大数据驱动的社区治理绩效评价体系构建

王东星 ，林晓艳

(1.福建工程学院 后勤处,福建 福州 350118;2.福建工程学院 管理学院,福建 福州 350118)

自20世纪90年代以来，城市社区管理改革确立“两级政府、三级管理”体制，进行了由政府主导的管理向多元主体协商共治的转变。城市基层行政组织普遍增权，社区社会组织获得有限增权，街道办事处通过“上级授权、平行扩权和向下嵌入”获得社区治理的主导权[1]。社区治理是城市治理的重要组成部分。2017年6月党中央和国务院首次联合发表城乡治理的纲领性文件《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，党的十九大报告再次提出“加强社区治理体系，推动社会治理重心向基层下移”的口号。但是由于基层组织信息能力和治理能力受限，治理效果存在供需偏差，缺乏精准性，亟需建立科学的社区治理绩效评价体系。目前我国正在推进基于“互联网+社区”行动计划的信息化工程建设,运用社区论坛、微信、微博等新媒体技术，让社区居民进行邻里互动、互助,参加社区协商活动和公共事务。同时，社区居民的平均受教育水平逐年上升，运用电子设备的能力逐渐增强,使资源和信息在多平台交互和多终端同步成为现实，为社区协同治理效果的评价提供了数据支撑。根据社区治理的目标，对社区治理活动进行“绩”“效”评判,考察社区治理活动的直接效用和间接效用，有利于发现社区存在的问题，科学地进行社区治理决策，促进社区和谐，提升社区治理效能。

国外学者对社区治理问题的研究，经历了“社区救助”“社区发展中”“社会发展成熟”等不同的阶段，提出了不同的社区治理模式。社区治理绩效评价的相关研究集中在社区的卫生、健康等方面，如LABONTE等[2]对社会团体在卫生管理方面的能力进行评估，区别了社区能力指标与社区健康促进指标，总结了7个社区能力的理论与实证模型，但社区能力建设以社区健康为目标，显得较为狭窄。KEMNER等[3]从49个饮食健康的跨部门与跨学科合作的示范项目中，分析评价社区能力的6大主题，包括领导能力、合作关系结构、合作者之间关系、合作能力、合作关系的政治影响及社区参与者的感知。WILLIAMS等[4]在对夏威夷调查问卷的基础上，对青少年饮酒问题的社区治理能力进行了分析，根据每个县和整个州的结果，提出资金、资源供应和可持续性是社区能力建设的首要考虑因素，并给出了各方面能力提升的相关建议。ARTANI等[5]编制近期生活变化问卷(RLCQ),在巴基斯坦卡拉奇的4个城市社区，随机选择家庭开展生活变化问卷调查，对发展中国家社区居民的生活压力进行测试，并分析了自适应RLCQ的敏感性和特异性。近年来，国外部分学者开始利用网络的文本挖掘技术或空间分析技术对社区绩效问题进行研究，结合了大数据应用的方法，对社区治理绩效评价具有一定的参考价值，但是缺少与社会管理目标相结合的综合性评价。

国内对社区研究起源于20世纪30年代，到20世纪90年代社会实践进一步推动了社区治理模式的变革，21世纪初国内学者开始重视社会绩效的评价研究。敬尧[6]最早以武汉江汉区社区为研究对象开展自治组织测评，并对绩效评价的价值进行分析，从中寻找深化社区建设的重点。随后有关社区绩效的研究逐年增加，从制度能力、社会资本、控制论等不同的角度展开分析，社区绩效研究涉及综合绩效、社区卫生服务、公共安全等不同方向。徐林等[7]利用区域的大样本数据，分析不同的治理模式对社区治理绩效的影响，结果表明自治型社区和协作型社区的治理绩效更好。王素侠等[8]从社区可持续性、安全性、经济性、效率性、公平性等维度，利用模糊数学评价法进行社区治理绩效评价。邓念国[9]对杭州20个社区开展实证研究，分析认知型社会资本对社区公共服务水平与效率提高的促进作用。

综上可知，关于社区治理绩效的评价，国外学者关注对具体社区生活问题解决的能力，国内学者则更加关注社区管理与社区服务的功能实现程度，包括对卫生、社会福利、社区活动文化、弱势群体维护、环境保护等功能。随着城市信息基础设施的投入与使用，也有部分学者关注到大数据时代对政府治理的影响，包括城市运营、社会安全、公众福利等方面。大数据是解决这些多元复杂问题的有效手段。但是在社区治理层面，利用大数据对社区治理进行诊断和改进的研究还较少。在社区信息化加快推进的背景下，通过大数据的应用，构建社会协同治理绩效评价体系，可以优化资源配置，创新社区管理模式，提升社区治理绩效。

1 大数据需求：社区协同治理评价主体内容

绩效是效益、效率和有效性的统称。根据对象划分，绩效评价类别可分为成本-收益、结果-产出、政策-过程3种[10]。社区治理是治理理论在社区层面的运用，其内涵是社区的相关利益主体围绕着社区公共问题，共同完成和实现社区公共事务管理和服务的过程。因此，社区治理的绩效应该运用行为的“过程-结果”范式来进行评价。就行为过程而言，绩效评价包括投入是否经济、过程是否科学合理；就行为结果而言，绩效评价需关注产出是否有效益和效率、结果是否达到预期的目标及产生社会中长期的外部性影响。基于这样的社区治理绩效的内涵逻辑，笔者采用逻辑框架法进行社区协同治理评价的主体内容分析。

逻辑框架法汇总了项目实施活动的全部要素，其综合了对比分析法和成功度分析方法，概念化地论述项目的思维方式，提供了分析问题的综合性、系统性思维框架。逻辑框架法的核心概念是事物层次间的因果逻辑关系，即如果提供某种条件，那么就会产生某种结果[11]。这种思维逻辑吻合了社区治理绩效的“过程-产出”逻辑。

1.1 目标层

目标层主要是指高层次的相对宏观目标。宏观目标超越社区的范畴，对社会可能产生的影响。从不同的角度，社区治理的目标也会有所不同。从我国社区管理改革的历程分析，社区管理不仅要面对快速城镇化过程中的各种问题，还要承担单位解体后的社会职能。党的十八届三中全会提出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序”。党的十九大报告再次提出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，打造共建共治共享的社会治理格局。”因此，社区治理的最高层次目标是社区治理的社会可持续性和环境可持续性，促进和谐社会建设。

1.2 目的层

目的层主要是指社区工作直接的效果、效益和作用，为目标受益群体产生的社会和经济方面的影响。社区是以地缘关系为基础的利益共同体，在拥有居民的人身权和财产权等不动产权利基础上实现互相帮助和共同发展。治理是通过合作、协商等方式，确定共同目标，实施公共事务的管理。READ[12]认为，社区建设是希望为居民提供服务，获得社区认同感，发挥民主，维持社会稳定，提供社会福利和其他服务项目，同时也体现社会控制。19世纪80年代，西方国家兴起的“新公共管理”运动，重视公众对政府的满意度，政府由“政府为中心”向“满足民众需求”改变。韩慧[13]指出社区治理是特定城市社区，由政府、社区组织、居民等多元利益主体共同管理城市社区公共事务活动，实现了管理主体的多元化与合作化,资源配置的动态化与互补化。因此，社区治理的直接效果是产生社会管理和公共服务的绩效。

1.3 产出层

产出层主要是指社区工作的直接产品和服务，是项目建设内容或投入的产出物。我国政府对社区治理的具体要求是增强居民参与能力，提高社区服务供给能力、文化引领能力、依法办事能力、矛盾预防化解能力、信息化应用能力。因此，社区治理资源投入的直接产出主要包括社区公共环境秩序好转、社区治安好转、社区认同感提高、社区参与度增加、社区生活便利性提升等。

1.4 投入活动层

投入活动层是社区活动的资源投入和管理实施过程。《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出城乡治理的3股力量：基层党组织的领导核心作用、基层群众性自治组织的基础作用、社会力量的协同作用。社区治理活动是通过政府机构、社会第三方组织及其他部门保持良好的互动，社区治理者可以起到资源中介者的作用，集合相关利益群体的力量，制定共同的发展目标，将各种可能获取资源的信息和方式传达给社区弱势群体，从而促进社区的发展，解决社区的问题。列斐弗尔的空间生产理论认为，空间除了物质空间内涵外，还包括社会关系空间的内涵。社区治理不仅需要包括社区信息化、社区公共交往空间、基本生活设施等物理空间建设，还需要相应的管理模式来优化社会关系空间。因此，投入活动层包括组织结构、组织制度、基础设施等。

综上，各层次间的逻辑关系如图1所示。

图1 社区协同治理评价目标层次关系与主体内容

2 大数据供给：智慧平台与社区治理评价指标表征

我国在“十二五”时期提出了信息化发展的基本思路。近年来，“互联网+”行动计划的提出及云计算、物联网和移动互联网等技术的不断发展，更是加速了智慧社区的建设步伐。如北京建立了社区公共服务平台和热线呼叫系统，基本覆盖全市。江苏建立了社区信息化综合门户网。上海实现了市、区、街“三级联通”和社区服务网、热线电话网、实体服务网的三网联动。福建电信公司进行了海西社区和厦门社区系统的智能化建设。由于地区差异及规划的不同，对智慧社区建设的方向和侧重点也会不同，但智慧社区的建设理念、总体框架及技术运用基本是一致的[14]。智慧社区的运行模式包括终端感知层、网络互联层和智能应用层。终端感知层包括各种传感设备和末端设备，是数据感知、采集和识别的基础，是大数据的来源；网络互联层是让数据进行互联互访，实现数据的高度融合和共享；智能应用层是社区与用户的接口，可以实现智慧社区的功能[15]。目前的创新物联互联技术和云化能力的大数据技术可以构建“平安社区”“人文社区”“绿色社区”“宜居社区”“创客社区”五大模块应用，形成大数据对社区治理评价的信息引擎作用。

2.1 平安社区的治理评价指标表征

平安社区模块包括综合治安网格系统、物联安全系统和党建管理系统。社会治理以网格化为基础，通过对城市地理、资源、环境、人口、经济、社会等复杂信息的综合管理，实现更加科学、精确的服务与管控。物联安全系统是基于统一社区物联网，对社区范围内跨平台、跨厂家的安防设备的统一管控，实现安全防范各类型数据的统一汇聚、统一处理，满足社区对辖区范围的无缝监控，为居民提供全方位社区生活安全保障。党建管理系统面向街道和社区，以党的精神为指导，以激励全体党员主动发挥作用为目标，以信息化为手段，充分调动党员为党工作、为人民服务的内生动力，实现党员日常管理服务的科学化、精细化。平安社区模块可以表征的治理绩效有：治安机构组织、社区民事案件、社区刑事案件、社区火灾案件、社区日常纠纷调解、党建机构组织、安全管理制度、党员管理制度、公共安全设施配备、社区政治时势宣传、社区邻里关系、居民就业率和求助率等。

2.2 人文社区的治理评价指标表征

人文社区模块包括社区的文明行为系统和社区文化系统。社区文明行为系统是制定一系列的激励措施，引导社区居民日常行为和社区活动参与，对社区进行引导式管理，同时，利用视频监控、物联传感等设备加强文明督导。社区文化系统可以嵌入到联通的IPTV和广电的互动电视中，通过后台系统可把内容推送给联通IPTV用户和广电有线电视用户。人文社区模块可以表征的治理绩效有：社区公民教育、法律知识宣传教育、社区文娱活动、乱搭建/车辆停放等公共生活区秩序、参与社区活动、参与社区公共事务等。

2.3 绿色社区的治理评价指标表征

绿色社区模块包括智慧能源、智慧路灯、智慧垃圾箱、绿色出行系统。智慧能源是通过社区物联网系统对社区内耗能设备如路灯、智能化设备及家庭的煤气表、电表、水表进行数据采集，并通过智慧能源系统实现在线监测和能效分析。智慧路灯和绿色出行系统能够实现智能照明、信息发布、特殊人群、市政设施、安防设施等的监控、紧急呼叫等。智慧垃圾箱能够对扬尘、粉尘、噪音及其他环境数据等进行监测。绿色社区模块可以表征的治理绩效有：绿化美化程度、环境噪音控制、大气污染指数、公共卫生环境质量、垃圾处理、路灯/电线等基础设施配建、出行便利程度等。

2.4 宜居社区的治理评价指标表征

宜居社区模块包括智慧邻里中心、智慧社区APP、智慧云物业。智慧邻里中心包括社区医养站、社区生活互联站、社区创客服务站。智慧邻里中心与社区服务中心、社区卫生服务中心、物业办公场所相结合，可以因地制宜、灵活配置模块化功能，完善解决新建社区或配套不足社区的线下一站式服务。同时，配合专业服务人员，充分解决老人和儿童事务的办理。智慧社区是APP面向社区居民，通过手机、电视、对讲显示屏3个客户端，推出多项生活服务，如远程开门、家庭能源管理、物业报修、智能看家等。智慧云物业是加强居民与物业沟通的工具。宜居社区模块可以表征的治理绩效有：就医便利性、养老服务程度、社区认同程度、最低生活保障服务程度、就业援助服务、商业体系等。

2.5 创客社区的治理评价指标表征

创客社区模块主要以广告推送等方式为创业者、劳动力供需双方提供牵线信息，为社区周边商家发布产品及服务。创客社区模块可以表征的治理绩效有：商业设施配备、社区产业配套、社区就业、生活便利程度等。

综上，绘制社区信息化发展的智能平台与社区治理评价指标表征图，如图2所示。

图2 智能平台与社区治理评价指标表征

上述五大社区模块的应用中，电子商务购物、互联网点击流数据日志等形成交易数据；电子邮件、文档、图片、音频、视频等形成人为数据；追踪和沟通无数事件的移动客户端形成移动数据；智能电表、智能电器等智能设备形成机器和传感器数据。运用大数据对社区协同治理绩效进行评价，需要从大量的可能看似毫无关联的数据流进行抽取,并动态、系统、开放地整合，通过构建人工神经网络技术、遗传算法、粗糙集方法、蒙特卡罗方法等智能综合评价方法库，对多源、多模态和异构数据进行实时分析、可视化分析，深度挖掘，寻找数据隐含的模式、未知的关联及其他知识。

3 以社区智能平台推进绩效评价工作的相关建议

3.1 及时完善社区智能平台数据信息，确保社区治理评价准确性

社区智能平台包括管理、设施、邻里、商业等基础数据、管理流程、应急管理、民情日志信息，这些智能化观测数据体现了社区居民的生产和生活活动，是社区治理成功决策的基础，故必须确保社区智能化观测数据的完善与及时更新。除了社区智能化观测的数据外，每天需及时将社区各类事件录入社区信息平台，录入内容需包括人物、联系方式、时间、地点、事情细节、相关图片、处理环节等。及时完善社区智能平台数据信息，确保评价结果的准确性，真实体现社区民情和实际存在的问题，做出反馈并提出合理的解决方案，同时，社区居民也可以及时地与社区互助，有益于提升社区的认同感和信任度[16]。

3.2 提升社区工作者队伍整体素质，适应社区信息化发展

社区工作量大且复杂，社区工作者目前待遇总体偏低，难以吸引到高素质的人才从事基层社区治理。虽然政府为优化社区工作者的队伍结构，通过选调生、社会招考等多种形式，吸纳一批大学生充实基层社区工作者队伍，为社区活动带来了活动度，但是由于薪酬待遇偏低和发展空间小等问题，造成优质社区的优秀管理人才流失。目前有的社区出现年龄老化现象，社区工作者学历层次多在本科或以下，接受社区工作或社会工作专业教育的人数较少，出现职业的不专业现象，社区治理由传统的经验式治理转向基于专业理念和专业技术能力的治理，需要提升社区工作者队伍应用智能平台进行问题分析、评价、决策和处置的能力。

3.3 以绩效评价促进社区治理主体多元化，创新基层治理模式

传统的社区治理是自上而下的“区-街-社区-网格”的直线型结构。在物联网、互联网、云计算等社区智能平台下，居委会和物管委不再是主要的社区治理主体。智慧社区信息渠道更加多样和便捷，社区居民、社会组织、志愿者等也可以平等参与社区治理，社区组织治理结构更加扁平化。居民的社区参与感增加，更加关注和讨论社区问题，也更愿意参与社区考评。以绩效评价结果推动社区治理模式创新，能够更有针对性地满足居民为最大利益相关体的民主诉求。

3.4 充分发挥社区治理绩效评价成果作用，推进社区精准治理

社区治理绩效评价过程中，收集了人口、企业、房屋、管理等各类信息，并充分与微信、电子地图、移动互联网等新媒介整合，可以对社区治安、社区公共事务、公共管理等信息数据进行价值挖倔，能够精准发现社区存在的各类问题，分别以不同的重点内容关注普通家庭和特殊家庭，提升社区治理的有效性。

4 结论

随着社区信息化时代的到来，大数据驱动的信息流对社区治理的绩效评价和决策提供了良好的环境。笔者运用逻辑框架法，建立社区治理评价的主体内容，形成对社区大数据的需求。根据已实现的社区智慧平台，提供社区治理评价的指标大数据。从数据信息完善、社区工作者队伍能力提升、基层治理模式创新、绩效评价成果应用等角度，提出了大数据驱动的社区协同治理绩效评价工作的实现策略。

绩效导向是有效提升社区治理能力和社区居住满意度的解决途径,该研究能够解决传统统计调查等绩效评价中出现的数据获取困难、绩效指标难以量化、对社区的绩效考核体系不健全和不科学等问题，在评价工作中能让信息沟通更加顺畅，更好地凸现社区隐藏的各种问题，改善社区工作效率低下的状态。

笔者的研究主要是规范范式的研究，提出了大数据驱动的社区治理绩效评价工作的框架。在以后的研究中，需与电信部门、政务部门等合作，进一步寻找智慧社区的典型案例，创建治理效绩评价的具体模型，收集大数据开展实证研究。