谈促进内河航运高质量发展——基于内河船员权益保障视角

苏炜杰

经济强国必定是海洋强国、航运强国。[1]船员是航运业的核心主体，在我国所提倡的航运强国、“一带一路”倡议以及长江经济带等战略中发挥了重要作用。[2]到2018年我国注册船员数量达157.5万人，稳居世界首位。[3]我国船员队伍包括了海员和内河船员等群体，两者共同为我国国民经济发展做出了巨大贡献。针对当前内河船员劳动权益保障机制相较于海员群体而言存在诸多不足的状况，本文以构建独立性的内河船员权益保障制度为目标进行研究。

一、内河船员的具体含义

我国法律中对海员有明确定义，但缺乏对内河船员含义的规定。在《海商法》第三章“船员”编中，通过三十一至三十三条共三个条款来明确船员含义，即包括船长在内一切在船上任职且持有与岗位相适应的适任证书或海员证的人员，其主要是从适任角度来明确海员的具体内涵。

内河船员的内涵可以从以下两点进行理解：首先，内河船员应取得相应的适任资格。船员工作对专业技术和职业技能要求高于其他行业，必须经过考核取得适任资格后方可上船任职。我国《船员条例》第4条和第9条规定，参加航行的船员在注册取得船员服务簿后还需通过考核取得相应的证书；从事高级船员职位的还需按照该法第32条的规定获得相应的适任证书。其次，内河船员需受雇于我国内河船舶且以获取报酬为目的。为获取报酬是内河船员从事于航运工作的主要因素，虽具备船员适任资格但未被船舶所有人雇佣的不属于船员范畴。[4]

综上，笔者认为内河船员是指为了取得报酬而受雇于我国内河船舶上且具备适任资格的从业人员，在范围上包括了经过船员注册后取得船员服务簿的船长、高级船员和普通船员等人员。

二、内河船员权益保障立法现状

船员权益保障在当前立法和学术研究中的地位逐步得到重视，且与船舶物权、货物运输合同和航运保险等共同构成了涉船法律问题的核心。当前我国内河船员权益保障中的主要问题是立法缺位和规定混乱。

我国涉及船员权益保障的法律包括普通性法律和专门性法律两类。普通性法律中的规定对所有行业劳动者都具有普遍适用性，虽不属于船员专门立法但是在实务过程中也被广泛适用，包括《劳动法》《劳动合同法》《合同法》《侵权责任法》《人身损害案件解释》等法律法规和规范性文件。专门性法律调整船员这一特殊劳动者群体，在制度设计中注重考虑船员本身特殊性，具体包括《海商法》《海事诉讼特别程序法》《船员条例》等国内法，以及《2006年海事劳工公约》等被我国承认和执行的国际公约。

但是，上述船员立法也主要适用于海员权益保障事业，对于内河船员权益保障的专门性规定尚处于空白状态。内河船员也不属于海商海事法律的调整范围，导致《海商法》中船舶优先权等规定在实务中也不能适用于内河船员权益争议案件，上述诸多因素使内河船员权益保障水平与海员相比处于不利地位。

三、内河船员权益保障中的问题

内河船员权益保障中的问题可以从劳动合同订立和运行、社会保险缴纳、劳动关系三方协商机制等方面进行分析。

（一）内河船员就业合同定性存在争议

当前对船员就业合同性质存在劳务合同说和劳动合同说两种观点。一方面，劳务合同说认为航运公司等用人单位与船员之间的关系不属于劳动法调整范畴，而属于民事雇佣法的调整范畴，理由是：（1）船员劳务合同本质上属于双务合同、有偿合同和要式合同；[5]（2）涉及船员合同纠纷的案件适用《民事案由规定》第二百零六条、《海事诉讼特别程序法》第六条、《海事法院受理案件范围的规定》第二十四项等规定，这些规定中未区分劳动合同纠纷和劳务合同纠纷，而是统一规定为船员劳务合同纠纷，也都被统一纳入了海事法院的专属管辖范围，法律适用和争议解决程序也是按照海商海事案件的规定执行。①《民事案件案由规定》第七部分“海事海商纠纷”第十九类第206条“船员劳务合同纠纷”；《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》第6条第五款：因海船的船员劳务合同纠纷提起的诉讼，由原告住所地、合同签订地、船员登船港或者离船港所在地、被告住所地海事法院管辖；《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》第24项，船员劳动合同、劳务合同（含船员劳务派遣协议）项下与船员登船、在船服务、离船遣返相关的报酬给付及人身伤亡赔偿纠纷案件也由海事法院专属管辖。

另一方面，劳动合同说认为内河船员与用人单位之间的雇佣与被雇佣关系在本质上符合劳动关系的构成要件。理由是：船员劳务合同中船员和用人单位之间完全符合劳动关系认定中主体适格、隶属于用人单位管理、工作内容构成单位组成部分三要素，②根据原劳社部《关于确立劳动关系有关事项的通知》（2005）第一条规定，虽未订立书面劳动合同但同时具备双方主体适格、劳动者受用人单位管理、提供的劳动是用人单位业务的组成部分三要素时，应认定双方成立劳动关系。应属于劳动合同法调整范畴；针对船员劳动特殊性、风险性和技术性的特点，民事法律规定较为简单，而纳入劳动法调整则更能保障内河船员权益的实现。当前劳动立法的趋势表现为劳动合同范畴和劳动者概念扩大，劳动合同变为常态而劳务合同形式则属于例外，船员用与船东签订劳务合同的身份不妨碍其享受劳动法规定的多种权利。[6]

（二）内河船员就业合同运行机制不完善

第一，船员书面就业合同签订率低且内容不完善。宁波海事法院在船员纠纷案件审理中发现90%的渔船船东与船员未订立书面合同，这导致了船员未能享受到签订书面就业合同的权利。即使签订了书面就业合同也存在不规范现象，以及存在诸多排除船员合法权益的格式合同条款。[7]

第二，船员解雇保护制度存在不足。我国《劳动合同法》适用倾斜保护劳动者的原则，对解除劳动合同的情形规定了严格的适用条件和解除程序，对违法解雇行为的处罚力度也较大。由于目前对船员就业合同性质属于劳动合同抑或劳务合同定性不清，直接导致了船员就业合同解除制度案件中法律适用存在混乱，影响了劳动合同解雇保护制度对船员权益的保障。

（三）内河船员参加社会保险面临障碍

第一，对内河船员参加社保是否需以存在劳动关系为前提的探讨存在不足。我国《社会保险法》中规定参加工伤保险等需以存在劳动关系为前提，基本医疗保险和基本养老保险中参保人员区分为劳动关系和非劳动关系两种类型，但其待遇水平差距较大。《船员条例》《2006年海事劳工公约》等对于建立社会保险关系是否需要以双方之间业已形成劳动关系为前提这一基本问题未明确界定。

第二，内河船员流动性特征给其社保缴纳方式和权益享受带来了困难。一方面，社会保险需由用人单位向社会保障经办机构申请建立社会保险登记，这种强制性的规定和船员聘用灵活性矛盾冲突较为严重，船舶挂靠经营和实际船舶使用人分离也给社保费用缴纳主体的认定带来了困难，例如挂靠人利用被挂靠人名义对外实施法律行为所形成的债务，实务中就存在着单独责任说、补充责任说、绝对连带责任说的分歧，[8]内河船员若不能在最短时间内准确找到责任主体往往会面临权益受到严重侵害的风险。另一方面，内河船员和船舶流动性强的特征决定了船员上船、下船或遣返的地点往往不一致，在船东为船员缴纳社会保险的情况下，船员也面临着享受社会保险待遇时异地间的地区制度隔阂问题。

（四）内河船员行政管理存在问题

首先，存在多个行政部门分别管理现象。当前涉及内河船员权益的工作部门包括海事部门和人社部门，以及承担部分职责的工商机关、劳动仲裁和公安等部门。[9]一方面，我国法律授权交通运输部海事局作为内河船员事业的主管部门，具体职责由国家海事管理机构统一负责所有船员的管理，其职能包括船员适任培训、考试工作、船员培训机构资质和海员证件管理工作等。①中国海事局的职责是负责船员适任资格培训、考试、发证管理，审核和监督管理船员培训机构资质及其质量体系，负责海员证件的管理工作，组织实施国际海事条约，管理所属单位基本建设、财务、教育、科技、人事、劳动工资、精神文明建设工作等。另一方面，关于船员社会保障工作，我国相关法律授权劳动和社会保障部门作为主管机关，其主要依据劳动合同相关法律法规中的授权来实现对内河船员劳动权益监督管理。面临的问题是：作为内河船员日常管理机关的海事局并不具备工资报酬和社保征缴等行政执法权；而劳动执法机关在行政区域设置上以劳动人口密度大的市区为主，远离内河船员日常活动的边缘港口区，且在审判实务中海事诉讼程序和民事诉讼程序中对证据要求和举证责任等规定存在较大差异，一旦涉诉则多数内河船员对海事、劳动等多个主管机关间运行程序往往难以辨清。

其次，各部门职责划分不够清晰。在实务中各部门在船员管理工作中各自设立种种行政许可性事项，但船员权益保障问题发生后许可部门间却彼此推诿。劳动和社会保障部门对船员工作专业性认识不足，尚未建立专门的船员投诉处理机制，多是以普通程序来管理内河船员权益事项导致其在专业性上受到质疑。海事部门虽然按照《2006年海事劳工公约》要求建立了船上投诉流程机制，但对于岸上投诉机制则关注不够，且和国际接轨度不够深入的实际情况决定了难以完全落实港口监督检查制度，这些都导致了公约所提倡建立的多种船员权益保障机制难以有效落实，船员在遇到侵害权益情况时，普遍不清楚可以通过何种渠道来及时、高效实现权益维护。[10]

（五）内河船员三方协调机制不健全

我国船员工会制度总体上处于形成阶段且亟须完善，其中海员工会建设和集体谈判制度较为完善，中国海员建设工会代表全国远洋运输和内河水运职工定期参与全国海上劳动关系三方协调机制，与交通运输部、中国船东协会间通过签署《中国船员集体协议》方式实现了船员权益保障、船东利益维护的目标，不断为船员群体在提高最低基薪标准和落实个税减免方面提供红利。但是，现阶段的内河船员工会制度尚不完善，部分成员选择加入地方工会或者不参与工会，工会介入不足导致内河船员集体协商制度难以有效开展，集体合同签署困难，工会支持起诉方式未建立，这些因素导致了工会往往难以有效保障内河船员的权益。

四、完善内河船员权益保障的措施

在对内河船员身份类型化分析基础上，对其权益保障应分别适用《劳动法》和《民法》等的相关规定。

（一）明晰内河船员身份与就业合同性质

1.内河船员身份类型化

针对船员就业合同可以采取分类调整说，即应结合实际情况分别认定为民事雇佣关系或劳动关系。一方面，就劳动关系而言，当内河船员的工作构成了船东业务的组成部分，船员工资报酬主要来源于船东支付，且内河船员服从于船东的管理等特征时，双方之间就应该认定为劳动合同关系。另一方面，就雇佣关系而言，实务中很多内河船员为实现灵活就业的目的，往往选择在短航期船舶上完成固定任务后即离船，或者仅仅与用人单位签订短期的就业合同，而用人单位也存在通过外包形式从市场上雇佣内河船员，此时双方之间符合民事合同的性质，应认定为劳务合同关系。

相应地作出以下类型化划分：（1）船东等用人单位与其自有船员，其所签订的就业合同符合经济从属性、组织依附性等特征，受《劳动法》和《劳动合同法》等规范调整；（2）自由船员和船东等用人单位，在自由协商一致基础上签订的就业合同符合民法意思自治内容，属于《合同法》《侵权责任法》等民法规范调整；（3）船员派遣机构与船员签署就业合同后再与船东签署船员配员合同，这种双重就业合同符合劳务派遣用工特征，属于《劳动法》调整范畴。[11]

2.内河船员就业合同分类

船员就业合同概念的适用有助于在法律层面理顺船员劳动者和船员劳务人员的分类。2019年修订版的《船员条例》也采取了这一认识，其二十七条规定了船员用人单位应当依法与船员订立“劳动合同”，在立法思想上实现了向广义船员就业合同概念的转变，鼓励双方以通过建立劳动合同关系的方式来更加全面地实现对船员权益的保障。

建议未来我国船员实务中针对现有类型的船员统一采用“船员就业合同”的概念，摒弃当前法律和实务中采取的“船员劳务合同”这种性质模糊的概念。在船员就业合同概念下区分出内河船员劳动合同和内河船员劳务合同，综合社会保险缴纳、劳动报酬支付、实际工作地点等因素来认定双方之间关系。

（二）完善内河船员就业合同运行机制

在平台方面，完善劳动合同网上备案制度，[12]开发便捷的移动平台以便于劳动行政监察部门实时监控适任船员就业合同的签订和社保费用缴纳，内河船员也可以随时上网查看就业合同状态和社保情况，发现问题及时反映。

在制度方面，借鉴劳动合同法律中倾斜保护劳动者的制度，具体包括：一是未订立书面劳动合同的需支付双倍工资，规定不主动签订书面劳动合同会面临双倍工资的惩罚；二是标准化劳动合同格式，劳动合同除包括双方协商条款外，还应该符合《2006年国际海事劳工公约》、国家劳动基准条件和集体合同的规定；三是无固定期限劳动合同制度，内河船员符合连续订立两次固定期限劳动合同、在用人单位处连续工作满十年等情形的，可以订立无固定期限劳动合同。

（三）完善多层次内河船员社会保险制度

1.强化兜底性基本社会保险作用

参与社会保险不以双方建立劳动关系为前提，应构建两者分离的法律调整模式，即不考虑劳动者是否在劳动关系调整范围内，都可以纳入社会保险制度项下各类目的覆盖范围。[13]这样有利于将多种身份类型的内河船员纳入社会保险制度保障范围中。基本社会保险用以保障全体社会成员的基本生活需求且具有强制性的特点，全体内河船员均可以参加基本社会保险制度。

首先，提升内河船员社保参保水平和质量，参加社保不需以建立劳动关系为前提，处于劳动关系或者劳务关系中的内河船员均可选择参与各种类型的社保项目，并且选择与自身经济条件相匹配的缴费层次。其次，调整和完善现行船员管理条例中关于内河船员参与社会保险的规定，增强其适用性以及与社会保险立法条款的协调性。最后，在内河船员参与社会保险中纳入共享发展理念，共享理念在社保领域的发展给灵活化的劳务就业人员带来多种机遇，[14]有助于在理念认识层面提升社会保障机关对灵活就业形式的内河船员参保行为的服务水平。

2.发展补充地位的商业保险和船员专门保险

建立在平等合意基础上的商业保险，使得具有额外保障意愿的内河船员获得更加全面的保障，以充分分散其面临的各种职业风险。内河船员均可以自由购买商业保险，来弥补基本社会保险制度难以全面、足额负担的医疗、工伤风险。主要包括普通人身意外伤害险、雇主责任险、团体意外伤害险、船员专用意外保险、中国船东互保协会保赔险等。[15]需要注意的是要对这些保险项目类型按照船员群体的特征和国际行业标准进行创新优化，改变条款中主要保障陆上劳动人员权益的不足。例如，在借鉴船东互保协会保赔险种条款基础上，发展适用于沿海内河船舶的小保赔险，凝聚中小型航企资源而形成规模效应，能有效应对内河船员面临的多种意外伤害风险。[16]

（四）健全综合性船员权益管理机制

内河船员作为特殊的劳动群体，其权益保障工作涉及船舶优先权等特别规定，海事主管部门较之于劳动主管部门会更加熟悉这些制度，所以由海事部门负责内河船员权益保障工作具有内在的合理性。可以形成以海事机关为主管单位、联络劳动部门和法院等单位的船员权益综合保障管理机制，在发挥专业性优势基础上，动员更多部门参与到内河船员权益保障实践活动中。

具体做法是在海事行政管理部门下设立专门的船员权益保障机构，例如中国船员发展和保障中心等组织，将船员社会保险、社会福利和医疗服务保障等工作作为其核心职责，注重体现当下新型用工模式、智能化和共享型经济对劳动者权益保障工作提出的全覆盖、同标准等要求，最终形成符合我国实际情况的特色船员权益保障机制。

（五）建立内河船员三方协调机制

在条件成熟时制定船员工会组织的专门立法，赋予内河船员工会更多的自主权利，由船员工会充分发挥专业性优势保障内河船员权益的实现。重点是加强工会在三方协商机制中作用的发挥，由于集体协商机制需由适格主体作为当事人参与才具有效力，而我国立法中将代表劳动者一方参与集体协商的权利赋予了工会，所以内河船员工会的建立及工会成员选定对于集体协商效果发挥具有重要意义。针对大型企业工会职能作用效率较低和小型企业可能存在未建立工会的现实，创新工作机制建立社区工会和产业工会，[17]打破船员加入工会时的行业和地域限制，赋予船员选择更好代表其权益工会的权利，也利于改善现行工会架构中过度依赖本单位导致职能发挥不足的弊端，真正实现工会围绕船员保障工作中的热点和难点问题，充分发挥工会在三方协商机制应有的作用。

五、结语

内河船员和海员在工作环境和职业特征上存在诸多不同，所以难以直接适用《海商法》中关于海员权益保障的条款。司法审判实务和海事管理工作中将海员和内河船员做出了区分，我国内河航运和内河船员权益保障立法存在一定缺位，诸多因素导致了审判实务中采取的民法条款的保障效果仍存在改善空间。其实借鉴《劳动法》中倾斜保护劳动者理念，完善其书面就业合同的运行和社会保险参保水平以及发挥三方协调制度效用，不失为最大程度地保障内河船员权益的有益探索。当前《海商法》修改中对于是否将内河航运和内河船舶纳入其调整范畴仍没定论，但内河船员权益保障的实现却刻不容缓，借鉴劳动与社会保障法中有利条款的规定属于较为便捷和有效的形式。