美国建国前后退役军人的养老金政策与早期国家构建

王 丽

(云南师范大学 马克思主义学院，云南 昆明 650500)

美国政治学教授斯蒂芬·斯科夫罗内克(Stephen Skowronek)指出：早期的美国是“由法院和政党组成的政府”。(1)Stephen Skowronek， Building a New American State： The Expansion of National Administrative Capacities，1877—1920， Cambridge： Cambridge University Press，1982， pp.24-31.这一结论得到很多学者的认可，可是，对美国退役军人保障政策的生成与演变的梳理发现，尽管建国初期美国行政机构孱弱、职能缺失，但为了调动公民的参军积极性、维护国家安全与社会稳定，国会通过立法不断丰富和发展退役军人保障政策的内涵，而在法院拒绝受理退役军人福利案件的情形下，联邦政府亦通过成立并改革退役军人行政管理机构以保障退役军人的合法权益。国外学者对美国建国前后退役军人保障政策的关注，聚焦于大陆军官争取养老金这一历史事件本身及其社会影响，(2)William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， New York： Toronto： Oxford University Press， 1918.而国内学者对这一问题的研究仍处于起步阶段。(3)宋大振：《论美国大陆军军官退役后半薪问题》，《理论月刊》2015年第1期。有鉴于此，本文在学术界已有研究成果的基础上，对美国独立战争至南北战争爆发前退役军人保障政策的历史演变进行梳理，在此基础上考察政府政策生成的背景，政策内涵及其法律成果，进而揭示退役军人保障政策的生成与美国早期国家建构之间的内在关联，为“国家构建”理论提供实证研究。

一、革命时期美国国内围绕退役军人养老金政策的辩论

1775年，美国独立战争爆发后第二届大陆会议在费城召开，会议通过决议，决定在各殖民地征集军队和物资，并任命来自弗吉尼亚州的乔治·华盛顿为大陆军总司令。为了吸引公民参军，各州纷纷出台对伤残退役军人及其家属的优抚政策。(4)William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States，pp.1-9.1776年6月，大陆会议成立了由来自马萨诸塞州的罗伯特·潘恩担任主席的五人小组委员会，(5)该委员会的其他小组成员包括来自弗吉尼亚的弗朗西斯·李(Francis Lightfoot Lee of Virginia)，来自佐治亚州的莱曼·豪(Lyman Hall)，来自罗德岛的威廉·埃勒里和来自纽约州的弗朗西斯·刘易斯。转引自William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.20.该委员会经过调查后，向大陆会议提交了向伤残退役军人发放养老金的法案，是年8月26日该法案在大陆会议通过，即《1776年伤残退役军人养老金法》(InvalidPensionAct)。该法是美国革命时期的首部退役军人保障法，《1776年伤残退役军人养老金法》规定大陆军中因服役致残的退役军人在丧失劳动力阶段可得到政府的养老金，具体标准是其收入的一半，伤残等级较高，丧失全部劳动能力者可由政府终身供养。该法并未能满足革命时期军人的需要，不仅如此，革命时期大陆会议还对军人军饷一再拖欠。1777年，军官们借鉴英国政府的做法，要求政府为服役至战争结束的所有军官发放其收入的一半作为养老金。(6)William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.21.

尽管大陆军军官通过各种手段向大陆会议和邦联政府施压，但该提议遭到一些议员和美国民众的强烈反对。反对者的理由有如下两点：首先，反对者认为，在民主社会中，政府的功能是创造一个自由竞争的经济环境，无须插手具体的经济运作和财富的分配，他们把富人财富的积累看成是个人努力与勤俭结果，把穷人的贫困归结为个人品质和素质低劣，反对政府屈从于某一阶层或群体的利益制定“阶级立法”。具体到退役军人福利诉求，他们认为服兵役在民主国家里是公民的一项基本义务，不应得到国家的补偿。国家对退役军人的立法会在美国社会产生“特权阶级”，损害其他群体的利益。事实上，反对者的观点与这一时期的政治文化相吻合，美国的政治文化十分强调国家的“中立性”，认为国家必须包容和保护多元利益，而不能偏袒或倒向某个群体，国家的目标是“公共福祉”，而不是某个人或某个群体的特殊利益。这种政治文化深刻地影响了美国政治精英和民众对退役军人福利政策受益资格的看法。其次，从现实的角度出发，此时大陆会议靠借债应对战争和维持政府运转，根本没有财力满足军人对养老金的要求。独立战争爆发后，第一届大陆会议曾想在各州征税，但鉴于美国独立战争爆发的导火索就是英国政府加征税收的经济政策，因此大陆会议不敢贸然以征税的方式筹集资金。这样一来，政府的财政来源主要有发行大陆币、债券、战争券以及向法国借款四种方式，由于财力拮据，政府不得不拖欠军人军饷和供应商的贷款。在此背景下，政府没有财力为退役军人提供养老金。

1777年，英国占领费城，大陆军士气低落，军事失败与政府拖欠军饷使大陆军内部出现大批逃兵。前线形势的严峻迫使大陆军总司令乔治·华盛顿致信大陆会议，向会议成员转达了大陆军军官的要求。1777年12月4日，为了提高作战官兵的士气，大陆会议成立了由来自马萨诸塞州的埃尔布里奇·格里担任主席的小组委员会，对这一问题展开调查，随后小组委员会向大陆会议提交了报告，报告建议对所有服役至战争结束的大陆军军官发放其收入的一半作为其养老金。(7)William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.25.这一条款也适用于阵亡军官遗属，该报告还建议大陆会议成立养老金办公室负责具体事务。1778年1月，大陆会议对报告内容进行讨论，多数议员大体同意报告所提出的方案，但在具体数额方面意见不一致。为了敦促大陆会议尽快通过法案，华盛顿在是年4月10日致大陆会议主席亨利·劳伦斯的信中写道：“成败在此一举，务必在最短的时间内通过法案，否则大陆军将面临全线崩溃的危险”。(8)William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.27.这表明，身为大陆军总司令的乔治·华盛顿意识到爱国主义精神能有效地激发士气，但仅仅这样还不够，还必须要有物质方面的激励。

尽管如此，大陆会议中的一些代表还是不同意这一提议。(9)William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.34.甚至连大陆会议主席亨利·劳伦斯也认为，这一要求是军人对国家的勒索。随着战争的升级，这一问题再次突显出来，大陆军中因政府拖欠军饷、体罚过重等因素逃离战场的人数增加。可是，截至1778年5月，法案没有取得任何进展，大陆会议的绝大多数代表仍不愿通过法案来安抚参战官兵。但前线形势的不断恶化也使一些议员开始转变态度，1780年8月，大陆会议通过了给阵亡军官遗属发放7年养老金的提议，标准为其收入的一半。10月21日，大陆会议代表以9：3的票数通过《1780年退役军人养老金法》，规定国家为所有服役至战争结束的军官发放养老金，金额为其收入的一半，士兵虽无权享受养老金，但可得80美元的退役补偿金。(10)William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military pensions in the United States， pp.38-40.

1781—1787年，是邦联政府时期。受《邦联条例》有关规定的限定，邦联政府不能直接征税，于是邦联政府乃以政府财政困难为由拒绝兑现大陆会议对军官和士兵的承诺。政府的态度引发了退役军人的抗议，具有代表性的是1786年的“谢斯起义”。它给美国社会秩序带来了破坏性影响，也促使政治精英不得不重新考虑美国政府体制的设计。

二、联邦政府成立后的退役军人养老金政策

1789年，联邦政府成立，首任财政部长亚历山大·汉密尔顿提出联邦政府按照债券面值的100%兑付之前的所有公债。由于美国建国之初，行政机构孱弱、职能缺失，1792年第二届国会第一次会议通过的《1792年伤残退役军人养老金法》(InvalidPensionActof1792)(11)Hayburn’s Case， 2 U.S. (2 Dall.) 408， 408 (1792)， Quoted in William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military pensions in the United States， pp.38-40.规定由联邦政府兑付拖欠的退役军人养老金和退役补偿金，由联邦巡回法院负责对伤残退役军人福利申请者的申请材料进行核查并做出裁决，但同时授予战争部和国会对法院裁决的否决权。宾夕法尼亚地区联邦巡回法院，拒绝履行这项职责，随后包括最高法院大法官威尔逊和布莱尔以及地区法院法官在内的三名法官，致函华盛顿总统，“认为退役军人福利索赔属于政治问题，(12)政治问题是指主要涉及法院与其他行政部门之间的权力界限问题，法院的义务是“使其行为不要超过合理范围，并注意不使自己卷入应当属于其他部门开展的讨论中”。因此政治问题不仅仅涉及行政部门的权利范围问题，而且包括应该属于立法机关自由裁量权的行为。转引自查尔斯·比尔德、考文·布丁：《伟大的篡权——美国19、20世纪之交关于司法审查的讨论》，李松锋编译，上海：上海三联出版社，2009年，第234—237页。不是一项司法责任，该立法赋予法院非司法的职责，与宪法的分权原则相违背，法案中规定的将法院的裁决交由行政和立法部门审查，更是没有道理，因为宪法并没有授予行政和立法部门享有此项权力”。(13)William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， 1918， p.56.在1792年4月11日的赫鹏斯案(14)Quoted in William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.56.(Hayburn’s Case)中，宾夕法尼亚巡回法院具体解释了这一原则。原告威廉·赫鹏斯向联邦巡回法院提起诉讼请求，请其对宾夕法尼亚地方法院下达执行状(a writ of mandamus)，(15)根据《布莱克法律词典》的解释，令状是“国家或其他有权法律机构的名义签发的，要求受送人为一定行为或限制为一定行为的，法院的书面命令。”执行状(mandamus)是指当事人申请执行状，请求行政机关或其官员履行依法应当履行的责任。这适用于受法律保护，可为司法执行的法律。法院可对行政机关的羁束行为颁发执行状，不可对行政机关的行政裁量颁发执行状。参见宋华琳：《恩斯特·弗罗因德与美国早期行政法学》，《华东政法大学学报》2012年第5期。要求宾夕法尼亚地方法院对原告的养老金申请进行复审。包括巡回区法院首席大法官约翰·杰伊在内的合议庭成员认为，必须驳回这一诉讼请求。联邦巡回法院在判决意见书中写道：“养老金索赔属于行政机关的裁量行为，法院对此无司法管辖权，不可对其下达执行状。”(16)Quoted in William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.56.1792年，联邦最高法院同意这一判决。此案结案后，国会于1793年通过法案，授权由地方法院收集退役军人索赔证据然后交由战争部做出裁决。(17)在该法案颁布后五个月后，最高法院首席大法官向国会发出备忘录，指出国会授权地方法院受理退役军人的福利申请加重了法院负担。转引自James D. Ridgway， “The Splendid Isolation Revisited： Lessons from the History of Veterans Benefits Before Judicial Review，” Veterans L. Rev.， Vol.3， No.135， 2011， p.143.

在1793年合众国诉耶尔·托德案(United States v. Yale Todd)(18)United States v. Ferreira， 54 U.S. (13 How.) 40， 52 (1851) (stating the substance of United States v. Yale Todd， which was decided in 1794 and not printed in an official reporter).中最高法院援引1792赫鹏斯案判例，认定最高法院对退役军人的索赔案件没有司法管辖权。此案结案后，国会废止了1793年法。1794年，国会通过新法案，授权战争部处理索赔事务。但战争部在处理退役军人申请时的低效引发退役军人的不满，1806年国会再次通过法案，规定退役军人的养老金申请由战争部裁决，但退役军人对裁决不服者，可以将案件提交国会。国会定期对这类案件进行审查。(19)James D. Ridgway， “The Splendid Isolation Revisited： Lessons from the History of Veterans Benefits Before Judicial Review，” pp.144-145.

1801—1829 年，共和党人托马斯·杰斐逊、詹姆斯·麦迪逊、詹姆斯·门罗和约翰·昆西·亚当斯先后出任美国总统，这段时期被称为共和党时代。他们希望联邦政府的活动仅仅限于限定的事务，以柔性的、几乎不为人所见的方式进行管理，以至于公众几乎不知道政府的存在。(20)Joseph Ellis， American Sphinx： The Character of Thomas Jefferson， New York： Vintage Books，1996，pp.169 -228．在托马斯·杰斐逊总统的就职演说中，他明确提出政府应是 “一个明智且俭省的政府”，应尽量首选行政之外的作用方式，如果不得已需要行政的介入时，也要限制行政的自由裁量权。(21)Charlotte Crane， “Pennington v. Coxe： A Glimpse of the Federal Government at the End of the Federalist Era，” Va.Tax. Rew， Vol.23， 2003， pp.417，419-422.在这一理念的指导之下，在杰斐逊就任总统期间，国会削减了军队编制。但是，共和党人的小政府理念，与实践中的国家建构存在某种程度的紧张关系，事实证明，联邦党创设的行政体系并非被削减到无足轻重的地位，反而得以改革和拓展。

1812年第二次美英战争对美国早期的国家构建起了重大的推动作用。战争后，美国国家安全、经济发展和巩固领土、主权完整等各方面的需要共同推动共和党对其传统的国家主张进行了调整。现实的需要促使联邦政府开始努力加强国家构建。与此同时，1815年第二次美英战争结束后，美国经济迎来了一个高速发展的时期，政府财政收入出现盈余，退役军人中要求提高其福利水平的呼声再次高涨，美国民众的态度也开始转变。在此背景下，一些议员提议提高伤残退役军人的养老金标准。(22)David Bodenger， Soldier’s Bonuses： A History of Veterans Benefits in the United States， 1776—1967， Ph. D. thesis， Pennsylvania State University， 1972， p.26.1816年4月，国会通过《1816年伤残退役军人养老金法》并经詹姆斯·麦迪逊总统签署生效，法案提高了独立战争伤残退役军人福利标准，士兵每月的退役补偿金由5美元上调至8美元，士官和军官的养老金调整至17美元。政府在此项目上花费了20万美元。(23)David Bodenger， Soldier’s Bonuses： A History of Veterans Benefits in the United States， 1776—1967， p.28.

1818年，詹姆斯·门罗总统再次向国会提出立法建议，建议将在独立战争中服役的非伤残退役军人也纳入养老金政策的受益范围之内。国会吸取了詹姆斯·门罗总统的立法建议，通过了《1818年独立战争退役军人养老金法》(TheRevolutionaryWarPensionAct)并经门罗总统签署生效。该法的要点大致如下：(1)在独立战争期间服役至战争结束的军人或服役时间在9个月以上的军人退出现役后，不管是因何种原因需要政府救助者，政府都会为其发放养老金，具体标准为军官每月20美元，士官和士兵每月8美元；(2)该法的受益者不再享受国家对贫困人群的其他福利待遇；(3)授权战争部负责该法的具体实施。(24)Enacted March 18，1818； 3 Stat. L.410. Ch.19.《1818年独立战争退役军人养老金法》实施后，战争部收到了17730名退役军人的养老金申请，财政部用于此项目的支出也由1816年的20万美元上升至1820年的140万美元。(25)Department of Veterans Affairs， Veterans Benefits Administration： An Organizational History 1776—1994， Washington. D. C： Veterans Benefits Administration，1995， p.7.

1819—1823年美国国内出现经济危机，危机的爆发使政府财政收入急剧减少。在此背景下，国会内要求削减财政支出的呼声日益高涨。1819年第16届国会召开期间，一些议员提出废止《1818年独立战争退役军人养老金法》。一些媒体也发表文章称退役军人养老金支出是导致政府财政赤字的主要因素。有鉴于此，战争部长约翰·卡尔霍恩提议国会成立专门委员会对退役军人问题进行调查。(26)National Intelligencer， April 25， 27， 1820. Quoted in William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.71.委员会经过调查后指出退役军人养老金领域的确存在腐败和欺骗现象。1820年5月1日，国会以委员会的调查为依据，对《1818年独立战争退役军人养老金法》进行修订，规定凡是向养老金办公室提出申请者都要提交其收入证明和土地拥有状况，以供养老金办公室对其进行资格审查。(27)Enacted May 1， 1820； 3 Stat.L.569， Ch.53.，Quoted in William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.71.修订案颁布后，大量退役军人被取消受益资格，许多申请者的申请被拒。(28)Veterans Benefits Administration： An Organizational History 1776—1994， p.8.

1829年，安德鲁·杰克逊就任美国总统，他开启了美国史上的“杰克逊民主”时代，这不仅标志着传统意义上权贵政治时代的结束，也显示了美国基层选民范围的扩大和新型政党组织运作的成功。在1829年的总统就职演说中，杰克逊总统表示，在就任总统期间，他将履行总统竞选时所许诺的“民主政治”，因此，他执政期间将精简政府，削减联邦政府权力，尊重州权。但是，正如美国学者约翰·M. 麦克福尔指出的，“杰克逊民主党人有着反国家、反政府的偏见，但最终结果是双双强化了国家与政府。”(29)宋华琳：《国家建构与美国行政法的史前史》，《华东政法大学学报》2015年第3期。

1824年，随着保护性关税政策的实施和美国经济的复苏，政府的财政盈余也不断增加，在此背景下，要求扩大退役军人养老金政策受益范围和提高养老金水平的呼声再次高涨。1829年，杰克逊总统在给国会的年度国情咨文中提出提高独立战争退役军人的优抚标准。(30)Andrew Jackson and Leonard D White， The Jacksonians， New York： Macmillan， 1954， p.417.随后，众议院也起草了法案提交国会进行审议，但该法案在众议院通过后却在参议院遭到搁置。来自南卡来罗纳州的沃伦·戴维斯反对最为强烈。他将退役军人保障问题与联邦政府的保护性关税联系起来。他认为根据1828年《关税法》的规定，南部各州缴纳的关税高于北部各州，但联邦政府的财政收入却主要用于资助北方各州经济的发展。而且，对16000名退役军人的调查表明，有12000名居住在北部的马里兰州，联邦政府在这一项目的总支出为2053.5万美元，但仅有500万用于南部退役军人的支出。因此他认为政府的这一政策是以联邦政府的名义，以牺牲南方各州的利益为代价为北方各州谋福利，侵犯了南部各州的经济权益。(31)William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.77.由于反对势力强大，法案被暂时搁置。第22届国会召开期间，一些议员再次向国会提交了提高退役军人养老金标准的法案。来自新罕布什尔州的众议员哈伯德认为战争部在受理退役军人养老金申请时，对《1818年独立战争退役军人养老金法》进行狭义解释，致使很多申请者不能享受养老金待遇，因此他提议养老金的受益资格不限于其经济状况，只应与服役挂钩。这一提议遭到南部和西部代表的强烈反对，弗吉尼亚州的约翰斯顿议员认为这一提议是以牺牲穷人的利益满足富人的举动，对南部各州而言是不公平的，侵犯了南部各州的经济利益。(32)William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.78.两派经过激烈讨论，通过了一项妥协法案，1832年7月7日，法案经杰克逊总统签署生效，被命名为《1832独立战争退役军人养老金法》。(33)David Bodenger， Soldier’s Bonuses： A History of Veterans Benefits in the United States， 1776—1967， p.36.

《1832独立战争退役军人养老金法》进一步扩大受益资格，该法规定，凡是在独立战争期间服役的退役军人，不管是大陆军还是民兵，不管其经济状况好坏，服役时间为两年且未在《1818年独立战争退役军人养老金法》的受益范围之内的退役军人均有资格领取养老金，具体事宜由战争部负责。由于在各州民兵部队服役的退役军人在战争部并无服役记录，该法颁布后申请者激增。1833年，据战争部长路易斯·凯斯统计，共有24260名申请者，联邦政府在此项目的开支每年为176.7万美元。(34)Veterans Benefits Administration， An Organizational History 1776—1994， p.8.

《1832独立战争退役军人养老金法》实施后造成的财政开支猛增和腐败问题引发了越来越多国会议员的关注。1833年12月27日，来自弗吉尼亚州的议员指出，“政府的独立战争退役军人养老金政策使那些原本应依靠家庭或社区养老的退役军人，要求国家为其养老。他批评这一政策破坏了个人主义这一美国的核心价值观，将导致政府权力膨胀，违背了共和政府的基本精神。”(35)William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.83.甚至连原本积极支持提高退役军人福利水平的约翰·亚当斯总统也不无忧虑地指出：“30年前，特雷·西乌利亚指出，独立战争退役军人似乎是长命百岁，目前的状况表明，独立战争退役军人在每一届国会上都会提出新的利益诉求，他们去世后，也会有他们的遗属继续他们的遗愿，继续向国会提出新的利益诉求。”(36)William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.85.

除此之外，养老金事务中的腐败问题也引起了国会的注意，为解决该问题，行政部门和国会认为应对负责退役军人事务的行政管理机构进行改革。1833年1月，战争部长向国会提议成立隶属于战争部的养老金办公室，该办公室由17名办事员组成，分成五大区，分管退役军人的养老金申请。1833年3月，国会采纳了这一提议，通过法案成立了养老金办公室，由总统任命办公室主任，并经参议院批准。1835年国会再次通过法案，将由财政部分管的退役军人事务移交给养老金办公室。(37)Veterans Benefits Administration： An Organizational History 1776—1994， p.8.

19世纪40年代末，行政部门办事低效问题再次引发了新一轮的机构改革。1849年，联邦政府成立了内政部，退役军人养老金办公室划归内政部主管，内政部负责监督养老金办公室的工作和受理退役军人的上诉，内政部长成为退役军人事务的最高行政领导。战争部除了分管军功授地事务外，其他事务被移交给内政部。尽管进行了多次改革，但退役军人事务中的腐败和低效问题一直是困扰政策制定者的主要问题。(38)Veterans Benefits Administration： An Organizational History 1776—1994， p.9.在此背景下，退役军人希望可以向联邦法院提起上诉，但最高法院在1840年凯特诉波林案(Decatur v. Paulding)(39)Decatur v. Paulding， 39 U.S. (14 Pet.) 497， 516-517 (1840)， Quoted in Veterans Benefits Administration: An Organizational History 1776—1994， Washington. D. C: Veterans Benefits Administration， p.9.中，裁定法院不能以执行令状的方式强迫养老金办公室对退役军人发放养老金或给阵亡退役军人家属发放养老金。

综上，独立战争至南北战争前，退役军人在美国人口中所占比例不高。1790年，美国退役军人的人数为28.6万人，占总人口的7%。1812年美英战争中，退役军人人数为28.5万人，美墨战争中有8.6万人。1861年南北战争爆发前，历次战争中幸存的退役军人有8万人。另外，据退役军人养老金办公室的统计，1790—1865年，联邦政府在退役军人养老金方面的费用总支出为9650万美元。(40)Veterans Benefits Administration， An Organizational History 1776—1994， p.9.加之，这一时期美国国内土地资源丰富和经济结构简单，退役军人的就业压力不大。因此，政策制定者还未将养老金和退役补偿金视为保障军人的主要手段。但是，值得注意的是，作为一支不可忽视的政治力量，退役军人作为养老金政策的受益者和支持者，已将享受政府养老金视为自身的一项权利而积极加以争取。(41)David Bodenger， Soldier’s Bonuses： A History of Veterans Benefits in the United States， 1776—1967， p.42

值得指出的是尽管这一时期退役军人在美国人口中所占比例并不高，但是独立战争退役军人养老金运动的重要意义在于，它为以后历届联邦政府退役军人养老金立法确立了先例，它的立法史也是以后退役军人养老金立法斗争的缩影。尽管联邦政府在退役军人在争取养老金运动的推动和财政盈余的情况下，通过了《1818年独立战争退役军人养老金法》，以后历届政府在此基础上，不断提高了福利标准，扩大了福利政策的受益范围，但这仅是政府的应急政策，并没有让这一问题定纷止争。在以后历届政府退役军人保障政策的制定中，经济因素和意识形态因素始终是退役军人保障政策的反对者反复引用的有利证据。

结 语

独立战争至南北战争爆发前，政治精英和美国社会对政府为伤残退役军人提供养老金并无异议，但对光荣退役的非伤残退役军人是否有资格享受国家的养老金，国家是否应对其在战争期间的牺牲做出补偿等问题意见并不一致。支持者认为，服役是公民与国家之间的契约，公民在战时服役，国家应对其进行补偿。反对者则提出相反的理由。他们认为服役在民主国家内是每个公民的义务，对退役军人的福利政策将导致特权阶层的产生，直接侵犯了其他群体的利益。与此同时，此举亦会导致政府权力的扩张，对公民自由构成威胁。总体而言，争论各方的绝大多数赞成国家对伤残退役军人有法律义务，认为此举是政府有效调动公民参军参战积极性和维护国家安全与稳定的重要手段。但是，在宪法并未对福利权进行明文规定的情况下，联邦政府能否丰富和发展退役军人的福利权，扩大退役军人保障政策的覆盖范围，特别是将全体退役军人纳入退役军人养老金政策的受益范围之内，这一问题成为各方争论的核心问题。

检视美国革命时期至建国初期联邦政府退役军人养老金政策的演变历程，以及这一时期美国政府和社会围绕“退役军人养老金”问题的激烈争论，可以看出对退役军人养老金政策的不同态度实则反映了争论各方截然不同的国家构建思路：一是主张“宽泛解释”，认为联邦政府根据宪法享有广泛的关乎“共同福祉”管理的权力，主张建立一个权力相对集中的联邦制国家；二是主张“严格解释”，以防止联邦政府借此权力扩张，进而对公民自由构成威胁。

争论各方之所以具有不同的构建国家思路，究其原因，主要受到三大因素的影响。

一是受地方主义的影响。比如南部议员将政府宽松的退役军人养老金政策与政府的关税政策联系起来，他们认为政府的退役军人养老金政策是以牺牲南部和西部地区的经济利益为代价，用以满足东部地区的利益。

二是受美国政治文化的影响。美国政治文化的显著特点是对共和思想与共和政体的信奉、“人民”广泛的政治参与以及对国家权力的根深蒂固的戒备，这种政治文化导致一种强烈的“反国家主义”倾向。在美国建国前后，一些政治精英认为国家是“必要的恶”，国家权力与个人自由是对立的，因此，国家应当在社会中发挥最低程度的作用，即确保法律和秩序，除此之外，国家尽可能少干预社会事务。比如一些反对者认为服役在民主国家内是每个公民的义务，对退役军人的福利政策将导致特权阶层的产生，侵犯了其他群体的利益，而且会导致政府权力的扩张，会对公民自由构成威胁。

三是受国家主义的影响。比如与退役军人养老金政策的反对者不同，该政策的支持者认为国家是“必要的善”，国家权力对于维护个人自由是不可或缺的，因此，国家有责任充分行使其权力，为社会提供广泛的服务，并指导和推动社会的发展和进步。比如，在全国经济形势良好、国家财力允许的情况下，一些行政部门和一些国会议员积极推动国会立法不断扩大退役军人权利内涵、扩大福利政策的覆盖面和提高福利水平。

总之，尽管美国建国前后，执政者多秉承小政府的理念，以自由放任为圭臬，但随着美国领土扩张、人口的增长以及工业、城市化进程的加快，在政治的实践中，越来越需要不断扩张行政权，不断提高政府行政治理的效能。具体到退役军人养老金问题，退役军人养老金直接关系到军队战斗力、国家安全与社会稳定，鉴于该问题的重要性，需要国家积极作为，有效应对退役军人的福利诉求。因此，国会通过立法不断提高退役军人的养老金标准并不断扩大政策的覆盖范围。与此同时，联邦政府亦通过成立退役军人行政管理机构并不断扩大退役军人行政管理机构权力的方式处理退役军人的福利案件，此举也为联邦政府权力的增长创下了先例。

美国政府和社会围绕“退役军人养老金”问题的激烈争论亦表明，每一段历史都不是单线的，其中都有各种力量同时竞争着。不同的国家构建思路相互碰撞、竞争和博弈共同对联邦政府的“退役军人养老金”政策产生重要影响。从美国革命至南北战争爆发前美国政府与社会围绕退役军人养老金问题的激烈争论以及联邦政府因应之策中，亦可以管窥美国早期国家构建的复杂而曲折的进程。