地方税体系建设的多维度分析

沈楠

【摘 要】 本文从宏观、中观、微观三个维度对地方税体系建设进行了分析，并提出了健全地方税体系的两个基本思路：一是调整存量;二是调整增量。

【关键词】 税收法定;地方税体系;依法征收

一、引言

十八届三中全会以来，我国开启了新一轮财税体制改革，提出了深化税收制度改革，完善地方税体系的战略部署。在十九大报告中，习近平总书记再次指出，要深化税收制度改革，健全地方税体系。地方税体系建设，不仅具有新时代政治、经济的双重价值，更具有影响深远的现实价值。

各级政府合理、高效履行其行政职能的基础是合理划分各級政府的财政收入，而财政收入主要来自税收收入，受税权划分影响。税权的划分主要以税收立法权的分配为主要衡量标准，故而“基本集中、适度放权”的税收立法权划分模式，既在宏观层面上全面落实了税收法定原则，又在中观层面上给予了地方政府在具体实施细则上的自主权。同时，征管能力是财政收入平稳增长的重要保障，严格依法征收财政收入是深化财税体制改革的重要抓手，是完善地方税体系的微观措施。

二、地方税体系建设的维度分析

1、宏观：落实税收法定原则

随着经济社会的发展，中国税种的数量也不断发生着变化，文化大革命时期仅有6个税种，八十年代末又扩大为32个税种，目前我国征收18个税种，税种类型和税收规模、结构比较符合经济发展的内在要求，但存在税收法律遵从度不高的问题。18个税种当中仅有6个是以国家法律形式明确的，包括个人所得税法、企业所得税法、船舶吨税法、车船税法、环境保护税法、烟叶税法，尚有12个税种是由法律层级较低的国务院暂行条例规定的。按照十三届人大的立法规划，与税相关的法律都纳入到了第一类立法项目当中，包括增值税法、消费税法、资源税法、房地产税法、关税法、城市维护建设税法、耕地占用税法、车辆购置税法、契税法、印花税发、税收征管法，也就是说这类法律条件比较成熟，拟在本届人大任期内提请审议的。另外，值得注意的是，土地增值税没有纳入立法规划当中，土地增值税无论从税制设计，还是实际征管都存在很大争议。有些学者认为土地增值税可能会进一步与房地产税合并，也有些学者认为土地增值税的税制不完善、不合理，短期内立法的条件不成熟。因此，本文认为，虽然十八届三中全会以来，新一轮财税体制改革取得了不少成绩，但是未来还有很多路要走，税制建设是一个漫长的、需要市场认可和接受的过程，需要坚持循序渐进原则。同时，全面落实税收法定是当前财税体制改革的首要工作，也是完善地方税体系的宏观要求。

2、中观：健全地方税体系

按照经济学家马斯格雷夫的税收划分理论，结合我国实际情况，将18个税种划分为三大类。中央税有4个，收税收入占比12.92%，分别包括了消费税、车辆购置税、关税和船舶吨税。地方税有8个，税收收入占比12%，分别包括了土地增值税、契税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、车船税、烟叶税、环境保护税。共享税有6个，税收收入占比最高，达到75.08%。因此，可以说我国的税收体系是以共享税为主体。其次，从单个税种的税收规模来看，第一大税是增值税，增值税的税收收入占全部税收收入的比重接近40%;第二大税是企业所得税，税收收入占比达到22.25%;第三大税是个人所得税，税收收入占比8.29%。因此，可以说我国前三大税种均是央地共享税，而且都是按比例共享，比如增值税中央占50%，地方占50%，企业所得税和个人所得税都是中央占60%，地方占40%。另外，根据2017年的统计数据，我国超万亿的税种有四个，除了增值税（57808亿）、企业所得税（32117亿）、个人所得税（11966亿）外，还有消费税（10896亿），消费税是我国第四大税，它是中央独享税。而我国第五大税是地方独享税——土地增值税，2017年土地增值税收收入为4911亿，还不到消费税的一半。从这一角度来看，在全面营改增之后，地方缺乏核心税种。

地方税收收入的构成可以分三个层次：第一个层次是地方独享税（8个）;第二个层次是央地共享税中按收入比例共享的，包括增值税、企业所得税、个人所得税;第三个层次是央地共享税中按收入类型共享的，包括城市维护建设税（银行总行、保险公司总公司缴的归中央，其他归地方）、印花税（证券交易的印花税归中央，其他归地方）、资源税（海洋石油企业缴的归中央，其他归地方）。在这三个层次收入中，第二层次的税收收入占比最大，而且存在地区差异。全国整体水平是第二层次税收收入占全部地方税收收入比重为65%，上海为77%，湖南为58%，贵州为51%，从这个变化趋势我们可以看出，越是经济发达的地区，其增值税、企业所得税、个人所得税在地方税收收入的比重越大，相反越是经济欠发达的地区，能带来可持续性收入的税种占比越低，地方税收收入越依赖地方税种，也就是说越是经济欠发达地区越亟待完善地方税体系。

如何健全地方税体系，是深化财税体制改革的一个重大议题。笔者认为，健全地方税体系有两个基本思路：一是调整存量;二是调整增量。

调整存量是把原来不是地方税的一些税种调整为地方税，可以是中央独享税调整为地方独享税，比如车辆购置税，目前车辆购买地、上牌地和实际使用地基本一致，可以考虑税收收入划归地方;也可以是中央独享税调整为央地共享税，比如消费税，很多学者提出过此类构想。消费税是1994年进行分税制改革的时候，为了补充中央财力而设立的一个税种。消费税设立至今有20多年的时间了，前前后后经历了十余次的调整，但基本保持了15个应税科目未变。这15个应税科目可以分为四大类，第一类是对人的身体有一定损害的，比如烟、酒;第二类是高档消费品，比如小汽车、摩托车、高尔夫球及球具、高档手表、游艇、化妆品、贵重首饰及珠宝玉石;第三类是资源消耗大的，包括石油，木制一次性筷子、实木地板;第四类是对环境有污染的，比如鞭炮烟火、电池、涂料。通过以上分类，不难发现消费税的应税科目范围是偏小的。随着经济的快速发展，私人飞机、高档服饰等也应该逐步纳入消费税应税范围。另外，随着生活节奏的加快，点外卖成了很多都市人生活的常态，加重了一次性餐盒对环境的污染，塑料制品也应该征收消费税。因此，消费税改革的第一个方向是扩大税基;第二个方向是提高部分税目的消费税率，比如说，高污染高能耗的应税产品的消费税税率要适度调高，以达到弥补其产生的负外部性;第三个方向是税收收入实行央地共享，但是央地如何共享，成了学术界争论的焦点。有些学者认为，可以改变消费税的征收环节，因为绝大部分消费税应税科目的征收环节为生产环节，只有卷烟在批发环节加征一道，超豪华小汽车和金银首饰、珠宝在零售环节加征一道，如果改到消费环节征收消费税，这种属地化的征收就可以作为地方税收收入，但是这样改之后，对于人口密集、消费能力强的东部地区是利好，对于人口稀少、消费能力不强的西部地区是利空。也有些学者认为消费税可以按比例分享，如增值税、企业所得税、个人所得税那样。由于消费税的税额比较集中，烟、酒、成品油、小汽车的消费税收入占全部消费税收入的比例达到99%，而烟这一项占比就达到50%，所以如果按比例进行消费税央地共享，对于云南，贵州，湖南这样的产烟大省就是利好。因此，学术界对于消费税如何改革争议很大。笔者认为，消费税的改革应遵循循序渐进的原则，重点处理好利益的协调关系。另外，可以根据地方特色税基设置特色消费税税目，增加地方消费税收入，比如，东北的人参、鹿茸是高档补品，可以考虑设置地方特产消费税，湖南的山水和红色文化是特色旅游资源，可以考虑设置地方旅游消费税等。

完善地方税体系的另一个思路是调整增量，它可以是增加一个新的地方税种，比如2018年开始实施的环境保护税法，也可以是老税种征收范围的调整，比如房产税，房产税原来只是对于城市、县城、建制镇、工矿区的经营性房产征收，未来房地产税正式施行后，对于个人居住性用房征收也大有可能。房地产税是房产税和城镇土地使用税的整合。2018年时任财政部长的肖捷明确指出了房地产税改革的原则是“立法先行，充分授权，逐步推进”。首先是立法先行，全面落實税收法定原则是当前财税工作的重点。其次，充分授权就是要给地方政府一定权利，因为房地产税是地方税种，各个地方的具体情况不一样，因此应该在全国统一立法的基础上，给予地方政府自由调整的权力，包括征税范围的调整，包括税率的调整，以及减免等税收优惠。假如房地产税统一立法规定，对于居住性用房的房地产税税率为0.5%—0.8%，那各地方政府可以在这一标准范围之内，根据自身情况来选择适当的税率。同时，房屋的人均免税面积也可以因地制宜地设置不同的标准。最后是分步推进，这可以从几个方面分析。第一，可以先城市后农村，根据《物权法》，农村居民个人房屋所有权和宅基地使用权属于物权的范围，是农村居民的财产性权利，因此，农村的房地产应成为房地产税的征税对象，但是农村房地产所有权不完整，现阶段适合将农村房地产纳入免税范围，先从城市房地产开始征收房地产税。第二，我国居民房屋性质复杂而多样，有房改房，央产房，军产房，经济适用房，自建房和小产权房以及商品房，因此可以从产权更为明晰、争议更小的商品房开始征收房地产税，其他类型的房屋成熟一类，开征一类。最后，税负总量的增加也是一个渐进的过程，如果一次性增加过多的税收负担，老百姓的税务厌恶感就会提高，社会接受程度就会明显下降。同时，如若增加了房地产保有环节的税负，就应该适度减少建设和交易环节的房地产税税负，使税负整体水平无较大增加。

因此，本文认为健全地方税体系需要中央和地方政府的共同努力，在中央政府适度放权的情况下，地方政府要积极作为，在税法的框架内，科学合理地制定地方税种的实施细则。健全地方税体系，是协同各级政府财税工作的发力点，是深化财税体制改革的重要途径，属于中观层面。

3、微观：严格依法征收财政收入

去年范冰冰偷漏税事件让公众哗然，这个事情背后一方面体现了纳税人的纳税意识薄弱，另一方面也体现了我们现在征管体制存在着很多漏洞。如何提高税收征管能力呢？现代信息技术是一个有力的工具。信息技术可以把多个部门的信息整合起来，织密扎牢信息网，这样税务部门查不到的信息，其他部门可以提供辅助信息，压缩偷漏税的违法空间。目前，各省都在加快建立财税综合信息共享平台，主要是利用金财工程、金税工程等现有业务专网资源，依托省级统一“云平台”，运用大数据、云计算等现代信息技术，构建交汇互融的财税综合信息数据中心。另外，现代信息技术在防治税源流失和培植税源建设方面也大有裨益。目前，地区之间的税源竞争是比较激烈的，大数据可以有效整合涉税信息，将涉税收入在地区间进行合理划分。同时，大数据可以整合企业专利、人员、纳税等多方面信息，将符合税源培植标准的企业筛选出来，使得财政扶持资金投向精准，达到涵养税源的目的。因此，本文认为，有效地运用现代信息技术，不仅可以提高当期财政收入，而且可以增强财政收入增长的可持续性。严格依法征收财政收入是深化财税体制改革的重要抓手，是完善地方税体系的微观措施。

三、结论

健全地方税体系是新时代财税体制改革的必然要求，应兼顾中央宏观调控效果和地方经济发展要求，科学合理地划分税权，在全面落实税收法定原则下，加快地方税法制建设，增强地方税征管能力，调动和发挥中央和地方积极性，促进经济平稳健康发展。

本文认为，健全地方税体系有两个基本思路，一是调整存量，把原来不是地方税的一些税种调整为地方税，可以是中央独享税调整为地方独享税，比如车辆购置税，也可以是中央独享税调整为央地共享税，比如消费税;另一个是调整增量，它可以是增加一个新的地方税种，比如2018年开始实施的环境保护税法，也可以是老税种征收范围的调整，比如房地产税。另外，地方税体系建设是多维度的系统性工程，要确保宏观、中观和微观改革的整体协调，全面落实税收法定是当前财税体制改革的首要工作，属于宏观层面，健全地方税体系，是深化财税体制改革的重要途径，属于中观层面，严格依法征收财政收入是深化财税体制改革的重要抓手，属于微观层面。

【参考文献】

[1] 王曙光，章力丹.新时代地方税体系的科学内涵与构建[J].税制研究，2019（1）32-38.

[2] 舒颖岗.我国房地产税征税对象探讨[J].税务研究，2018（9）57-59.

[3] 涂京骞.加快房地产税改革的几点思考[J].税务研究，2018（5）58-62.

[4] 郝昭成.健全地方税体系的思考[J].国际税收，2018（6）12-16.

[5] 冯曦明，蒋忆宁.地方税体系完善研析[J].税务研究，2019（1）45-49.

[6] 许建标.我国消费税改革“四大热点”问题辨析[J].税务研究，2018（7）42-47.

[7] 俞光远.推进我国房地产税改革与立法的建议[J].税务研究，2018（5）41-45.

[8] 张学诞.基于共享税视角下我国消费税制度改革的思考[J].国际税收，2018（11）54-57.

【作者简介】

沈 楠（1987.12—）女，辽宁沈阳人，湖南大学统计学硕士，经济学讲师、中国注册会计师（中注协非执业会员）.