论我国食品药品投诉举报制度的发展与完善

林 路 索

（华东理工大学法学院，上海 200237）

一、引言

2016年我国首部统一规定投诉举报的部门规章《食品药品投诉举报管理办法》的颁布，随之《食品药品违法行为举报奖励办法》的修订进一步完善有奖举报制度，各地相关地方性立法的相继出台，食品药品投诉举报制度建设的法治化进程不断推进。食品药品投诉举报制度，作为食药领域社会共治的重要内容，起着沟通企业、公众和监管部门的作用。良好运作的投诉举报制度既能调动公众参与食品药品投诉举报的积极性，缓解政府部门的监管压力，也能够督促食品药品生产经营者加强自律，落实食药安全第一责任人的法律地位。本文将以社会共治的视野，描绘我国投诉举报制度的发展概括，并对食品药品投诉举报现状加以介绍。在此基础上，对食品药品投诉举报制度存在的问题进行思考，并给出相应对策，完善我国食品药品投诉举报制度。

二、社会共治视野下的投诉举报制度

投诉与举报是不同的两个概念，投诉一般是出于对自身利益的维护，请求公权力的帮助；举报一般是出于对公共利益的维护，要求公权力对违法行为进行追责。但二者又紧密关联，往往并存于同一受理案件中，结合了自益性与公益性的特点，能够调动社会主体，尤其是个体公众的积极参与。法学视角下的投诉、举报，尽管以保护消费者或公共利益为目的，但却以满足公众监督权为逻辑起点，是宪法赋予公民申诉、控告、检举等政治权利的演绎。[1]换言之，投诉举报是一种政治权利的延伸，是公民在让渡部分权力于国家后，由宪法赋予而享有的根本权利。在此意义而言，食品药品领域的投诉举报，是公众监督权对食品药品安全政府监管的有利补充。其中，食品安全社会共治理念在《食品安全法》中的明确规定，是对食品安全规制现状，历史的反思与国际经验的借鉴。社会共治，即调动最广泛的社会主体参与、交流、合作、协同，共同推动食品安全治理，从而替代单一的政府监管。投诉举报制度，从其建立初衷，制度推进到法制保障，都体现着社会共治的理念。

在计划经济时期，高度管制的社会没有给予投诉举报制度生成的空间。随着改革开放，社会经济迎来巨大变革，政府不再“全能”，为了应对日益繁重的行政任务，投诉举报制度被引入行政执法机制。[2]投诉举报制度的产生，是政府在意识到其局限性时，主动也是被迫呼吁公众参与监督。在食品监管领域，如1983 年的《食品卫生法（试行）》第3条规定：“对违反本法的行为，任何人都有权检举和控告。”这一阶段仅是对宪法中公众监督权在下位法中的回应，投诉举报缺乏实质的制度安排与法制保障，其实质作用的发挥十分有限。1988年《监察部处理电话举报暂行办法》的颁布，1992年《天津市行政执法投诉管理制度》的制定，标志着中央与地方专项立法工作的开展，对投诉举报主体、对象、渠道、方式等作出规定，投诉举报制度随之快速发展。在立法推进的基础上，投诉举报受理热线的开通是投诉举报制度发展的突出表现形式，如国家工商行政管理部门的“12315”热线，国家质监部门的12365热线。

食品安全监管在我国受到重视，始于“三聚氰胺”事件的爆发。2009年制定的《食品安全法》对投诉举报的主体、渠道、部门职责作出明确规定，2010年，随之成立的国务院食品安全委员会制定了有奖举报制度。2011年，国家食品药品监督管理局发文要求各地开通“12331”投诉举报受理热线。再到统筹监督全国投诉举报的行政事项受理服务和投诉举报中心的建立，《食品药品投诉举报管理办法》的出台，食品药品领域的投诉举报制度日益完善，在食品药品安全社会共治中发挥切实作用。初步统计，总局成立以来，各地稽查部门通过投诉举报线索破获案值过亿元的案件有16件，案值过千万的有六十余件，案值过百万的有二百余件，有力打击了食品药品违法犯罪行为。[3]

三、食品药品投诉举报现状

根据2015-2017年度食品药品监管统计年报，从2015年各级食品药品监管部门共受理食品投诉举报409830件，受理药品投诉举报39023件，到2016年的受理食品投诉举报577915件，受理药品投诉举报49354件，再到2017年受理食品（含保健食品）投诉举报88.0万件，受理药品投诉举报5.8万件，受理数量快速增长。[4]受理量的快速增长，反映了公众的积极参与，而公众的积极参与则是建立在日趋完善的机构设置、技术支持与法制保障上。

《“十三五”国家食品安全规划》提出了完善食品药品投诉举报制度的主要任务：建成覆盖国家、省、市、县四级的投诉举报业务系统，实现网络24小时接通，电话在受理时间内接通率不低于90%。自2014年国家食品药品监督管理总局设立行政事项受理服务和投诉举报中心以来，地方各级食品药品监管部门均增设专门机构或专人负责投诉举报工作。在信息技术发展的基础上，省级行政区内部开发建成12331网站、电话、移动办公、业务办理一体化的系统平台，既实现了省内部市局、区县分局及乡镇街道所全覆盖，又能与总局中心数据互通，呈现出投诉举报全国“一盘棋”的现状。[5]同时，《食品药品投诉举报管理办法》对投诉举报工作的受理、办理、信息管理、监督予以法律保障。形成了规范的流程：从公众发现食品药品相关违法现象，通过电话、网络、信件、走访的方式提交投诉举报信息，由12331平台统一接收，通过对信息的研判，对符合受理条件的予以受理并转交相关部门进行办理，办理完毕后由承办部门反馈投诉举报人。

四、食品药品投诉举报制度存在的问题

（一）程序规范性问题

对于行政部门而言，程序合法规范的重要性不言而喻。但由于我国政府部门重实体轻程序的思维沿袭已久，在程序性事项上时有疏忽。食品药品投诉举报制度存在的程序规范性问题主要涉及以下三个方面：受理回复不规范，如超出规定时限回复投诉举报人，受理回复未留下痕迹，未充分告知拒绝受理的理由以及寻求其他救济的方式；核实环节的调查检查行为不规范，将其视为内部的工作事项，对于不遵循相应的程序规定，仅界定为工作失误而非程序违法；对举报事项与投诉事项区别对待，往往更加重视投诉事项的立案处理，而忽视对举报事项的反馈调解。对投诉举报不妥的处理会引发行政机关与投诉举报人之间的纠纷，甚至使行政机关面临行政诉讼败诉的风险。随着法治政府的建设与公民法治意识的提升，遵循程序是依法行政的基础与关键。

（二）内部资源整合问题

加强行政部门内部资源整合，实现资源的优化配置，是完善食品药品投诉举报制度的重要内容。但是，在“三局合一”的市场监管机构改革推进前，工商、质监、食药监三局分立，有其各自关于投诉举报制度的部门规章与投诉举报热线平台，相应的机构设置与稽查队伍。在机构改革初期，内部资源整合的问题更加凸显：法规之间的冲突、平台系统的不兼容、编制人员的分配等问题，造成行政资源重复浪费的同时，对投诉举报制度的正常运行产生一定阻碍。

（三）外部协同配合问题

投诉举报案件数的逐年上涨，体现了我国食品药品投诉举报制度的建设成效。但是，在投诉举报的内容上，有绝大多数是属于非实质性影响食品药品安全的事项。如食品标签瑕疵问题，保健食品、药品功效、疗效不显著的问题，小区内和街道旁乱设摊点等问题。如果均由监管部门进行处理，执法资源的有限性和社会执法需求的无限性会使一些法律规定被冷落。[6]这反映了社会共治局面尚未真正形成，与监管部门对应的外部力量，存在协同配合不足的问题。仅由监管部门处理投诉举报事项是远远不够的，要调动更多社会主体的参与。

（四）职业打假人的应对问题

职业打假人，又称为职业索赔人，或者知假买假人，是伴随我国惩罚性赔偿制度的建立，不断发展壮大的一个群体。关于职业打假人的投诉举报，形成了流水作业的模式，索赔人先发现有问题的商品，然后向行政监管部门投诉举报。监管部门有义务根据举报线索对违法行为进行查处并向举报人提供行政处罚决定书。索赔人则将这个行政处罚决定书作为“食品不安全”的证据，向法院索赔。[7]同时，职业打假人对于行政机关的受理流程、执法程序颇有研究，一旦不能达到自己赔偿的目的，就会提起行政复议及行政诉讼，对投诉举报制度的建立初衷与正常运行带来冲击与挑战。

五、食品药品投诉举报制度的发展路径

（一）推动投诉举报程序规范化

食品药品投诉举报的程序性规定，《食品药品投诉举报管理办法》和各地区举报投诉管理办法已作出明确要求。推动投诉举报程序规范化就是要严格遵循上述法规，依法行政，在法制化的轨道内受理、办理、回复投诉举报事宜。关于受理回复的规范性要求，在《“十三五”国家食品安全规划》中也有提及要严格投诉举报受理处置反馈时限。因此，需要特别注意的，一是关于时限的规定，二是关于告知的规定。具体内容可以参见各地关于投诉举报的地方政府规章，如《上海市市场监督管理投诉举报处理程序规定》。关于核查环节的调查检查行为，在投诉举报程序中未作单独的规定，应当参照《食品药品行政处罚程序规定》中对调查取证的相关规定。如食品药品监督管理部门进行案件调查时，执法人员不得少于2人；执法人员进行现场调查时，应当制作笔录；执法人员应当在笔录上签字等。对举报事项与投诉事项区别对待，体现在重视投诉事项而忽视举报事项，这是对个人权益保护的忽视。投诉举报有两条主线，一是对公共利益的保护，二是对个人权益的保护，二者同等重要，不可偏废。对此行政机关既要查处涉嫌违法行为，也要对消费者纠纷进行调解。

（二）加强投诉举报资源整合

在全国性的“三局合一”的市场监管机构改革推进前，作为经济特区的深圳于2009年在全国率先推进大市场监管体制改革。监管资源的整合与重组为食品安全监管带来以下福利：在队伍建设上，基层食品安全监管力量加强；在制度安排上，食品安全监管与市场监管相关制度的衔接更加紧密；在技术支撑上，食品安全监管技术得到加强。对于投诉举报资源的整合也可以从上述三个方面逐步推进。在队伍建设上，合理设置编制岗位，注重加强基层食品药品安全监管力量。如增设基础投诉举报办理人员，除了由平台统一受理后分流至各地区监管机构，还可以在各地区根据投诉举报量的多少，设置一定数量的地区投诉举报协调专员，由双方直接沟通，使简易的投诉举报能够得到快捷的处理。在制度安排上，以对现有的法规的审查为基础，对其中相冲突的规定予以统一，避免依法行政却产生冲突，清理与精简性质重复的部门规章，增加相关职能机构合作的条文内容，发挥法律法规资源的效能，加强市场监管内部不同职能的协作。在技术支撑上，推进投诉举报平台的整合，促进投诉举报等监管数据信息在各部门间的传递与共享，在技术层面上加强对投诉举报人个人信息的保护等。

（三）推进不同主体间的协作

推进不同主体间的协作，要从另一个视角去推动社会共治，不仅仅是通过公众的投诉举报参与社会共治，其他社会主体，如食品药品生产经营者，食品药品行业协会，相关社会组织，要加强与监管部门的协同合作，化解食品药品投诉举报问题，形成真正的社会共治局面，共同保障食品药品安全。具体而言，可以从两方面着手，一是通过完善法律法规，放权于社会，并加强外部社会主体能力与责任意识的培育，加强化解纠纷的能力；二是通过对投诉举报事项的分类，进行外部分流。如通过立法削减行政管理的内容，减少行政违法行为的规定，将一些行为由市场和社会自行规范，把市场监管部门从大量繁琐细小的日常监管事务中解放出来。[8]由监管部门对造成实质性影响食品药品安全的投诉举报事项进行处理，非实质性事项可交由市场与社会解决。在投诉举报的受理平台上，可以根据问题的严重程度与产品的类别，增加设置不同的举报途径，由投诉举报者先自行判别，进行分流。作为首要责任人的生产经营企业要加强应对投诉举报的处理能力，行业协会加强对行业内部共性投诉举报问题的处理，社会组织逐步发展成为化解纠纷的重要力量。

（四）形成应对职业打假人的规范流程

推动投诉举报程序规范化，也是应对职业打假人的有效方式。职业打假人的投诉举报具有以下特点：事前的充分准备，过程中较强的法律意识，将投诉举报作为获取高额赔偿的手段。关于职业打假人的利弊，从其诞生之日起就争论不休。良性打假，即包含对消费者权益的保护及食品安全问题发现的内容，对市场的净化起到一定作用；但随着职业打假人的异化，为了牟取自身利益，投机型的举报，着眼于标签字体大小，单位大小写不一等与消费者权益毫无关系的问题，不仅给企业的发展带来困扰，也增加了监管部门对投诉举报的处理负担。对于职业打假人的投诉举报的应对，监管部门应以遵守法律规范为前提，做好受理回复，检查调查，全面处理的工作。在自身合法合规的基础上积极应对，加强与生产经营企业、行业协会、司法部门的沟通交流，探索对职业打假人投诉举报应对的标准化工作流程。此外，深圳市近日施行的《深圳经济特区食品安全监督条例》第九十七条规定，“食品药品监督管理部门、消费者委员会受理关于食品安全问题的投诉举报时，发现投诉人超出合理消费或者以索取赔偿、奖励作为主要收入来源时，可以终止调查并将线索纳入食品安全风险检测范围。但是，可能引发食品安全事故或者涉嫌犯罪的除外。”该规定将职业打假人的恶意举报拒之门外，但在具体的程序安排上仍有待实践的进一步完善。