改革开放以来我国行政改革的价值选择及其困境与重塑

方浩伟

（安徽工程大学 人文学院，安徽 芜湖 241000）

行政改革作为一项典型的行政实践活动是集体价值选择的结果，行政改革的根本追求和动力来源就是明确公共行政的公共性、实现公共利益的价值。改革开放以来我国行政改革取得重大成就，初步建立了中国特色的社会主义行政体制。然而，行政改革还未能完全解决我国行政体制中长期存在的某些问题,导致我国的行政体制还无法完全适应实现国家治理体系和治理能力现代化的要求。从行政价值视角考察我国行政改革的历程，可以发现党和政府确立的行政改革的合理价值取向为行政改革的顺利推进提供了思想导引，行政改革价值选择面临的困境则是行政改革存在问题的意识根源。区别于对我国行政改革历程的一般性回顾研究，本文着重对我国改革开放以来的行政改革的价值选择进行总结，分析我国行政改革价值选择存在的问题，并提出重塑我国行政改革价值选择的路径，旨在从价值层面认识和解释我国行政改革的历程，并提出促进我国行政改革的价值路径，具有重要的理论和现实意义。

一、我国改革开放以来的行政改革的价值选择

行政改革是一种具有明确目标导向的制度变迁过程，而行政改革目标的确定是在一定价值选择的指导下进行的。反之，一定的行政改革目标则反映了相应的深层次的行政价值选择。因而梳理和分析我国改革开放后八次集中性的行政改革的目标，便能够从中总结出党和政府为行政改革所做的价值选择[1]。基于这种考虑，本文对1982年以来历次全国党代会和党的中央委员会报告、历次国务院机构改革方案及其说明，以及历次国务院政府工作报告关于政府改革的论述等文本进行分析，结合对我国行政改革实践历程的梳理，总结了改革开放以来我国行政改革的主要价值选择及其整体变迁情况。

（一）效率价值

效率是行政管理的生命线，提高效率是世界各国行政改革的共同目标。从1982年改革开始我国所有轮次行政改革的政策文件中都提出了解决效率效能问题的目标。1982年改革是适应党和国家工作重心向经济建设转移的要求进行的，针对当时政府机构臃肿、人浮于事、官僚主义严重的问题，主要是精简机构人员，完善工作制度，整治官僚主义，提高行政效率①。然而，经过多轮改革以上问题并未得到有效解决，已经制约了我国市场经济体改革的深入进行。因此，1998年改革继续以转变政府职能为核心，调整政府组织结构，明确部门职责分工②。这次改革推动政府职能发生了实质性转变，行政效率得到切实提高。进入改革开放关键时期，2008年改革开始实行职能有机统一的大部门体制，重点整合社会管理和公共服务职能机构，理顺部门职责关系，着力化解政府职能配置不合理、权责关系不清、效率不高的问题。2018年改革立足党和国家机构改革的整体高度，针对一些政府机构设置和职责划分不够科学，职责缺位和效能不高凸显，政府职能转变仍不到位的问题，加强和完善五大政府职能，调整优化政府机构职能，全面提高政府效能③。与以往改革不同的是，本轮改革更加强调对机构的“优化”而不是“精简”，即根据政府治理的需要该精简的就继续精简，该增强的就合理增强，通过组织机构和职能的优化真正实现行政效能的提高。

（二）公平价值

1982、1988、1993、1998年轮次的改革是围绕冲破高度集中的计划经济体制、建立社会主义市场经济体制、加快经济发展的要求进行的，主要是转变政府的经济职能，精简专业经济管理部门，是以效率为核心价值取向的。进入21世纪，随着经济改革的不断深化和经济的快速增长，我国社会的利益矛盾也更加凸出，贫富差距持续加大，人民群众的物质和精神需求日益增长使社会管理和公共服务供给不足的弊端日益显现，社会问题和社会风险迅速增加。在这种情况下，党的发展理念与时俱进，在继续坚持以经济建设为中心、以发展为第一要务的前提下，先后提出全面建成小康社会、科学发展观、建设社会主义和谐社会等发展战略和目标，更加注重维护社会的公平正义。在此背景下，我国的行政改革在坚持效率价值取向的同时，开始更加自觉地凸显公平价值取向，实现了由适应经济体制改革和经济发展改革向为促进经济社会全面协调可持续发展改革，由调整经济职能、改进政府经济管理方式向加强服务职能、回应社会需求的重大转变。2003年改革首次明确地将社会管理和公共服务作为政府职能转变的新重点，是我国行政改革价值选择的一个重大转向。之后的历次改革对公平价值的重视和实践不断强化，实现了价值理性在行政改革价值选择中的复归。2013年改革突出政府维护社会公平正义、创造良好发展环境的职能要求，提出要加快建设政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。根据党的十九大和十九届三中全会的要求，2018年改革重点提出要完善公共服务管理体制，加强和优化政府在教育、医疗、住房等基本民生服务方面的作用，促进全社会受益机会和权利均等。

（三）分权价值

新中国成立后，国家通过计划体制将政治权威扩大到各层面各领域，形成政治、经济和社会的“三位一体”格局，企业依附于政府，社会依附于国家，地方依附于中央。适应市场经济体制改革和经济发展的要求，坚持分权价值取向，处理好以上几对关系，向市场、企业、社会和地方分权、让权、还权，成为我国行政体制改革的重中之重。1988年改革首次将转变政府职能作为行政体制改革的关键内容，改变了过去单纯调整机构设置的“治标”改革方式，而转变政府职能的主要方式就是进一步下放权力。2003年改革开始将精简行政审批事项、规范行政审批程序作为进一步转变政府职能的重要内容，开启了我国行政审批制度改革的序幕。2013年改革的重点是推进简政放权，向市场和社会放权，减少政府对微观经济社会事务的干预。2018年改革的核心目标是深化简政放权，最大限度地减少政府对市场经济运行的干预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。同时，厘清中央与地方的财权事权关系，强调要适度扩大地方的自主权，充分发挥两个积极性。

（四）法治价值

计划经济体制下权力资源高度集中，导致权力行政、长官意志盛行，行政管理的人治色彩较为浓厚。随着市场经济体制改革的深入与社会主义政治民主的进步，树立依法行政的价值取向，建设法治政府成为我国行政体制改革的必然选择。1998年改革第一次提出了加强行政体系法制建设的目标，推动我国行政管理走上了法治化、制度化、程序化的发展轨道。2004年国务院颁布并实施的《全面推进依法行政实施纲要》明确了建设法治政府的发展目标，规定了此后10年全面推进依法行政的路径。经过长期建设我国的行政法制建设取得了长足进步，但仍存在诸多问题。为此，2013年改革进一步明确提出政府工作必须以宪法和法律为根本准绳，严格按照法定权限和程序履行职责，完善相关制度，健全科学民主依法决策机制，深化行政公开，加强对行政权力的监督④。2014年党的十八届四中全会确定了我国深入推进依法行政，加快建设法治政府的基本路径。在此基础上，2018年改革提出了构建职责明确、依法行政的政府治理体系的目标，一体推进依法行政与依法治国、依法执政，一体建设法治政府与法治国家、法治社会，在更高层面践行法治价值。

（五）服务价值

与高度集中的计划经济体制相适应，我国改革开放前的政府管理属于管制行政模式，政府职能过度膨胀，经济职能过强而社会职能过弱，管制职能过强而服务职能过弱，政府中心主义和权力行政色彩显著[2]。由于经济体制的转型，传统管制行政模式的经济基础逐步消解，党和国家开始重新定位政府的角色和职能，界定政府与市场和社会的关系，以服务价值为导向，逐步转向一种以公共服务为核心职能的服务行政模式，建设服务型政府。1998年改革在继续以转变政府经济管理职能为重心的同时，第一次提出了加强社会管理和公共服务职能的要求。2008年改革明确了政府职能转变的根本方向之一是为社会成员提供优质的公共服务与改善民生。2013年改革首次将建设人民满意的服务型政府作为一轮集中性行政改革的目标，从服务型政府到人民满意的服务型政府的话语升级，标志着党和政府对于服务性价值的更加认同与坚定[3]。2018年党和国家机构改革坚持以人民为中心为核心价值取向，以建设人民满意的服务型政府为核心目标，宏观上提出要完善为人民服务的体制机制，微观上提出要完善公共服务管理体制，健全公共服务体系，提高政府为人民服务的能力。

总之，效率、公平、分权、法治和服务是我国改革开放以来行政改革的主要价值选择。其中，效率价值一以贯之，始终是行政改革活动的基本价值取向；党的十六大以来公平正义的价值取向不断强化，逐渐成为行政改革的核心价值取向，行政改革越来越朝向提高政府维护社会公平正义的能力发展；分权、法治、服务等价值是改革开放后我国行政改革长期的价值追求，并在党的十八大后日益得到彰显，促使我国政府与市场、社会的关系逐渐清晰，引领了法治政府和服务型政府的建设。进一步分析可以发现，以上效率、公平、分权、法治和服务等现代行政价值取向都是统摄于以人民为中心的根本价值取向之下而发挥作用的，共同引领着我国的行政改革围绕推动经济社会发展，维护人民群众的根本利益，实现人的全面发展稳步前进，使人民群众从改革中获得了实实在在的利益，这在根本上是由党的宗旨和政府的性质所决定的。

二、改革开放以来我国行政改革价值选择的困境

改革开放以来我国的行政改革取得重大成就，但也存在不少问题，归结而言，一是历次集中性的行政改革基本上都没有完全实现党和政府制定的改革目标，上次改革未解决的问题继续成为下次改革的目标，导致历次改革之间既具有渐进性，也具有重复性，改革的总成本不断增加，总体进程较为缓慢；二是经过较长时期多轮次的改革，仍未彻底解决我国行政管理体制中长期存在的政府职能转变不到位，行政效能不高，权责划分、机构设置不够科学等突出问题，而这些问题早在改革开放之初的行政改革中就已经得到确认。造成这些问题的原因是综合性的，其中行政改革面临的价值选择困境是其意识根源，这种困境主要表现为三个方面。

（一）行政价值观变革滞后

行政价值的合理定位对行政改革具有先导作用，改革主体在开展行政改革活动时只有首先在行政意识形态领域发起行政价值观的变革，使广大行政人员切实树立起与党和政府确定的先进行政价值取向相一致的行政价值观，行政改革才能稳定、有序、深入的开展。但行政价值观属于意识形态的范畴，与社会实践活动相比具有相对稳定性，行政价值观的变革步调并不会自动地与行政改革保持一致，在现实中往往表现为滞后于行政改革的进程。改革开放以来，虽然我国的行政发展水平获得很大提高，但对传统行政价值观的变革却明显滞后，迄今为止官本位、人治、等级顺从等与现代市场经济和民主政治不相符合的落后行政价值观仍然具有一定的生存空间，与效率、民主、公平、法治、服务等现代行政价值观不断冲突，阻碍了广大行政人员对现代行政价值观的认同和接受，一些行政人员的意识和行动或多或少地仍处于传统行政价值观的影响甚至支配之下，导致一些行政人员的改革创新精神匮乏，对行政改革目标的认同程度不高，对行政改革政策的贯彻执行浮于形式，最终影响了改革的整体效果。

（二）行政改革价值选择不明晰

行政改革目标的确定具有行政价值的先置倾向，合理的价值选择能使行政改革保持正确的方向，反之行政改革价值选择的错乱和行政价值导向的失调则容易使行政改革目标的设定和执行陷入混乱。任何综合性行政改革的目标都不是单一的，而是多元目标的集合，合理的改革目标体系设计要求各目标之间必须主次分明、逻辑有序、关系严密。相应的，在行政价值层面就要求行政改革的价值选择必须具有系统性和有序性，为行政改革目标的理性设计提供思想导引。梳理改革开放以来历次行政改革的政策文本可以发现，诸次行政改革大多存在价值选择的错乱与失调：其一，历次行政改革的目标设定宏大而广泛，实现难度较大，而且从最终的结果看其实现程度往往不够高，反映了行政改革目标制定和执行中价值取向的失调；第二，历次行政改革十分重视改革目标的全面性，提出了行政管理体制存在的方方面面的问题，体现了党和政府一次性解决所有行政价值偏差的期望与决心，但也说明我国行政改革的价值选择主次不够明确、重点不够突出。而且各种不同的行政价值取向之间也存在相互干扰和冲突，一定程度上造成了广大行政人员在价值取向上的混乱和无所适从[4]。以效率和公平的关系为例，效率始终是我国行政改革的基本价值取向，党的十六大后公平价值开始凸显并日益得到党和政府的重视，但改革过程中不少部门和地方对效率价值的追求热情高涨，对公平价值的践行则往往是被动而为，影响了改革的整体成效。

（三）行政改革价值选择执行不彻底

在行政改革活动中，做出价值选择的往往是居于较高层次权力地位的人员，而他们做出的价值选择要想获得实现，有赖于广大行政人员对价值目标的充分认同、贯彻和执行，使行政体系上下成员形成行政改革的价值共识，自觉地将改革行为统一到对价值目标的实现之中。在我国行政改革的过程中，党和政府先后为行政改革确定了一系列先进的行政价值取向，但这些价值取向并没有被广大行政人员所全部接受，也没有完全得到广大行政人员彻底的、坚决的贯彻执行。一些行政人员对先进行政价值的贯彻停留在形式主义的层面，在思想根源上决定了他们难以积极主动地去执行改革政策、争取改革目标的实现，进而导致很多重要的改革议题久拖不决、反复决策、难以根治。就分权价值而言，从1988年改革起就反复强调要转变政府职能、持续简政放权，但由于政府本位、权力本位以及错误利益观的影响，直到目前为止一些地方和部门仍然或明或暗地对削减行政审批权限等分权改革予以拖延和抵制。这也正是李克强总理将深化放管服改革、加大减税降费力度称为是“刀刃向内、壮士断腕”的改革的原因。

三、我国行政改革价值选择的重塑路径

在行政价值视角下，行政改革是一个塑造行政价值的过程。在此意义上，必须高度重视行政改革活动的价值选择，确保行政改革能够在正确的价值导引下开展，从而实现重塑行政价值体系的目标。贯彻落实党的十九届三中、四中全会精神，应从以下三个方面重塑我国行政改革的价值选择。

（一）始终坚持并不断强化以人民为中心的价值取向

以人民为中心是我国改革开放以来行政改革的根本价值取向，效率、公平、分权、法治、服务等价值取向都在其统摄下发挥着各种性质的作用。在以人民为中心的价值导引下，我国历次集中性行政改革都以促使行政体制能够更加适应经济社会发展的需要，不断满足人民群众日益增长的物质文化需求为目标[5]。党的十九大作出了我国社会主要矛盾转化的论断，党和政府必须强化以人民为中心的价值取向，加快完善中国特色社会主义行政制度，实现政府治理体系和治理能力的现代化，适应解决新时代社会主要矛盾的要求。党的十九届三中全会提出深化党和国家机构改革必须坚持人民主体地位。党的十九届四中全会提出要以人民为中心加强和完善国家治理，使一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，建设人民满意的服务型政府⑤。当前，我国的行政体制改革已经上升到坚持和完善中国特色社会主义制度的全局高度，事关实现国家治理体系和治理能力现代化的大局，各级领导干部必须始终坚持并不断强化以人民为中心的价值取向，贯彻落实党和国家的方针政策，扎实推进改革。

（二）全面塑造以公共性价值为取向的行政价值观

要想做出合理的行政改革价值选择并使之得到坚决的贯彻执行，首先要在更高层次上对广大领导干部和行政人员的行政价值观进行重塑，为行政改革价值选择创造良好的价值环境。我国行政改革的基本目标是实现行政管理的现代化，行政管理的现代化归根结底是人的现代化，而人的现代化的核心是价值规范的现代性[6]。由于公共性价值是现代公共行政的目的性价值，重塑行政改革的价值选择，首先要全面塑造广大领导干部和行政人员以公共性价值为取向的现代行政价值观。为此，一方面要继续大力推进政治、经济体制改革，促进中国特色社会主义民主政治和市场经济的发展，加快理清政府与市场、社会的关系，为革除落后行政价值观、塑造现代行政价值观创造适宜的政治、经济和社会环境；另一方面要大力弘扬社会主义核心价值观，发挥社会核心价值观对行政价值观的示范引领作用，坚决摒弃传统行政价值观中的糟粕，积极推进行政价值观转型，培养广大领导干部和行政人员的公共精神、人民中心意识、人文关怀精神和公平正义观念，引导广大领导干部和行政人员追求更高层次的自我实现，进而树立以公共性价值为取向的行政价值观。

（三）为行政改革提供科学的价值导引

一方面，必须使行政改革的价值选择更加清晰。我国行政改革的价值选择是多元的，这是由现实的行政管理需要和行政发展要求决定的。为了克服多元价值取向之间的失调与互扰，行政改革活动都应该理清各价值取向之间的主次关系，突出重点，确定某一核心价值作为行政体制改革主导价值的地位。根据经济社会的发展情况和行政体制中的突出问题，集中化解行政价值体系中最重要、最迫切的价值缺失和价值偏差问题，以此提高行政改革价值选择的有序性和针对性，改变当前行政改革价值取向的模糊和虚浮状况；另一方面，必须使人们对行政价值选择的执行更加坚决彻底。通过加强思想政治教育，优化行政改革政策计划，构建有效的激励约束机制，协调好改革中的利益关系等手段，破除广大行政人员执行行政价值选择的障碍，增强广大行政人员的定力和决心，促使其坚决地执行改革政策和目标，将确定的行政价值目标转化为现实的行政价值关系，从而创造行政价值。当前，随着经济社会的发展人民群众对社会主义政府的服务属性有了日益清醒的认识，对政府服务水平的要求不断提高，要求广大领导干部必须认同并坚持服务价值取向，努力改善公共服务，建设人民满意的服务型政府[7]。

注释：

①出自1982年第五届全国人民代表大会第五次会议政府工作报告，1982年全国人民代表大会常务委员会关于国务院机构改革问题的决议。

②出自1998年第九届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革方案的决定，1998年3月6日在第九届全国人民代表大会第一次会议上关于国务院机构改革方案的说明。

③出自2018年党的十九届三中全会关于党和国家机构改革的决定。

④出自2013年第十二届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革和职能转变方案的决定。

⑤出自2019年党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。