地方高校应用转型的政策过程评价及优化策略

谌晓芹，张放平

（1.湖南文理学院 师范学院，湖南 常德 415000；2.湖南省教育科学研究院，湖南 长沙 410005）

2014年2月26日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署加快发展现代职业教育的举措。会议将“引导一批普通本科高校向应用技术型高校转型”确定为加快发展现代职业教育的一项重要措施。地方院校转型及其课程改革的政策过程已经开启，并进展到政策制定和政策执行阶段。虽然总体的转型政策框架已制定，但政策执行还处于初始阶段，具体的改革政策和配套政策还有待制定完善。改革无终期，政策过程的完整与规范性是改革能否深入的制约因素，没有完整的政策过程，改革必然是一场不了了之或虎头蛇尾的运动，改革者应有完整的政策过程观。

一、比较的视角：基础教育课程改革与博洛尼亚进程政策过程概述

近百年来，西方教育领域所经历的大变革都是从课程开始并最终落脚于课程改革。譬如，博洛尼亚进程所推动的欧洲高等教育一体化改革。因而，分析我国基础教育课程改革和博洛尼亚进程高等教育改革的政策过程的现实流程与各环节形态特征，对进一步深入推进地方本科院校的转型改革具有启示和借鉴意义。

（一）我国基础教育课程改革政策过程特征归纳

与我国高等教育改革多为注重结构上的宏观调整不同，我国基础教育的改革历来就深入到课程。自建国以来，我国基础教育先后经历了八次课程改革，其中第八次基础教育课程改革是规模最大的一次改革，它经历了政策开发、实验、实施推广和评估等历程，有着完整的流程，科学规范的形态。一是国家推动。《中共中央国务院关于深化教育改革全面素质教育的决定》《面向21世纪教育振兴行动计划》将基础教育课程改革作为重要的改革政策议题，从国家层面推动了基础教育课程改革。二是设立指导和研究机构。教育部设立“基础教育课程教材发展中心”为国家级课程改革的常设组织机构，并委托各大学建立“基础教育课程研究中心”开展课程改革研究和实验。三是以研促改。国家拨专款启动基础教育课程改革项目，通过委托研究和组织申报相结合的原则，在全国范围内进行课程改革项目研发招标。四是开展试点。按照“积极进取、稳妥推进、先立后破、先实验后推广”的工作方针，建设国家级基础教育课程改革实验区和省级实验区。五是以评促进。教育部制定了《基础教育课程改革实验区工作评估方案》，组织了3次大规模的评估，反映课程改革实验进展情况，提出相应的改进建议。

（二）博洛尼亚进程政策过程特征归纳

选择博洛尼亚进程分析其政策过程，是因为其作为一场横贯整个欧洲的宏大的高等教育改革，最后还是层层推进到课程改革，而掀起一场教学范式的变革。博洛尼亚进程的政策过程有如下特征：一是采用会议推进的方式。由博洛尼亚部长会议制定的系列目标，通过部长会议公报发布实施。二是为实现政策目标，出台“欧洲高等教育区资格框架”“欧洲高等教育质量保证标准与指南”“文凭补充”“学分转换与积累体系”等一系列政策工具。三是实施整体系统的改革。博洛尼亚进程以学位结构调整为切入点，系统推进到课程改革、质量保证、文凭和学分的国际认可等方面。四是开展多元主体的政策执行评估。为了衡量博洛尼亚进程成效，博洛尼亚进程官方采用清查方式，对政策执行的情况进行监测与评估。博洛尼亚进程中其他机构如，欧洲学生联盟和欧洲大学协会等，也独立开展了政策执行评估[1]。

二、地方本科院校转型政策过程梳理及评价

（一）地方本科院校转型政策过程梳理

一是开展前期调研。2013年3月，教育部启动了应用技术大学（学院）战略改革试点，委托黄淮学院开展教育部委托项目“地方高校转型发展工程研究”。

二是成立官方机构和非官方的联盟。教育部成立学校规划建设发展中心，通过开创先进技术校企合作平台、产教融合国际论坛和高校双创实战等平台，开展了中美应用技术教育“双百计划”、中英创新创业教育合作、高校应用型课程研究与推广、中国制造2025产教融合计划和中兴通讯ICT产教融合创新基地等具体的活动，在推动地方院校转型发展发挥了及其重要的作用。2014年4月成立了全国应用技术大学（学院）联盟，达成了《驻马店共识》。目前，加入联盟的地方高校共有260余所。2015年1月由齐齐哈尔工程学院发起成立了应用型课程建设联盟，联盟开展了应用型课程建设大课堂，将应用型教育理念转化为具体实践。

三是出台政策，提供经费支持。在国家层面，教育部、国家发展改革委、财政部联合出台了《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》（教发[2015]7号，以下简称《指导意见》），明确规定“加大对试点高校的政策支持”和“改革试点的经费支持”；国家发改委、教育部、人力资源社会保障部联合制定了《职业教育产教融合工程规划项目编制工作方案》，规划支持100所应用型本科高校，按每所高校1亿元补助支持；《国家教育事业发展“十三五”规划》（国家[2017]4号），将应用转型列入国家教育事业发展规划[2]。于是在省级层面，山东、浙江、广东、湖南等15省市相继出台了新建地方高校转型发展实施方案。

（二）地方本科院校转型政策过程评价

教育领域改革政策过程的逻辑程序和一般形态因国家的教育体制和教育的层次而变化。转型是针对地方本科院校人才培养提出的，是高等教育领域的改革，其政策过程与国外的高教改革以及我国基础教育领域的改革比较，应有其特殊的逻辑程序和一般形态。

1.政策目标明确。目标是指要达到的境地和标准。国家层面已经将一批地方本科学院向应用型转型作为高等教育的重大结构性调整政策，从国家政策层面保证了应用型本科教育的地位和角色。国家政策对于“谁要转”和“转成什么”表述明确，并确定转型对象是“地方普通本科高校”，范围限于上千所地方普通本科高校中的“部分”和“具备条件”者。政策明确了转型的对象是普通本科高校中的部分院校。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》指出：“引导一批普通本科高等学校向应用技术类型高等学校转型，重点举办本科职业教育。”“原则上中等职业学校不升格为或并入高等职业院校，专科高等职业院校不升格为或并入本科高等学校，形成定位清晰、科学合理的职业教育层次结构。”“独立学院转设为独立设置高等学校时，鼓励其定位为应用技术类型高等学校。”[3]

我国高等教育分层为专科、本科和研究生教育，本科教育按招生成绩分类为一本、二本和三本。转型开启了本科人才的分类培养，在本科层次划分出了应用型高校，涉及了近千所高校的转型，涉及了每年几千万学生的培养，规模之大，动作之大，堪称结构上的大调整。本科教育的类别由政府统一划分、确认和调整，而是否能转型成为应用型类则需要高校自觉自主的转化。随着转型的深入，在中国的高等教育体系中，应用型高校的类属特征将越来越明显，应用型高校将对国家社会经济文化的发展发挥应有的独特作用。

当然在政策明朗前存在一些认识偏差，转型被简单理解为转成职业技术教育。为此学界开展理论探讨，政府组织专题研讨，教育部领导及相关部门负责人通过新闻媒体进行解释，到《指导意见》的出台，对于转型的理解已经达成共识。《指导意见》清晰表明转型的内涵是“推动转型发展高校把办学思路真正转到服务地方经济社会发展，转到产教融合校企合作上来，转到培养应用型技术技能型人才上来，转到增强学生就业创业能力上来，全面提高学校服务区域经济社会发展和创新驱动发展的能力”。明确转型发展的本质是人才培养的转型，通过“产教融合校企合作”的人才培养方式，培养“应用型技术技能型人才”，从而“服务地方经济社会发展”。

2.政策过程有待完整。政策过程的理想流程是从政策制定到政策执行再到政策评估的递进循环过程。不同政策的现实过程却是多种多样的，或制定的政策不一定都能递进到执行和评估；或政策制定后，没有相应的政策工具使得执行困难；或政策评估的结果得不到应用，对于政策制定和执行没有实现其促进、改进和监督作用。转型政策过程经历了从政策制定，已进展到政策执行的阶段。在政策制定方面，虽然出台了总体性的文件，但还没有形成完整的政策体系。虽然政策方向很明朗，但没有相应的政策工具出台，因而政策难以执行。

转型前段的调研、政策制定与政策宣传充分、宏大。教育部委托相关高校开展课题研究，经过一段时间的酝酿，2014年2月，国务院作出“引导一批普通本科高校向应用技术型高校转型”重大部署。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（2014.6），明确了应用型本科教育既是普通本科高等教育体系中的一种类型，同时也被纳入到现代职业教育体系中的一个层次。《指导意见》构建了转型改革的总体框架。但在院校设置、招生、拨款、学校治理结构、专业设置、人才培养模式、师资队伍建设和招生考试制度等各领域的改革还没有形成系统性、整体性的改革体系。

3.政策执行性有待加强。“政策工具是政策设计与政策执行之间的联接”“政策方案必须通过有效的政策工具来确实执行，才能达到政策设计时的理想状态。”[4]103地方本科院校是转型改革的主体和对象，其改革必须在已有的制度框架下进行，各个领域应推出相应的政策工具，形成合力，推进改革。政策的执行需要有政策工具，政策工具服务于政策目标。政府作为转型方向的引导者、观念的倡导者，制度的保证者，转型的督促者[5]，对应政策目标，应推出相应的政策工具。《指导意见》提出的“建立高等学校分类体系，实行分类管理，加快建立分类设置、评价、指导、拨款制度。招生、投入等政策措施向应用技术类型高等学校倾斜。”这些高等学校分类体系、分类的管理制度和措施，是关系到政策能否执行的政策工具，因而有待出台具体的政策工具加强转型政策的执行性。

人才培养主要以课程教学进行，因而课程改革是转型改革的落脚点。转型改革应落实在改革“重教轻学，重讲轻思，重理论轻实践”的课程教学方式，也就是改革“以教为中心”的传统课程教学方式。2018年教育部发布我国高等教育领域首个教学质量国家标准《普通高等学校本科专业类教学质量国家标准》（简称《国标》），涵盖了普通高校本科专业目录中全部92个本科专业类，依据政策过程的逻辑，“高校要动起来”，要根据《国标》修订人才培养方案，实施基于《国标》的课程改革是执行《国标》的根本途径，但又有多少转型高校真正动起来呢？调查发现：目前地方本科院校课程教学存在的主要问题是“专业培养目标与实现目标的课程教学不一致”，应用型人才培养目标往往停留在文本表述上，课程体系的构建，课程内容、教学方法与手段的选择，没能整体一致地指向培养应用型人才的目标。

三、制定政策工具，完善政策过程，推进转型发展

（一）精心设计政策工具

“政策工具是公共政策的重心，没有政策工具，就无法实施政策方案”[4]104，因而在政策过程中，精确设计政策工具是非常必要的。推动高校转型的政策工具，从层次上来分，应制定应用型高校评估标准、专业标准与课程标准等，分别作为设置应用型高校及专业、审核学校及专业转型的参照。应用型高校评估标准是对学校整体上是否转型的评价，当形成了相对稳定的应用型高校类，政府就要实行分类管理，应用型高校的设置、合格评估、审核评估应符合应用型类的特征。高校以专业组织教学，通过课程教学培养人才，应用型高校主要培养应用型技术技能型人才，对于应用型高校专业人才培养目标的达成情况，需要通过专业认证和专业评价进行，因而需制定应用型高校专业评价和认证的标准，并根据专业评价和专业认证标准制定相应的课程标准，作为应用型高校课程设置的参考。从类型上来分，要制定适合应用型高校的招生、拨款、评估制度。现行不分类别按成绩录取的高考制度，难以吸引优秀人才就读应用型高校，也难以保证应用型高校能按类的特性和方式培育人才，因而必须从招生制度给予应用型高校以平衡发展空间。建立多渠道多途径的招生方式，打通中职—高职—应用型高校的上升通道；实施不同类别招生考试制度，应用型高校的招生标准应区别于普通学术型高校。人才培养离不开投入，产教融合校企合作培养应用型技术技能型人才，需要更多投入建设实习实验实训环境、平台和基地建设。国家已推出了应用型高校建设项目，是继中西部高等教育振兴计划、“双一流”建设之后，在高等教育领域的又一重大工程。

政策工具的设计是系统思考的行为，需要组织专业人员和相关人员进行工具设计，政策工具设计要吸纳相关人员的意见，相关人员覆盖了转型高校的教师、管理人员和校领导以及毕业生，政府及行业、企业的相关人员等，相关人员的政策参与是政策工具推行成功的必要条件。

（二）建立评估跟踪机制

我国政策执行评估方兴未艾，基础教育领域的督学制度，对于义务教育均衡发展起到一定的督促考核作用。在高等教育领域，本科教学质量工程实行项目年度检查与结题验收，后来推出了项目绩效报告。对于应用型转型的总体执行情况，官方非官方均没有组织评估，也没有调研数据支持政策的调整。而且检查或验收主要由教育行政职能部门组织。

转型改革是长期的复杂的过程，高校是否按照标准和要求转型呢？这些标准和要求的达到和实施的难度大吗？转型的程度和效果如何？等等这些问题需要建立评估跟踪机制。政策执行评估既要评估政策执行的过程，也要评估政策及政策工具。政策执行评估机制包括建立政策执行评估组织、评估方式以及评估结果应用。政策执行评估组织是组织实施政策执行评估的机构。转型已经成为国家调整高等教育结构的重要战略任务，是国家的意志，政策执行评估的主体应是政府。《指导意见》提出转型由省级统筹、协同推进。各省应成立教育、财政、人力资源与社会保障等相关行政职能部门、行业企业、高校等参与的组织机构，制定改革行动路线和计划，定期召开会议，委托专业机构调研和评估，评估跟踪转型进展、效果，调整转型政策。