欧美强
(成都职业技术学院 思想政治教育教学部,四川 成都 610041)
“建筑大计划之各式屋舍,以乐民居”[1]5构想,一度被南京国民政府奉为城市住房建设的指南。受城市化进程以及天灾、战争等因素影响,大量人口纷纷涌向城市谋生,城市住房十分紧张。南京“奠都后人口日增,住宅需要殷切”[1]8的描述,就是城市“住宅缺乏”的真实写照。目前,有关民国时期城市住房研究,学界主要集中在平民住所兴建、住房保障法律法规制定等方面,对于城市住房租赁研究,则鲜有涉及。有学者以天津市为例,认为面对城市普遍存在的房屋租赁纠纷,“一方面中央和地方政府通过完善相关立法,逐渐形成了中央行政立法与地方立法相统一的法律体系;另一方面政府和民间社会组织采取了一些解决纠纷的措施和方法”[2];审视住房问题所揭示的社会面相,有学者认为,抗战前南京房客减租运动,“充斥着民生、市政与党政纠葛,揭示了民国南京市民、市政府和国民党当局应对住房问题所陷入的窘境”[3]。以上探究,为进一步研究南京国民政府时期城市住房租赁提供了新思路。本文拟从社会治理能力和体系构建角度,在考察南京国民政府时期城市住房租赁生态状况,以及不同利益群体间展开角逐和较量的基础上,研究各级政府如何综合施策对城市住房租赁展开整治。南京国民政府时期的城市房屋租赁问题虽未得到妥善解决,但当时的一些做法与经验却值得进一步总结和思考。
恩格斯曾指出:“今天所说的住宅缺乏现象,是指本来就很恶劣的工人的居住条件因为人口突然涌进大城市而特别尖锐化;房租大幅度提高,每一所房屋里的住户愈加拥挤,有些人简直无法找到住所,……住宅缺乏现象只是从现代资本主义生产方式中产生出来的无数比较小的、次要的祸害之一。”[4]470-471从表面上看,现代“住宅缺乏现象”是人口涌进大城市所致,但从深层次而言,却是资本主义生产方式所造成的必然祸害之一,具体表现为住户居住条件进一步恶化,房租不断上涨,一些人甚至流离失所,等等。南京国民政府时期,城市人口激增、市政建设房屋拆迁以及战争房屋毁坏等原因,导致城市“住宅缺乏现象”更加突出,加之住房租赁管控总体成效不显著,因此,城市住房租赁秩序十分混乱,租房纠纷经常发生,住房租赁生态十分恶劣。
南京国民政府高度重视城市房屋出租管控,规定“凡房屋出租,房东必须取得房客之切实店保,并申报当地警署团局,……凡分租之二房东,除须取得房客切实店保外,并随时察看,如该二房东发觉房客有可疑行动,不向军警团局报告而致发生绑案者,以窝藏绑匪论”[5]。以上条例表明,政府将房屋出租与社会秩序的管控联系起来,无论是房屋的出租还是转租,房东除了要求房客提供租住房屋的担保人外,还须对房客的行为规范负责,并承担随时向当地公安机关报告房客可疑之处的义务,否则免不了要受到牵连。为了保证自身的安全和利益,并确保租赁人的品行可靠,房东公开提出了“无保不租,无眷不租”的租房规定,以免因为房客违法乱纪使自己受到“窝藏绑匪论”的连累。加之租赁房屋要缴纳一定数额的押金,于是“无保不租,无眷不租,无押不租”便成了城市租房的必备条件[6],苛刻的条件无疑加深了房客的租房难度。
住房租赁不仅有担保和不能是单身的超经济规定,而且租住费用名目繁多,房客除缴纳一定的房租和押租外,还须承担数量不菲的小租费用。押租又称押金,是作为房客拖欠房租时扣款的抵押金,租房协议终止时房东必须退还房客,可见,收取一定数量的押金有其合理性,而“小租”则不尽然。“小租”又称“小押金”,是房屋中介人收取的一种“贽礼”,数额相当于一个月的房租,小租颇受房客和房东诟病。以南京为例,“如每月房租一百元者,照现在京市习惯,介绍人先收小押金一百元,由房客房东分担,倘房客一年数迁,则耗费颇巨”[7]。小租类似于中介费,是除房租、押金外的又一住房租费项目,行情一直见涨,虽然名义上由房客与房东分摊,但在多数情况下,房东又将小租费用转嫁到房客的头上,对房客而言,无疑又额外增加了一笔繁重的经济负担。抗战胜利后,由于各大城市普遍出现房荒,为了转让房屋租赁权,房东还要收取住房租赁权的代偿费用——“顶费”,从“召顶”广告来看,“顶费”不仅公开化,而且只能用金条进行支付。以上海四川北路一间住房为例,其“顶费”标价为两根大条子。按当时市价,一根大条子合赤金十两。对于绝大多数房客而言,巨额的“顶费”以及“顶费”的“金条化”,使得他们只能望房兴叹。
由于住房租赁市场长期处于供不应求的状态,转租房屋成了一件有利可图的事,于是二房东这一特殊群体应运而生。二房东的出现,不仅使房屋租赁关系更加复杂,而且还加深了房客身心痛苦,即使是有经济能力承担的房客,他们租住境况也是常人难以想象的。据一位二房东描述,原本两楼两底的住房,连同房东本人共住了11户,合计19人,二房东称这“着实费过一番策划”:客堂楼上前半间租住2人,客堂后半间租住2人,厢房楼上租住1人,灶批上亭子里间租住1人,后厢房楼上租住3人,厢房前半间租住1人,厢房后半间租住2人,大客堂两小间共租住4人,客堂楼梯脚租住1人,灶批里租住1人,阁楼租住1人。以上租住现状表明,唯利是图的二房东不仅使房客居住环境十分拥挤,而且还使租住房屋存在明显的安全隐患。20世纪20年代末,上海一房客讲述了自己租房经历,一幢原本租金为每月18元的房屋,被二房东改造成前楼、后楼、客堂、客堂后、阁楼等空间零星出租,自己仅租得一个亭子阁,外加一支灯,每月就花费大洋6元,二房东不仅掌控电灯的开关时间,而且还可以随时退租房客。以上事实说明,二房东不仅挖空心思利用有限空间将房屋出租给尽可能多的房客,并收取远高于自己所租房屋的费用,而且还对房客作息时间多加限制,致使房客在经济上备受盘剥,人身自由也受到约束,并随时受到剥夺租房权利的威胁。此种情况不仅发生在一般普通百姓身上,就是政府职员也在所难免。据上海市政府的一名高级职员向媒体披露,考虑到自己白天上班无暇照顾家眷和小孩,为了不让她们受到房东的刁难,他接受了二房东提出的每月以1石2斗5升白米市价作为房租价格的苛求条件,即使如此,为了谋取高额“顶费”,二房东违反住房租赁条例和租赁合同规定,借口收回房屋自用,责令该职员限期搬离所租房屋。市政府的高级职员所受欺压尚且如此,一般老百姓的境遇就可想而知了。因此,趁机渔利的二房东“成了藏垢纳污,千夫共弃之恶名,其与次承租人间的纠纷,实为急待解决之一社会问题”[8]。可见,二房东的逐利天性和“职业化”,使得社会视之为罪恶的渊薮,并背上了千夫所指的骂名,由此所引起的租赁纠纷成了迫切需要解决的社会问题。
抗日战争胜利后,由于物价急剧膨胀,虽然中国各大城市出现了不同程度的“房荒”,但房租的上涨幅度仍赶不上物价上涨幅度,从而导致住房租金以白米市价作为计算和收取的标准。以1948年7月4日上海法院的一则判决为例,原告提出按照合同约定,被告应以110石7斗5升白米,合计现金法币20多亿元支付房租,最终法院以房租不能以米价计算为由,判决被告依照租约支付房租,即法币2.527亿元。以上案例表明,如果以白米市价为标准来计算房租,房客所支付的房租数额为法院判决的近十倍,虽然政府在司法判决时对此明确表示反对,但无论在理论上,还是在实践上,并不是每位房客都有条件通过申请司法诉讼救济途径去化解租房纠纷。因此,不管是通过诉讼途径反对以市场米价为住房租赁标准,还是被迫接受住房租金以大米作价,都大大增加了租户的各项成本和负担。
围绕房租的增减、房捐分摊、欠租和“迁让”等问题,自南京国民政府成立以来,房东与房客之间的纠纷就一直不断。据上海市社会局统计,1930年1月至9月,该局公开处理租房纠纷34起,平均每月近4起。而就全国范围来看,自1934年4月至1936年12月,在全国各地公开见诸报纸的住房纠纷中,仅房租纠纷一项就高达125起。南京国民政府统治后期,各地住房租赁纠纷更是有增无减,在个别地方法院民事案件中,住房纠纷占据很大比重。以1947年天津为例,该地方法院第一审诉讼受理民事案件共计3 290件,其中住房租赁纠纷竟达2 183件,所占比例超过全部受理案件的62%。以上事例表明,城市住房租赁纠纷不仅贯穿南京国民政府整个历史时期,而且愈到后期这一问题愈加突出。
为维护切身权益,房客与房东成立了代表自身利益的团体,彼此间展开了或明或暗的较量和角力,由于各种社会力量也逐渐卷入这一纷争,使得这种斗争变得更加复杂,城市住房租赁矛盾更加激化。
恩格斯曾指出,房客与房东的关系,“是两个公民之间的完全平常的商品交易,而这种交易是按照调节一般商品买卖以及‘土地占有权’这一商品买卖的经济规律进行的”[4]473-474。此论表明,在住房租赁中,房客与房东是相互对立的,他们之间的租赁行为是一种纯粹的商品买卖关系,因此,他们间的交易完全遵循“商品买卖”的经济规律,只不过这一商品为“土地占有权”。既然房屋租赁是按照“商品买卖的经济规律”进行,为维护自身利益,房客与房东展开激烈较量和角逐就在所难免。
为了在与房东的较量中增强自身实力并提高话语权,租户们很早就成立了房客联合会组织,其中,上海房客联合会历史较为悠久,其前身为成立于1927年4月的“房租减半运动会”。1929年,南京市市民杨超等称:“京市房东违背定章昂价加租,房客深感痛苦,特联合同志筹备组织京市房客联合会。”[9]可见,在与房东肆意抬高房租的斗争中,房客为维护自身权益以减轻痛苦,成立房客联合会实属一种迫不得已的选择。从实际斗争效果看,房客联合会的成立,不仅在一定程度上维护了他们的利益,而且还推动了房租纠纷解决机制的建立。1933年,在解决南京全市的房租纠纷时,该市房客联合会发表宣言,明确反对市政府颁布有利于“资产阶级房东”的“新办法”,其他团体也纷纷响应,呼吁成立房租评价委员会,南京市政府在请示南京国民政府行政院后,同意暂缓执行新的房租征收办法,并着手组建了南京市房租评价委员会。以上事例说明,房客联合会以团体组织发声的方式表达自身利益诉求,引起政府高度重视,政府在做决策时,也会听取和采纳它们的合理意见和建议。尽管如此,直到1934年,南京国民政府才下令承认:房客联合会属于特种社团的公益团体,可以组织备案。房客联合会组织取得合法地位后,它们在与房东斗争中的作用更加凸显。1948年4月,上海市政府出台《上海市房屋租金标准》,提出房屋租金计算基准和最高限额规定,但房东罔顾政府法规擅自加租,房屋租金屡屡突破政府规定上限,为此,上海市房客联合总会召开代表大会,向政府提出:呈请市参议会重订房租最高限额;新限额未出台前,过去7 000倍限额依法理仍有效,如房东拒收房租,可提存银行,房客如愿意调整房租,可派代表与房东协商;调整房租,不得追收押租,且一定时期内不得再调整;加租租金以“八·一九”的250至350倍为原则。房客联合会提出的意见虽未被悉数认可,但房租限额标准和加租原则两条意见却得到政府采纳。由此看来,在维护自身利益的斗争中,依据政府法律法规,房客联合会与房东作出了有理有节的斗争,其作用不容小觑,房客联合会的诉求在一定程度上也得到当局认可。
与此相应,各地房东也联合起来组织成立了房产联合会,并向社会发出自己的声音。在上政府的请愿书中,上海房产联合会称,“窃本市自去春发生减租风潮以来,各路各里各弄房客,群起设立联合会,凭恃众力,或向房东提行种种要求,或藉端抗租不付,……房客方面,明知法律、行政两方,均已技穷,故敢肆无忌惮,房东方面,大都收入锐减,破产堪虞”,因此,房产联合会呼吁政府制定和颁布房屋租赁条例,“以免房东房客间无底止的纠纷,而促进本市商场之发达”[10]276。以上申述表明,利用房客联合会的组织优势,以及住房租赁管理制度的缺失,房客在与房东方面的斗争中暂据上风,并出现拒绝支付房租、影响房东收入和本市社会经济发展的现象,因此,房产联合会代表房东的利益,希望政府规范和完善相应管理制度,以杜绝房客与房东永无休止的纠纷,从而促进本市商业经济发展。上海特别市政府认为,房产联合会所言极是,因而责令社会、公安和公用三局,并外派一名精通法学的管理人员会同起草本市房屋租赁管理规则。可见,房东为了应对住房租赁纠纷,也纷纷仿效房客联合会成立相应组织,并为自己代言,在房屋租赁纠纷实践中也影响着政府的决策,并推动了相应管理制度的建立和完善。
在实际工作中,房产联合会与房客联合会既有斗争,又会加强彼此间的联系,双方并非水火不相容。上海市政府为体现对闸北灾区的体恤,明确宣布免除该区房租,因而房东认为,他们之前所认可的“房租助饷”也在减免之列。对此,上海闸北房客联合会上书市政府指出,“房租助饷”不仅发生在免租之后,且属于“爱国捐”的一种,是房东自愿认捐的特别款项,如果免除房东的捐款,除了是有意将“爱国捐与灾区免租”混为一谈外,而且还是房东为了博得“急公好义”美名的一种投机行为,因此,房客联合会请求政府“严予驳斥”。最终,上海市政府裁定:房东自愿认定的助饷房租不在减免之列。虽然如此,但在涉及房租事宜时,房客与房东联合会相互间免不了要进行沟通和协调。例如,在上海市政府确定房租一律以阳历征收后,将这一通知传达给房客联合会的就是上海市闸北房产联合会,在致闸北房客联合会的信函中,上海市闸北房产联合会声称,从今以后,该区房租改为以阳历年底结算。建立房客与房东合法组织壮大了他们自身的力量,虽然相互间免不了要沟通协作,但彼此间的斗争却是主要的,且由于其他社会力量的渗入,城市住房租赁各方的争斗更加复杂和尖锐。
房租的高低不仅直接关系到房客与房东的权益,还影响到其他市民的切身利益,因此,各市民团体也纷纷卷入城市住房租赁的争斗中,他们也成立相应组织以降低城市住房房租。1934年1月,在上海市第一特区市民联合会的倡议下,上海市商会、律师公会、各业公会、各同乡会以及各区市民团体纷纷响应,组织成立了上海市减低房租委员会,并建立了严密的组织网络,直接渗透到住户。上海市减低房租委员会下设第一特区、第二特区、本市、闸北和浦东等五区会,区以下以马路为单位组织设分会,分会以下以里弄为单位组织设支会,并以此来推动上海市的住房减租运动。在短短一个多月的时间里,上海市组织成立减低房租委员会支会50余处,请求登记者300多弄。该委员会制定和通过了按照不同年份打折支付房租办法,虽然最终房租并未完全按照此办法进行折扣,但“其减租办法,或以折扣计,或以减去数元数十元计不等”[11]。据1935年6月27日《申报》和10月19日《时事新报》记载,仅此两天,上海市就有40余里弄照此办法降低房租,成效十分显著。以上事例表明,上海各种社会团体加入住房减租运动,不仅使房客与房东的斗争更加复杂,而且在降低房租水平方面也发挥了积极作用。
综上,在城市住房租赁纷争之中,房客与房东出于自身利益考量,以团体形式建立了相应合法组织,相互间展开了激烈斗争,而其他社会团体对城市住房租赁的介入,使原本恶劣的住房租赁市场生态变得更加复杂,南京国民政府主动整治住房租赁市场和秩序也就显得十分迫切。
城市住房租赁不仅直接关涉民生和社会稳定,还关乎市政税收,因为按照住房租价不同比例征收的“房捐”,是各市政府税收重要来源。南京特别市政府规定:“住房捐按其行租租额抽收捐款百分之五,主客各半担负。”[12]而上海则规定,住宅房捐“按租额征收百分之十,其房主应纳之半数由房客代为垫缴,在应付之房租内照数扣抵”[13]。当然也有城市规定,房捐由“房东负责八成,房客负担二成”[14]。尽管房捐捐率和分担比例不一,但收取房租税则是当时的普遍做法。据统计资料显示,抗日战争前在各大城市的地方自治税中,房捐收入所占比重很大。以天津为例,1937年房捐占该市自治税的比例竟高达47.54%[15]。因此,面对城市住房租赁的种种乱象,以及各种力量间的角逐,各级政府标本施策,多措并举,加强了对城市住房租赁市场的整治与管控。
由于房捐收入与房租收缴息息相关,按常理,房捐自然应随房租涨价而增加,但实际情况并非如此,于是各地市政当局深入市场调查,以摸清具体情况。南京市政府认为:“本市房捐向为市财政收入之大宗,本府以本市房捐,住房系按租价抽收百分之五,……近日房租,日益高昂,而房捐反未见增多,显系住户所报租价,多不实不尽,现已饬令财政局,切实整顿,并组设房租产价调查委员会。”[16]可见,增加房捐收入,厘清租价实情,是南京市政府整顿房租产价的初衷所在,市政府就此断言,通过专项治理,每年可望增加10万元的收入。为此,南京市政府制定了《南京市房租产价调查委员会规则》,组建或指派相关部门人员在全市开展房租产价专项调查。自1930年11月起,该委员会在全市展开了两次大规模的调查,为南京市政府了解和掌握本市房租产价详情,以及确立房租标准和制定相应管理规章制度提供了重要的第一手资料。
面对城市住房租金激增,各地政府主动介入,积极采取多种措施调控房租价格。
1.严惩抬高房租。为制止房东恣意抬高房租,确保社会稳定,政府采取高压态势,对各种不法行径直接加以取缔。在南京,面对住房租赁市场乱象,市社会局发布公告:“全市各房东知悉,毋得任意抬高房租,致启纷扰,倘敢故违,定即从严惩处,决不始宽。”[17]此布告表明,面对房东随意抬高房租的行为,市政当局严厉禁止,对违规者给予坚决惩处,杜绝因抬高房租引起的各种纠纷。
2.减折房租。受农民“二五减租”和“一·二八”国难等影响,为舒民困,南京市加大了对房租市场的干预力度,直接颁布并推行住房房租减折办法,规定“自本年(1932年。笔者注)二月二十六日起,照原租额一律减折”,而在此之前,房东房客直接协商核减者,房东不得向房客追回,减折标准为五折,“但房东房客直接商减,其数低于对折,如四折三折等者,不在此限”[18]。虽然房租减折办法只是调低房租价格的临时措施,但客观上减轻了房客负担。
3.颁布房租标准。为解决日渐增多的住房租金纠纷,并从源头加以控制,南京国民政府制定和颁布了房租收取标准,并在全国加以推行。1933年,内政部颁布了住房租金的计算办法,规定:“住宅之租金,以土地及其建筑物之估定价额,年息百分之十二收取,不得超过二十一年一月以前租金百分之六十。”[19]住房租金标准的制定和颁布,第一次明确了土地价格和房屋建筑成本为全国各地房租收取的主要参照依据,公布房租收取的上下区间,对于各地制定住房租价,以及房客与房东协商住房租价提供了参考依据和标准。
为解决城市贫民住房难的问题,南京国民政府通过招商承办、成立股份公司、领地自建、私人捐资等多种形式,大力提倡和兴建“平民住所”,以明显低于市场租价的价格租与城市贫民居住。如在汕头,平民住所分甲、乙两种,前者每户内分为四小间,后者每户内分为两小间,“甲等住宅,每户每月暂收房租毫洋二元,乙等住宅,每户每月暂收房租毫洋一元”[20]。平民住所的建设,前后历时20余年,曾在南京、上海、广州、北平、武汉、青岛、杭州、成都、重庆、昆明等多个城市兴起,虽全国没有较为确切的统计数据,但从个别城市来看,平民住所还是达到了一定规模。以青岛市为例,截止1946年,该市共建平民住所11处3 889间,总计入驻居民20 473人[21]。可见,兴建廉价住房投入市场,在一定程度上缓解了部分城市民众租住困难的局面。
面对住房租赁名目繁多的乱象,南京市市长声称,“要严厉的禁止房主要押租等等款项的事”[22]。由于押租有其合理的一面,因此,南京市政府完善了押租收取管理制度,规定“自本年(1931年。笔者注)四月起,房东索取押租,不得超过行租一个月以上,倘再任意多索,准由承租人据实呈报,以凭严办,决不宽贷”[23]。对不符合社会发展形势的租赁“陋规”,中国国民党南京特别市执行委员会更是旗帜鲜明地主张直接取缔。因为“本市房屋租价,向极低廉,乃近来日见增高,且名目繁多,月租以外,又有押租、小租等例,……而小租则视若贽礼,并不退还,此种陋规,自当严行禁止”,“凡遇有市民呈报索取小租情事,即行传案罚办”[24]。在上海,“所有押租、小租、挖费、小费等一律禁止,如房主或分租人违反收取,无论何人得向本市公安局报告,勒令退还”[25]。该规定表明,除“房租”外 ,“押租”“小租 ”“ 挖 费 ”“ 小 费 ”等 都 属 于 政 府 明令禁止的名目,它们不具有合法性。住房租赁费用名目的整治,一方面规范了城市住房租赁市场秩序,另一方面降低了租户的经济负担。
面对房客与房东自发成立的组织,各地政府虽存在一个逐渐认识和接受的过程,但最终却将它们纳入法治化管理轨道。上海房客联合会成立之初,上海市社会局认为,房客联合会“虽名为某某路或里一般租户所组织,而实际或不过由少数人操纵,以图抵制业主,而业主为对付房客联合会,各业主而成一团体,各为自己谋利益,恐无多大利益之可言……倘于房客联合会则认为公益而业主联合会则否认之,究非持平之道”[26]。为平衡房客与房东的利益,面对成立房客联合会的请求,上海市社会局举棋不定,限于两难境地,后经上海市政府会议议决,房客和房东联合会均不准予注册。而处于同一时期的南京市政府则明确责令“房客联合会停止活动”。然而,在处理住房租赁纠纷中,随着房客和房东联合会作用的不断凸显,同时为适应民众运动的需要,“奉行政院令,准中央民众运动指导委员会函复,房客协会属于公益团体,准予组织”[27]。至此,房客联合会实现了从“无多大利益”向“公益团体”的转变,从不被承认到被准许,房客联合会最终获得政府认可,并被纳入到社团管理的有序轨道之中。
如何解决住房租赁纠纷,最初个别地方党政的救济主张和观点存在明显差别,有的甚至截然对立。以上海为例,房客希望政府出面干涉房东抬高房租和统一房租价格,上海市政府以房租“事关契约行为,本府未便受理为由”不予采纳,主张“照普通法律手续办理”,走司法诉讼途径;上海市党部则认为,由政府出面制定房租标准,在法律及事实上俱不可能,补救之道是成立市党部领导的房客组织,在房东与房客双方协商不一致情况下,由市政府审议房租纠纷委员会调解,如双方存在异议,可以申请复议,复议决定对双方都有强制性。可见,是采用司法诉讼还是行政调解解决房租纠纷,上海市政府和党部各执一词,二者的思路不尽一致。上海市党部主张,在管理制度缺失状态下,住房租赁纠纷应在国民党的主导下,完善相应规章,走行政调解途径;上海市政府则坚持,住房租赁是一种契约行为,行政干预理由不充分,因而倾向于选择司法诉讼。选择司法途径,“因欠租房客,人数众多,且一致行动,不仅诉不胜诉,即起诉矣,而法院开审判决,动经数月,房客反得多欠,即判决矣,而强制执行,又无确期,房客尽可从容逃匿,分文不名”[10]276。房东向政府倾诉的苦衷表明,住房租赁纠纷如果只有诉讼途径可供选择,那么在司法实践中明显存在很多弊端:不仅房东势单力薄难以应对,而且还耗时长,难执行,最终导致房东收益落空,其利益很难得到保障。为了克服司法救济手段在住房租赁纠纷中的局限性,南京国民政府制定了《房屋租赁纠纷调解办法》,规定“凡房租纠纷非依本法调解不成立后,不得起诉”,且“本法施行前发生之房租纠纷至施行时尚未解决者,依本法处理之”[28]。这表明,调解和诉讼被明确为住房租赁纠纷解决的两条救济途径,且政府强制要求优先选择行政调解,从而在管理体制层面解决了偏废于司法诉讼或行政调解的单一住房租赁纠纷手段,健全和完善了住房租赁纠纷救济机制。
1.制定地方住房租赁行政法规。为使住房租赁问题不致落到“法律既已失效,而行政方面因无例可援不便处理”的两难境地,上海闸北房产联合会指出,上海租界“不照普通民法及民事诉讼办法”,而定专门规章调节房东房客租赁关系,不仅欠租“绝无仅有”,而且房地产市场“有一日千里之势”,因此联合会建议上海市政府仿效租界住房纠纷解决的做法,制定房屋租赁相应法律法规,以解决华界日益恶化的住房租赁关系[29]。在上海闸北房产联合会的推动下,1928年11月,上海市政府制定和颁布了《上海特别市房屋租赁规则》,上海成了较早制定房屋租赁行政法规的地方政府之一。
2.完善国家住房租赁法律条例。1929年11月,南京国民政府颁布《民法》,明确将租赁界定为一种契约关系,并对租赁房屋存在瑕疵以及租赁房屋的“修缮”“取回”“保管”等作了原则性规定,这是解决住房租赁问题的第一部国家层面的法律。1930年6月,南京国民政府制定和颁布《土地法》,不仅明确了房租标准及浮动范围,还规定了租房保证金应计息算入租金,此外,该法律还规定了房屋收回以及租赁终止的种种情形,并由此成为各地政府制定房屋租赁法规的重要依据。为有效解决日渐凸显的住房租赁纠纷,1936年,南京国民政府颁布了《房屋租赁纠纷调解办法》,以完善住房租赁管理法规。面对战时城市房屋受损严重,而人口又主要集中在抗战后方城市,为解决房东索取高额租金、巨额押金以及缩短租期等突出问题,1943年12月,南京国民政府颁布了《战时房屋租赁条例》,条例对以上种种问题作了详细而严格的限制。随着《战时房屋租赁条例》的自动失效,1946年4月,南京国民政府修订颁布《土地法》,对住房租金、保证金等作了原则性规定,但由于条款简单,该法令无法应对战后城市人口激增所出现的复杂局面,房东或二房东又开始索取数额惊人的房租、顶费、担保金。为救济房荒和弥补《土地法》等关于房屋租赁规定之不足,1947年12月1日,南京国民政府颁布了一个为期3年的《房屋租赁条例》,条例强制规定,“现非自用且非出租者”,限期一月之内必须出租出去,否则处以罚金,除租金和不超过2个月的担保金外,房东“不得收取顶费、小费或其他任何名义费用”[30]。此条例堪称南京国民政府时期最严的房屋租赁法规,虽饱受各界诟病,但对于缓解住房紧张状况,打击住房租赁投机却起到了一定的积极作用。
南京国民政府时期,由于受多种因素影响,城市人口呈爆炸式增长。以南京市为例,1928年10月,全市人口为455 697人[31],可到了1935年 11月,人口首次突破100万,为1 009 002人[32]。在七年零一个月的时间里,南京市人口就从40余万到超过100万,平均每年增加79 000余人。相对急剧增长的人口,自1928年5月至1935年12月,南京市政府利用财政资源,历时七年建造的“平民住所”仅“共有八处,计一千一百余间”[33]。有限的住房供给与庞大的社会需求相比,政府提供的出租房屋无疑是杯水车薪,加之战争对城市房屋的毁坏,使得原本就紧张的住房局面雪上加霜,一屋难求的状况使得大量人口居住在条件极其简陋和恶劣的“棚屋”之下,要想租赁到住房是难上加难,因而城市住房租赁乱象丛生也在情理之中,这也客观上增加了南京国民政府治理城市住房租赁的难度。所以,解决城市住房租赁问题,除了加大政府住房供给力度外,还应充分发挥市场配置资源的作用,调动社会力量参与租赁住房建设,以增加供给。
面对住房租赁市场利益攸关而建立的各方自治团体,南京国民政府最终采取疏导管理的办法,将这些社会组织置于法制化轨道,在实践中设法加以引导并充分发挥它们的作用,这样做既维护了不同社会团体的利益和诉求,又在面临社会冲突时形成了一种缓冲机制,从而引导群团组织有效化解尖锐的社会矛盾。设法组织和管理好住房租赁相关团体,让它们之间以及与政府间形成良性互动,在政府决策时充分听取它们的意见,并吸收和采纳它们的合理化建议,不失为南京国民政府解决“住房缺乏”这一复杂社会矛盾所作的有益探索和尝试。
作为住房租赁纷争“调停人”的南京国民政府,一方面,为了维护房地产市场的稳定发展,保护投资商利益,不得不制定和完善相应法律法规,整治欠租和抗租现象,以规范各种住房租赁行为;另一方面,为维护社会稳定和处于弱势一方的房客生计,各级政府除了严厉打击房东投机和谋取租赁暴利等住房租赁突出问题外,还采取核定房租标准、完善纠纷解决机制等多种措施,在房东和房客之间找到较为恰当的“持平之道”。客观而言,南京国民政府对于住房租赁的管控,其措施比较全面,既有治标之举,又有治本之策,且在局部范围内收到了一定成效,其标本兼治的综合治理思路值得借鉴。
南京国民政府后期,城市住房租赁纷争愈加严重,租金日渐高涨,租金标准“实物化”和“金条化”现象普遍,城市住房租赁生态普遍恶化。一方面,这与长期处于内忧外患的社会动荡局面有关,社会动荡导致国家各种建设严重滞后于社会和民众的需求;另一方面,也反映了南京国民政府社会治理能力和效率十分低下,在所谓“黄金十年”,其能提供的有效住房供给都十分有限。因此,稳定的社会环境和高效的社会治理能力是解决住房等民生问题的前提和保障。
综上,虽然我们不可否认南京国民政府对住房租赁治理与管控所作的努力和探索,以及局部取得的一些成效,但总体来看却是不成功的,其中原因和经验教训值得我们进一步思考和总结。