀保护；制定对印度企业更有利的投资规则，地方政府的政策不应该受到条约质疑，免除其微小中型企业所有义务等苛刻条款。随着谈判的深入，印度立场左右摇摆并在多个已达成共识的领域提高要价，致使多轮谈判和部长级磋商崩溃，结束谈判、签署协议的期限被迫一再推迟。

2019年底，正当各方为结束谈判做最后的努力时，印度总理莫迪因本国要求无法得到充分满足，指责RCEP协议没有顾及印度的一些关键顾虑，未能照顾印度农民、商人、工人、消费者以及各行业的利益，悍然宣布退出谈判。印度的出局虽令各方惋惜，但也自动消除了谈判的最大障碍，为早日达成协议铺平道路。第三次RCEP领导人声明宣布，除印度以外的RCEP15国已结束全部文本谈判及实质上所有市场准入谈判，并指示各国启动法律文本审核工作，承诺2020年签署协定。但印度退出后，RCEP谈判又添不确定因素，部分成员国“权力平衡逻辑”沉渣再起。日本借口“失去印度，RCEP没有意义”；东盟积极劝说印度回归，致力于达成包括印度在内的16国RCEP协议。各方围绕印度退出，展开了新一轮的竞争、博弈，给RCEP谈判再添分歧和障碍。基于此，本文尝试探讨各方围绕印度退出的态度立场，研判RCEP谈判在多重博弈中的未来走向。

一、中韩：希望借助印度退出之机，推进RCEP协议尽快达成

中国认为，谈判结果已充分照顾了各方的利益关切，体现了参与方发展诉求的最大公约数，应该借助印度退出、谈判障碍消除之机加快进度，尽快解决成员间少量市场准入遗留问题、开展法律文本审核。商务部官员多次声明，将与有关各方共同努力，加快完成签署RCEP的各项工作；希望各成员国一鼓作气在2019年底前完成少数遗留问题磋商，并加速文本审核工作，为2020年签署协议做好准备。在东盟系列峰会、中日韩领导人会议、“10+3”抗击新冠肺炎疫情领导人特别会议等国际场合，中方也多次表示希望“10+3”在推动RCEP协议签署中发挥积极作用，中日韩尽快落实“曼谷共识”，一鼓作气，乘势而上，推动2020年如期签署区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)，以构建更加优势互补的东亚产业链和分工体系，推进更高水平的区域经济一体化进程。为加速谈判及后续工作，中国提出具体的路径设计和时间表：首先继续推动剩余谈判，目前剩余的谈判多是技术性细节，希望各国在2020年6月前完成法律审核；第二是要通过RCEP成员国的审核，大概需要花费三四个月的时间；最后将于2020年11月RCEP领导人会议上正式签署协定。对于印度加入问题，中方愿本着互谅互让的精神，与各方一道共同努力以彼此满意的方式解决未决问题，欢迎印度尽早加入到协定中来。韩国赞同立场，希望2020年内如期签署RCEP协定，实现更高水平的区域经济一体化。

二、日本：出于制衡中国的考量，致力于达成涵盖印度的16方协议

日本面对印度的退出心理复杂，其参与RCEP的策略再次回归“地缘政治、权力制衡”的传统逻辑。日本始终将印度视为RCEP框架下制衡中国、提升自身地位的“战略筹码”，担心一旦印度退出，RCEP将受制于中国，甚至整个东亚经贸秩序也被中国掌控。同时，印度还是日美“自由开放的印太构想”的重要一环，虽然美日澳印构建了“四边对话机制”，强化四国安全对话与互动，但在经济领域缺少针对地区发展采取的协调行动。日本希望借助RCEP平台，强化日印澳三边经济与区域发展合作，寻求“一带一路”替代方案，通过主导制定贸易规则来对抗资金充裕的中国，促进“自由开放繁荣的印太”，维护“基于规则的秩序”；不希望因印度退出，被迫将RCEP协定乃至未来印太地区的经贸主导权拱手让给中国。从经济视角分析，日本认为，本国之所以愿意在RCEP谈判中作出那么大的让步，是为日本商品更便捷地进入印度市场付出的筹码；现在印度退出意味着日本的努力将付之东流，损害了日本出口企业和相关行业的利益。对日本而言，印度的退出意味着其相关战略诉求的失败，努力争取、拉拢印度自然成为其重要的战略选择。自印度宣布退出RCEP谈判，日本就利用各种场合呼吁、劝说印度回归；并施压各方解决印度关切，换取印度重新加入。RCEP第三次领导人会议期间，日本对印度选择“不参与协议”的做法很是费解，再三强调印度在RCEP谈判中的重要性，誓言把印度拉回谈判，致力于达成包含印度在内的16国协定。其首席谈判牧原秀树代表甚至表示，日本将不考虑在没有印度的情况下签署RCEP，从经济、政治和潜在国家安全的角度考量，印度的参与都很有意义。虽然日本外务省新闻发言人大鹰正人对牧原秀树的谈话有所修正，但依然强调“日本专注于推动达成16方的RCEP协议，2020年也会继续努力，除此之外没有其他想法”。日本部分官员的观点在一定程度上表明日本对“RCEP必须包含印度”立场的坚守。为劝说印度回归，日本在RCEP曼谷领导人会议、日印“2+2”部长级磋商期间多次向莫迪强调印度参与的重要性，表达期盼印度回归的愿望。日本还以拒绝签署协议为手段施压各方满足印度关切，多次声称所有16位领导人正在努力以令人满意的方式解决与印度有关的问题，化解新德里对RCEP的担忧，力图拉拢印度重新加入雄心勃勃的《区域全面经济伙伴关系协定》。日本还敦促中国提前为印度拟定某种保障协议，避免过多中国商品涌入印度市场，并要求中国市场为印度出口开放更多准入资格。日本也表示愿意在数字领域对印度提供援助，提高其产业竞争力，希望以此为杠杆弥补在货物贸易关税减让和撤销、原产地规则等议题上无法实质性地满足印度诉求的缺憾，促使印度在不同议题之间实现利益交换。总之，日本运用各种手段，尝试劝说印度回归谈判，以弥补区域经贸网络的缺失，平衡中国一家独大的格局，进而构建日印澳抱团主导的区域经贸秩序。

三、东盟：期待2020年如期签署协议，但依然努力劝说印度回归

东盟作为RCEP的核心和领导者，其谈判立场和策略大体与中国一致。东盟国家认为势头不减的贸易保护主义浪潮和不断蔓延的反全球化情绪，正对全球贸易体系构成威胁。RCEP的达成有助于东盟应对本区域的变化和不确定性，特别是东盟与重要贸易伙伴关系之间的贸易紧张局势所带来的冲击；区域经济一体化、区域国家之间更多的协调对东盟意味着更多的机遇而非挑战。有鉴于此，东盟希望RCEP现有成员国致力于维护包容、透明和以规则为基础的多边贸易体系，提出2020年5月结束全部文本谈判，年底签署该协定的目标。但在印度的去留问题上东盟各国出现分歧，马来西亚、柬埔寨等国希望抛开印度尽快达成协议，盘活区域内贸易资源，收获“成果”。印度尼西、泰国、越南则认为，东盟在区域合作中的核心地位有赖于大国力量平衡，印度退出意味着RCEP框架内的力量天平将向中国倾斜，打破地区力量均势，无助于东盟领导作用的发挥，多次表示致力于达成包括印度在内的16国协定。2020年2月初，巴厘岛RCEP特别会议虽然未获印度参加，但印度尼西亚、越南、日本等成员依然将游说印度重返谈判作为会谈议题，力促各方采取有力措施商讨、解决与印度的悬而未决问题。随后召开的RCEP东盟十国部长级会议形成共识，尝试说服印度重返16国区域全面经济伙伴关系(RCEP)贸易协定的谈判桌。越南作为现任主席国，也将在与其他东盟国家进行协调的同时，充当与印度的桥梁，以确保所有东盟成员国的利益。

四、澳新：希望尽快结束旷日持久的谈判，对印度回归持欢迎态度

澳大利亚、新西兰作为信奉自由贸易的国家，对RCEP协议的达成和签署一直持积极态度，希望借机融入快速增长的东亚经济；同时，两国作为域外国家在东亚经济一体化进程中并没有太大发言权，无法实质性左右RCEP谈判进程。从经济逻辑考察，澳新依然希望RCEP协议能涵盖印度。早在RCEP启动前，两国已开启与印度的双边自由贸易协定谈判，希望在自由贸易框架内打开印度壁垒高筑的乳制品及其他动植物产品市场，实现本国出口的多元化。但是，印度由于农牧业基础薄弱，一直奉行高关税和配额保护，不愿对两国乳制品进口做出实质性让步。因此，澳新两国希望在更大的RCEP贸易框架下实现进入印度市场的目标，对印度的退出深表遗憾。2020年2月，新西兰贸易和出口增长部长访问印度时试图缓解印度对乳制品进口的担忧，促其开放乳制品行业，并表示，希望各方解决印度对《区域全面经济伙伴关系协定》的担忧，推动印度早日回归RCEP谈判。但也为印度退出做好了备选方案——重启与印度的双边自由贸易协议谈判，推动印度打开乳制品行业市场。

五、各方博弈下，RCEP再次为印度问题所困

虽然以中国为代表的多数成员国对2020年签署协议充满期待，希望尽快收获RCEP早期“成果”。但是，日本等国“大国平衡”的权力逻辑沉渣再起，担心失去了印度的有效制衡，中国将在RCEP中一家独大，进而形成主导区域一体化的局面。因此，坚持在“16国范围内达成共识、签署协议”，一再游说印度重返谈判，构建起权力平衡的秩序框架。2020年4月，在“10+3”抗击新冠肺炎疫情领导人特别会议上，虽然中国再次提出“进一步减免关税、取消壁垒、畅通贸易、促进投资，相互开放市场，维持必要的人流物流，稳定产业链供应链，争取年内如期签署RCEP，实现更高水平的区域经济一体化”的建议，但日本、东盟反应冷淡，仅在联合声明中重申2019年RCEP领导人会议承诺，未对RCEP议题给予过多关注。

面对日本、东盟、澳大利亚和新西兰的游说、劝说和拉拢，印度似乎并不领情。莫迪政府为了迎合民意、保住选票，甚至指责RCEP协定没有照顾印度在货物、服务及投资贸易方面的考量，无法保护印度穷人的利益，没有充分解决印度的关切和悬而未决的问题，称RCEP不过是一个没人想要的印中自由贸易协定。印度民众讽刺日本之所以急于将印度包括在内，一是其担心中国设定协定的条款，二是它能从更宽松的原产地规则中获益。在国内，印度政府为缓冲退出RCEP带来的冲击，正在不遗余力地支持和加强国内制造业，让希望成为全球价值链一部分的人获得力量，为建立一个以规则为基础的多边贸易体系做好准备；同时，对美国做出妥协，同意迅速结束两国正在进行的贸易商谈，尽快达成第一阶段的美印双边贸易协议，规避来自美国的贸易摩擦风险，为进一步的经济增长提供动力支撑。

各方围绕印度退出，展开的新一轮竞争与博弈，再次将RCEP置于印度立场绑架之下，为后续谈判和协定签署平添障碍。目前，印度政府正待价而沽，印度工商部长皮尤什·戈亚尔也表示，印度再也不会匆忙签署任何自由贸易协定，也不会损害工业和出口商的利益。除非RCEP参与国能在产品原产地规则和自动恢复机制上提供足够的保护，否则印度不会贸然加入对国内市场、相关产业和民众利益带来损害的RCEP协议。

小结

在印度与各方“一冷一热”的态度反差中，可以管窥RCEP谈判的未来走向。莫迪政府由于担心选票流失，无力在融入区域市场与保护行业利益，长远发展与短期利益之间实现战略平衡，不太可能在重返RCEP问题上做出果断决策。中国、澳大利亚等其他各方基于保护国家利益的底线也不可能对印度要求照单全收，2020年签署协定之路依然坎坷。目前看来，若想打破这一新的困局，唯有中日关系持续改善，从根本上消除其对中国主导东亚经济秩序的疑惧，进而形成两国合力推动RCEP谈判的局面。至于印度重返谈判，可能需要在RCEP实施效果所形成的“虹吸与胁迫”④作用下才能实现。

注释：

① 2016年初，印度直接套用与东盟、日韩的免税标准，向RCEP其他成员提交了“三级免税体系”的关税出价方案，对东盟、日韩、中澳新的产品分别给予80%、65%和42.5%的免税进口待遇。

② 2016年底，印度放弃“三级免税体系”，提出根据各方关税减免情况制定一个稍有偏差的“二级关税减让表”，提升日本、韩国商品免税比例至东盟水平，但依然保留对中澳新三国商品的差别待遇。

③ 印度在遭受成员国进口商品激增达到一定限额后，可以采取的提高关税等遏制措施，以缓解其对中国工业品及澳大利亚、新西兰乳制品利用免税渠道大量涌入的担忧。

④ 在关税同盟体系内，一系列投资贸易自由化、便利化措施的实施将消除各种投资、贸易壁垒，实现边境措施和边境内措施的“双开放”，进而构建起涵盖整个区域的自由、开放市场。区域统一市场的建立一方面将促进区域内商品、资金、人员的流通和聚集，形成显著的投资贸易创造效应和规模经济效应，吸引区域外国家加入一体化，即“虹吸”作用；另一方面对区域外国家依然维持原有的关税、非关税保护措施，且为保证缔约方成为协定的主要受益者，RCEP制订了严格的原产地规则，对区域外产品和原材料采取无条件歧视政策，导致非成员国产品难以进入成员国市场，此举必然刺激跨国公司从非成员国撤资，转而在成员国投资设厂、规避贸易壁垒，形成所谓的投资、贸易转移效应，区域外国家唯有加入一体化才能做到经济止损，即“胁迫”作用。