一流大学行政组织机构变革研究

管真真

(南京工业职业技术大学，江苏 南京 210023)

一流大学的建设内涵丰富，师资、学科、人才培养等都包含其中，而要实现这几个方面的一流，离不开一流的管理。原南京大学校长陈骏指出，“我们坚持创新驱动建设世界一流大学，其基础在于管理创新和制度创新，要进一步破除制约大学快速发展的体制机制性障碍”，陈俊校长所提及的管理创新和制度创新也是在呼唤一流的管理。因此，大学行政组织机构作为管理职能的主要承担者，理应抓住“双一流”建设的机遇，顺势进行变革。文章所提及的一流大学涉及的是“双一流”名单中的36所A类高校，行政组织机构是指高校除党群机构和直属机构外具有管理职能的行政组织机构。

阿什比认为任何类型的大学都是遗传与环境的产物，“环境”指的是大学外部的因素，“遗传”指的是大学内部的发展逻辑，大学可看作一个完整的有机体，其内部要素与周围环境组成了一个生态系统[1]。本文将从大学生态系统理论的视角出发，探讨一流大学行政组织机构的变革问题。

一、 一流大学行政组织机构的应然要求

(一) 行政组织机构应扮演好服务者的角色

在阿什比的大学生态系统论中，每个大学都是一个有机整体，都可以看作是一个完整的生态系统[2]，而行政组织机构可视为它的一个子系统，各个子系统之间是一种和谐共生的关系，在子系统内部的各个成员，例如教师和行政人员之间也应是一种协同共生的状态。子系统依托于母系统而存在，并且有不同的子系统同时存在，行政组织机构也是依托于大学的，同样大学中还有其他的组织，例如学术组织。作为一流大学的一个子系统，行政组织机构要与一流大学保持协调的状态，服务母系统以及其他子系统，比如学术组织。行政组织机构要为学术组织服务，用自身的权力和可调动的资源为学术组织创造最大的便利，把公共资源配置给最优秀、最合适的学术人员[3]。

在大学组织中，既存在学术权力，也存在行政权力，其中行政权力应服务学术权力。因此，拥有行政权力的行政组织机构要找准自身在整个大学中的定位，扮演好一个服务者的角色。首先，行政组织机构要服务大学的本质属性，即学术性，行政组织机构要为学术协调资源、提供平台和扫除障碍，起到的是一种辅助作用。其次，行政组织机构要服务大学的三大职能：一是有利于教学工作的有序进行，二是有利于科研工作的创新发现，三是有利于服务社会工作的推广和实践。最后，行政组织机构要服务校内广大的学生群体、教师群体和高校的其他人员。

(二) 行政组织机构的权责划分应清晰

在生态系统内部，各个子系统之间是相互联系、相互制约的，这样才能保持生态系统整体的和谐。对于一流大学的行政组织机构而言，每个机构都是一个单独的个体，彼此之间的权限划分要清晰；行政组织机构下设的科室可以看作是行政组织机构这个子系统下面的要素，要想使各个要素的作用最大化，首先要明确每个要素作用的边界，即在行政组织机构内部的权责划分应清晰。如果界限不分明就容易引发争议，为可能发生的冲突埋下隐患，这样一流大学行政组织机构的整个管理工作就会发生混乱。因此，要从本源上杜绝这种现象，就要科学合理地划分行政组织机构的职责权限。

权责划分清晰明了，每个机构、每个科室和每个行政人员才能在工作中更清楚地认识自己的角色，更好地在规定范围内行使权力和承担责任，也可避免角色错位现象的出现。同级行政人员可以各自做好本职工作，不互相干扰，也不互相推诿，如果有临时性事务需要横向合作,亦有利于新任务的分配。

(三) 行政组织机构应精简

大学是一个有机体，其发展依赖于外界环境，行政组织机构作为一流大学的一个组成部分，同样处于外界环境的影响下，并且与阿什比所说的“环境”因素之间形成一个平衡—不平衡—更高层次的平衡的发展过程[4]。对于一流大学及其行政组织机构而言，“双一流”建设正是这个“环境”因素，国务院发布的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》中点明了“双一流”建设的五项改革任务，其中之一就是完善内部治理结构，大学行政组织机构作为大学内部治理体系的一部分，应重视这个“环境”因素，并且牢牢抓住改革的契机。

一流大学的良性发展离不开一流的内部治理体系，大学行政组织机构在其中发挥了重要作用。“双一流”建设需要一流的管理，这对大学行政组织机构的工作在质和量两方面都提出了更高的要求，因此，一流大学行政组织机构必须精简，通过精简达到高效。这个精简应从机构本身和行政人员两方面同时展开，从机构到人员彻底地精简。

(四) 大学行政组织机构的人员应专业化

大学生态系统理论不仅关注系统与外界环境的关系，对于系统内部的要素也给予了重视，各要素如果能充分发挥自身作用，则系统本身的效能也会更佳。一流大学行政组织机构内部的行政人员可看作是该子系统内部的要素，提升行政人员的专业化水平即是提升要素的质量，行政人员的专业化表现在两个方面，一是行政人员自身的专业化，二是对行政人员管理的专业化。

首先，行政人员应具备专业化的素养。高校行政人员的工作与政府组织不同，在工作中会涉及多个领域的专业知识，例如经济、农学和理学等，这要求行政人员不仅要有一般的政治素质，还应具备与其业务相关的专业能力[5]。其次，对行政人员的管理也应更加专业化。高等教育进入大众化时代，行政人员的队伍大幅扩张，“双一流”建设要求完善内部治理结构，对此，在对行政人员一般性管理的基础上，还应考虑高校行政组织机构与政府组织的不同，实行更适合高校行政人员的管理办法，提高对行政人员管理的专业化水平。

二、 一流大学行政组织机构的实然状态

(一) 行政组织机构服务意识有待增强

行政组织机构行使高校赋予其相应的权力，凡是权力或多或少都伴随着利益的产生，利益的存在催生了行政化惯性，思考问题有着行政思维，决策问题有着行政模式，解决问题有着行政方法，这种现象在一流大学中并不罕见[6]。行政化思维已然掩盖了其原本应有的服务意识，这既影响一流大学行政组织机构本身功能的正常发挥，也伤害了大学的学术性属性。

在对一流大学教务处行政人员分析中发现，多数高校教务处内部人员的行政级别层层叠叠，从处长(部长)到副处长(副部长)，从科长(主任)到副科长(副主任)再到科员，行政级别色彩浓厚[7]，类似政府组织的设置。过度行政化的内部设置滋生了行政思维，在此环境下，一些人可能更热衷于行政级别的升迁而非如何服务学校和师生，级别晋升成了行政人员努力的主要方向，官本位思想被强化，服务意识被弱化。

(二) 行政组织机构权责不清晰

对于行政组织机构职能交叉、重叠等问题，各高校从未停止过探索，也取得了一些成绩，但实际上部分高校依然被这一问题所束缚和困扰。行政组织机构存在职责不清、行政权力僭越等诸多发展问题，要实现一流大学建设目标还有很长的路要走。

虽然大学章程或部门规章在一定程度上规范了行政组织机构的职责范围，但在实际操作中严格按照规定履行职责却有难度，有的实践甚至与规定背道而驰，导致行政组织机构的权责界限模糊不清，原有的规定成为摆设。行政组织机构权责不清晰的另一个表现是权责不对等，主要有两种情况：一是有权无责，拥有权力却无处施力，造成权力膨胀且浪费资源；二是有责无权，因为权力不足而无法正常履行职责。在某知名高校的行政组织机构中，有资产管理处、房屋管理服务中心和文物保护办公室三个机构，前两个机构的职责划分较为清晰，但是对于文物保护办公室，只有“文物保护办公室日常事务”的简单描述，并没有清楚地列出文物保护办公室的具体职责。其次，在其机构设置中显示资产管理处、房屋管理服务中心和文物保护办公室是三个独立的行政组织机构，但是访问这些机构的网站发现三个机构的职能简介都是放在一起的，尤其是文物保护办公室是和资产管理处的公用房管理办公室并列显示，容易混淆两者之间的关系，不易区分职责范围。

(三) 行政组织机构臃肿

在我国的国家治理中，政府组织涵盖范围广泛，治理层次渗透深入，整体规模庞大。受国家体制熏陶，一流大学本身以及内部的行政组织机构也传承了科层制的结构，并且高校内部的科层等级追求与政府组织一一对应，这便是大学科层化(行政化)的源头[8]。随着大学规模扩大，行政事务更加繁杂，行政组织机构在科层制基础上的进一步扩大使得它本身变得臃肿不堪，如此带来的只会是低效率的行政[9]。

统计一流大学建设高校行政组织机构设置的总体情况可发现，有约43%的高校行政组织机构的数量在20个及以上，其余约57%的高校的行政组织机构数量是少于20个的。对于行政组织机构数量较多的高校，除了由于校情不同的缘故外，也有一些高校是由于把其他高校的一个科室作为一个独立的机构，或者是把其他高校一个机构的职能分为两部分而成立了两个单独的机构，这些情况都致使高校行政组织机构的臃肿。行政组织机构整体上灵活性不足，遇到紧急事件缺乏柔性，行政人员的积极性也得不到的很好发挥。

(四) 行政组织机构人员专业化不够

国外高校的校长职业化程度较高[10]，并且形成专业化，而我国一流大学在此方面与国外高校还存在差距。相应地，一流高校内部行政组织机构人员的任职和管理中也缺乏专业化，这不利于高校管理事务专业性的养成。高校内部的行政事务因其学术性而和政府政务差别较大，在高校行政组织机构的运转中，基于经验办公或按照个人志愿进行管理的现象不可避免，这就忽视了行政人员的专业技能和与教育管理相关的专业知识。

此外，对科层制的高度依赖也不利于对行政人员管理的专业化。科层制的特点是效率为主，上下级之间等级分明并且绝对服从，在政府组织处理复杂政务时这种优势更加显著，而高校的行政组织机构虽也要办理日常行政业务，但和政府组织却有本质上的区别。大学是一个学术性组织，行政人员在工作中要服务学术活动，行政与学术紧密相连是客观存在的，不仅要考虑行政效能，更要重视学术发展。大学内等级森严的科层制会约束行政人员的能动性，不利于激起他们工作的积极性，因此要寻求一种更加灵活的管理模式，弥补科层制的不足之处。

三、 一流大学行政组织机构变革的驱动力

(一) 对“环境”的适应

大学生态系统理论要求一流大学及其行政组织机构应主行动适应环境，根据不同的外部环境而在管理模式上做出改变。“双一流”建设的五项改革任务之一就是完善内部治理结构，“双一流”建设的大背景对于一流大学行政组织机构来说就是“环境”中所发生的变化，而行政组织机构原来运行的内在逻辑即是阿什比所说的“遗传”。“双一流”建设的内涵包括大学内部治理体系的现代化，大学行政组织机构是一流大学内部治理体系的重要部分，进行大学行政组织机构的变革是符合“双一流”建设内涵的。一流大学行政组织机构在面对环境变化时的理想状态应是：环境—目标—战略—结构—系统，行政组织机构首先要明确外部环境发生的变化，根据环境变化树立目标，然后制定实现目标的整体战略，再设计组织结构，最后是需要各种系统来保证机构能有效执行战略[11]。

此外，教育部等五部门《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》也提出关于完善高校内部治理的要求，这为行政组织机构变革营造了良好的外部环境。完善高校内部治理有一个符合中国国情的大前提，即党对高校的领导，虽然文章的关注重点在于高校行政组织机构，但是行政组织机构的变革离不开党委的全面领导，党在整个变革过程中始终发挥着领导核心作用。

对于环境的客观变化既不能人为控制，又不能完全忽视，无论其带来的影响是正面的还是负面，一流大学行政组织机构作为环境内的一个主体都要接受。行政组织机构要研究这些环境的变化并利用它带来的机会，让其成为前行道路上的垫脚石而不是绊脚石。

(二) 应然要求与实然状态的不相符

一流大学行政组织机构在应然要求和实然状态上的不符是一种失衡状态，应然要求一般是在理想条件下的构想，可作为一个不断追求的目标，而实然状态则是在现实境况中一流大学行政组织机构的真实面貌，这说明一流大学行政组织机构与一流大学及“双一流”建设还未达到高度统一和协调平衡，行政组织机构对学术的促进作用未处于一个最适宜的状态，行政组织机构与学术组织之间的不契合实际上是一种表现形式比较弱的冲突，亟须采取行动来缓解这一冲突。一流大学行政组织机构应然要求和实然状态之间的差距是一种威胁也是一种考验，正是这种危机感为其提供变革的动力，变革的目的就是要逐渐缩小这一差距，向应然要求无限逼近。

现实世界复杂多变，大学行政组织机构在应然要求和实然状态之间徘徊，由于种种条件的限制，行政组织机构最终表现出来的是眼前的实然状态，但这并不意味着就要抛弃应然要求，而是应该冲破重重阻挠，把应然要求作为追求的目标。面对应然要求和实然状态的差距，一流大学行政组织机构可以更准确地发现问题所在，为下一步变革打下坚实基础，并且，在此基础上的变革针对性更强，可以有效缩小应然要求与实然状态之间的差距。

四、 一流大学行政组织机构变革路径

(一) 增强服务意识

意识是行动的先导，意识层面发生转变是行动层面有所变化的前提条件，是以服务代替管理的先决条件，从对学院、对师生的管理转变为为学院、为师生提供服务。李克强总理在高等教育改革创新座谈会上提出，要加快高等教育领域“放、管、服”改革，更加突出服务而非管理，把“放、管、服”改革的内涵作为指路明灯，增强服务意识和服务能力，优化服务质量。在原来管理的基础上突出服务正是阿什比的大学生态系统论的写照，是在“遗传”的基础上做出变革。

为高校师生提供服务贵在真诚，摒弃形式主义，摒弃官僚主义，真切地站在师生的立场考虑问题，领悟需求，了解困境，才能有针对性地解决难题。在行政工作中，一些学术人员会提出自己的想法，但行政人员对这些建议可能多在表面上表现出认同，少数能做到从内心深处虚心接受并认真考虑，有些教师提出的意见比较尖锐，更是不能妥善处理，如此，大学各项工作鲜有改进[12]。要去除这些影响人才培养质量、阻碍学术水平提高、妨碍大学健康发展的行政官僚主义，要回归行政的本位，做好服务工作。我们认为，行政工作在高校正常运行中发挥的作用是不可代替的，行政组织机构运用所拥有的权力配合相应资源完成自身使命，这是高校内各种综合性事务得到有效处理的保障。

(二) 引入权力清单制度

教育部在2015年已提出建立教育行政权力清单和责任清单制度，引入权力清单制度，可以明确行政组织机构之间的权力界限，对于各类事务明确规定由谁负责以及怎样负责，以此来严格约束行政权力，营造清明的行政氛围。在行政组织机构之间划清权力界限就如同明晰每个子系统的边界，边界清晰各个子系统才能各在其位，各司其职。在对一流大学的各个行政组织机构分析时，我们发现只有哈尔滨工业大学的行政组织机构明确列出了职权清单，以审计处为例，其中一项是要求填报审计相关资料权，对职权内容有详细说明，并且列出了行使依据(国家规定的与审计相关的条例和哈尔滨工业大学校内的相关规定)，最后表明行使主体是审计处。

制定权力清单的关键原因之一是行政组织机构拥有行政权力，有权力的地方就需要制约，制定权力清单有利于推动工作，而权力清单的确定要参考高校已有的章程，所以这也是从另一个方面依法治校的表现。清单重在详细，制定清单就是要避免产生矛盾和冲突，清单内容也应有理有据，对各项权利的分配应具体明了，有实施细则，兼具分工和协作。

(三) 贯彻大部制改革思想

大部制是大部门体制(giant department)的简称，是政府部门采用的一种公共事务综合管理体制，大部制特征是“宽领域、大职能、少机构”，小部制的特征是“小领域、窄职能、多机构”。基于此，高校行政组织机构可以借鉴政府部门的大部制改革经验，拓宽大部门处理事务的领域，增强部门整体的职能配置，争取做到一个部门可以真正地解决一类事项。北京理工大学在2018年公布的《北京理工大学机构改革方案》正是在大部制思想的指导下做出的决策，坚持“大统筹、大板块、大服务”的改革思路，推进治理体系和治理能力现代化，形成世界一流大学建设的北理工之路。北京理工大学的改革方案是大部制思想在大学行政组织机构变革中的成功运用，大部制也是北京理工大学机构改革的一大亮点，证明在大部制思想的指导下确实可以实现精简机构的初衷。

合署办公体现的亦是大部制思想，合署办公是指两个党政机构在编制和职责上都存在差别，但两者在工作对象和工作性质上又有相似性并且在同一个地点办公，根据工作的临时需要，上级可以统一指挥调用两个机构的人员和资源[13]。大学内一些工作对象、工作性质相近的机构可采取合署办公的形式，例如一流大学中有高校的人事处和党委教师工作部是采取合署办公的形式，人事处和党委教师工作部的合署办公在实践类型上属于党群机构与行政组织机构之间，这是一种从整体上提高行政组织机构效能的行为，可为高校为广大教师提供更优质的服务。

(四) 提高行政人员专业化程度

行政人员的专业化带来高质量决策，人员管理的专业化带来高效率决策，两者都是大学内部治理能力现代化的重要内容，这也是在提升子系统中要素的质量。

首先，要提高行政人员工作的专业化水平。这里的专业化是指行政人员在工作中不仅仅依靠以往积累的经验，还要接受过一定时间的专业训练并掌握专门的知识。行政人员不需像学术人员一样对学科知识有高深造诣，但行政工作既是围绕学术展开，就避免不了与学术内容打交道，所以行政人员要具备相应学科的教育背景，掌握基础的学科知识，熟悉学术规律，按照学术要求提供服务[14]。

其次，专业化趋势要求建设一支专业的工作队伍，实行专业的管理，这种管理依靠的不是个人经验，要根据科学的原则，遵守高等教育发展的规律，对行政人员的专业管理更深层次上意味的是一种精神状态。对于管理的专业化，可以把以下三方面作为重点：一是要重视思想意识方面的教育矫正，从意识层面防止不良的行政化倾向，在源头上解决问题；二是要进行专业化、系统化的行政岗位培训，也可以实地参观学习，提高行政工作的专业素质。三是把科层制与职员制相结合，将科层制作为一种“嵌入式”的方式与现有的管理恰当地融合起来，探索行政人员专门的职业发展路径，将职员制重视业务能力、灵活性更大的优势发挥出来。