环境治理中领导法治观念的演变历程及趋势 ——基于鄂冀浙三省大气污染防治地方立法的考察

贺 雄 唐 飞

（长江大学法学院， 湖北 荆州 434000）

党的十九大报告提出要牢固树立社会主义生态文明观。社会主义生态文明观的丰富内涵之一就是要实行最严格生态环境保护制度的严密法治观。习近平总书记强调，只有实行最严格的制度、最严明的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。思想是行动的先导，生态文明的建设首先需要转变观念，领导干部因其身份属性，其观念及行为对地方立法具有重要导向作用。下文通过对鄂冀浙三省大气污染防治地方立法进行考察，对环境治理中领导法治观念变迁的原因与现实意义进行分析，剖析其未来演变面向。

一、鄂冀浙三省大气污染防治地方立法的演变进程

（一）起步阶段（1995 年-1999 年）

1988 年6 月《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）生效实施。1995 年第一次修订后，省级地方立法开始出现。1996 年《河北省大气污染防治条例》，1997 年湖北省《湖北省大气污染防治条例》相继出台。由于缺乏环境治理地方立法经验，这一时期的大气污染防治条例中的立法目的、原则以及监管权限等具体规定简单照搬《大气污染防治法》的规定，未结合本省大气污染的特点进行针对性创设。本阶段创设的相关法律制度包含污染物排放总量控制制度、排放申报制度、排污许可证制度、排污与超标排污费制度、定期报告处理制度。由于燃煤污染为这一时期大气污染的主要污染源，地方立法中将燃煤污染作为重点防治对象，设置专章规定燃煤污染防治的具体措施。在法律责任的设置上则规定了责令改正、停产停业、对直接遭受损失的单位和个人进行赔偿等事后救济性手段。

（二）发展阶段（2000 年-2015 年）

2000 年以后大气污染的主要因子发生变化，前一阶段大气污染防治的重点是烟煤型工业污染，而随着机动车保有量的急剧增加，大气污染开始向烟煤与机动车尾气复合型污染过渡，区域性大气环境问题日益突出，雾霾等重污染天气频发。2000 年4月《大气污染防治法》第二次修订。2003 年浙江省出台的《浙江省大气污染防治条例》专设一章对防治机动车尾气排放污染措施进行细化。在吸收与发展前一阶段大气污染防治制度的基础上新增排污公示制度，将污染物排放总量制度中的污染物细化为主要污染物，并将总量控制计划中的主要污染物排放总量以及削减污染物排放量与削减时限都纳入到监管范围中。针对前期大气污染事故频发，条例中对污染事故的预防和处理进行了细致的规定，并利用在线大气污染监测设施创设在线监测制度，定期发布大气环境质量状况公报，逐步开展大气预报工作。

（三）综合防治阶段（2016 年至今）

2015 年8 月《大气污染防治法》第三次修订，受其影响，2016 年《河北省大气污染防治条例》《浙江省大气污染防治条例》先后进行了大幅度修改，2018 年湖北省也开始《湖北省大气污染防治条例（修订草案）》征求意见的工作。此阶段主要转变体现在以下几方面：一是监管职责划分明确到各相关部门，细化了发改、经信、公安交管、住建、市场监管、农业等主管部门的工作职责。同时将大气环境管理职责向基层组织延伸。赋予了乡镇人民政府、街道办事处及村（居）民委员会一定职能，进一步发挥基层组织的作用。二是根据扬尘污染源的变化将重点扬尘污染防治对象扩展为燃煤污染、工业污染、机动车污染、扬尘污染、农业污染五大类。三是更加强调重污染天气应对，划定各个地方行政区域大气污染防治重点区域，构建重点区域大气污染联合防治。2018 年10 月《大气污染防治法》第四次修订，又会给地方大气污染防治立法带来新的变化。

二、环境治理中领导法治观念的主要变化

（一）从“先发展后治理”到“发展与治理并重”

改革开放40 年我国经济建设取得了长远发展。1980 年确定了“以经济建设为中心”的发展路线，经济发展进入快车道，经济取得持续快速增长，而这种粗放型经济发展模式换来的是严重的环境污染。单纯追求GDP 数字增长经济发展模式后续乏力，领导干部逐渐认识到环境污染造成的损害是不可逆的，环境污染掣肘经济发展。党的十九大报告提出：“必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，还自然以宁静、和谐、美丽。”经济发展与环境治理从来就是对立统一的关系，领导干部在不同发展阶段把握二者关系时，应当以实事求是的态度来权衡利弊。1996年《河北省大气污染防治条例》第三十条与1997《湖北省大气污染防治条例》第九条中都规定了超标排污费制度，默许相关主体在缴纳少许排污费用之后即可超标排放二氧化硫，此项制度的设计实质是环境治理向经济发展的妥协。在2016 年《河北省大气污染防治条例》以及《湖北省大气污染防治条例（修订草案）》中超标排污费制度均被排污权交易制度取替，在大气污染物排放总量控制的前提下，排污主体可利用市场机制自由买卖向大气排放污染物的份额，运用经济杠杆达到生态效益与经济效益相平衡。[1]

（二）从行政单一保护到实现多元共治

在大气污染防治地方立法的前两个阶段，地方政府以及相关行政部门被赋予大气污染防治的主要监管职责，对于大气污染防治发挥了一定的积极作用。但随着大气污染因子增多以及污染程度的加深，单一行政权力治理形式成效不佳，面临诸多困境。[2]习近平总书记在2017 年中央全面深化改革小组第十四次会议上指出：“生态文明建设要形成政府主导、部门协同、社会参与、公众监督的新格局。”以法治为基础的多元主体共同治理方式是我国环境治理中实践探索的经验总结，也是实践形成的新要求。领导法治观念也随着环境治理客观对象的变化而发生转变，在其指导地方立法建构大气污染防治体系过程中，逐渐引入多主体参与、协同共治。例如，现行《浙江省大气污染防治条例》以及《湖北省大气污染防治条例（修订草案）》相较于旧版条例，新赋予了街道办事处及村（居）民委员会组织开展大气污染防治的具体工作的职能，建立健全大气污染举报、投诉协调处理机制。此外，排污权交易制度的设立也调动污染企业参与治理积极性。力求在尊重与协调各主体利益的基础上，形成一个各方主体都可有序参与其中的可持续防治机制，建立起能够调动各方主体防治积极性的多元开放的合作网络。

（三）从强调职能统一到权责精细明晰

党的十九大报告提出加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，对生态环境监管体制改革作出部署，牢牢扭住体制机制这个“牛鼻子”，充分用好“改革”这个关键招，展示了生态文明体制改革是国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分。[3]地方立法的功能定位——既是上位法的补充，更是上位法的细化，因此地方立法在对大气污染防治监管制度进行设计时，监管内容与监管范围的界定应当力求精准，从而提升地方立法的可操作性。在大气污染防治地方立法的前两个阶段，鄂冀浙三省地方立法中均明文确定了生态环境监管主体主要由县级政府、环保部门以及公安、交通部门组成。其中，县政府对本行政区域大气质量负责，制定本行政区域的总量控制实施计划，环保部门对大气污染防治实施统一的监督管理。而其他相关部门并未纳入大气污染防治主体范围，部门间协调防治受阻，消极应对防治工作，公共资源投入与防治效果预期不匹配，大气污染的防治最终成效不佳。现行的鄂冀浙三省大气污染防治地方立法中则扩大了监管主体的范围，赋予乡镇人民政府、街道办事处及村（居）民委员会、发改、经信、公安交管、住建、市场监管、农业相应的监管职能，在条文中明确界定各部门的监管范围与监管对象。

（四）从单设行政处罚到增列生态补偿

行政处罚是对大气污染行为进行法律规制的常规性手段，其通过使行为主体付出经济损失，从而逆向约束主体行为，对于创造有利于公民生活的大气环境、实现公民的环境权具有重要的作用。在大气污染防治地方立法的前两个阶段，区间性的数值罚款是行政处罚中规定的唯一方式，罚款区间、罚款数额予以明文规定，具有较强的操作性，但其也存在诸多弊端。一是罚款上限数额规定太低，使得行为主体在负担违法成本后仍有较大的获利空间，同时守法主体的守法成本相对增加，降低了行为主体守法的积极性。二是大气污染造成的损失以及后期修复花费巨大，固定的处罚数额无法弥补损害造成的损失，也无法适应经济发展导致的污染损害与修复成本的增加。三是罚款虽可以发挥风险预防与法律威慑的作用，但却无法直接作用于已受损害的生态恢复。《湖北省大气污染防治条例（修订草案）》第十七条规定，“省人民政府制定环境空气质量生态补偿制度，依据环境空气质量状况和同比变化情况，按年度实行生态补偿和奖惩。”通过增设大气污染生态补偿和奖惩制度，多种方式相结合，提高行为主体大气污染防治积极性，也能提升违法成本、增强法律的威慑力，激励与追责相呼应推动大气污染防治有效开展。

三、环境治理中领导法治观念转变的成因

（一）经济发展方式转型的助推

改革开放四十年以来，我国经济得到了跨越式的发展，对经济发展与环境保护二者之间的关系的理解也在不断地变化。1978 至1992 年，经济增长加速，以经济建设为中心，环境保护让步于经济发展。1992 至2012 年，经济高速发展对生态环境带来巨大压力，环境保护得到重视和加强，但仍负重前行，滞后于经济发展。2012 年以后，经济发展进入新常态，环境保护得到前所未有的重视，逐步融入经济发展，并具备越来越大的话语权。[4]由于现阶段我国经济基本面向发生了实质变化，经济进入新常态，粗放型经济发展方式在我国经济增长放缓的情况下无法持续的为经济增长提供动力，先污染后治理的老路已经行不通，必须转变原有的经济发展方式，走一条既能够提升经济效益又能节约资源、保护环境的道路。政府主导经济发展方式转变，领导干部对加快转变经济发展方式负有重要的责任，而将其思想与行动相统一的最佳方式就是将其发展观念以地方立法的方式固定下来。

（二）中央环保政策的引领

环保政策对于进一步提升环保法治观念、规范环保行为、促进社会发展具有重要的引领与实践意义。十九大报告中对我国环境保护作出了新规划，提出了新要求。一是加大环境治理的力度，决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长。二是加快构建环境管控的长效机制，提高污染排放标准，强化排污者责任，健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度。三是全面深化绿色发展的制度创新，改革生态环境监管体制，完善生态环境管理制度。领导法治观念的提升是环境治理的重要前提，依法治理环境问题是加强环境治理科学化、公正化、严格化的重要手段。地方领导干部既是中央环保政策的执行者与落实者，又是地方环保举措的制定者与实施者，需要将中央环保政策领悟学透，内化于心外化于行，通过地方立法将科学的环保举措固定下来，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。

（三）公众环保意识的增强

长久以来，我国公民对于自身作为环境保护主体的认可度较低，近年来随着我国经济发展水平不断提高，公民生活水平不断的提升，公民在解决了基本生活问题之后着眼寻求更高品质的生活。公众环保意识的增强与环境保护水平的提升是相辅相成的，广大民众是环境保护最大的人力资源，在环境保护与污染治理工作中发挥重大的积极作用。同时民众环保意识的日益增强也对环境污染治理工作提出了新的要求，领导干部在充分理解公众环保需求的基础上，为了获得公众对于环境保护工作的支持，对其已形成的环境治理法治观念做进一步的反思与转变成为必然之举。具体实践中，一方面可通过在立法层面明确公众环保主体的地位，建立健全相应的激励机制，促进公众参与环境保护，弥补市场与政府失灵情况下的不足。另一方面可依法建立起多种公众可参与的健康持续的环保途径，建立健全相应的知情、表达、救济机制等来予以实现。

（四）环保科学技术的创新

李克强总理在全国环境保护工作座谈会上指出：“环保工作的加强与环保产业的发展从根本上要依靠科技支撑。”环保科学技术的创新是贯彻新发展理念，以创新提动力，以绿色促发展的具体体现。环保所牵涉的社会范围广、应用技术复杂，环保科学技术的创新对于研判我国未来环境保护的发展趋势，提升环境保护的水平以及严格环境保护的立法标准具有重要意义。脱硫、脱硝和除尘新技术新设施的研发和推广使用，能满足大气污染物排放浓度达到超低排放限值要求。现有的已经建成的燃煤机组正在逐步运用先进高效的技术进行脱硫、脱硝和除尘设施提标改造，使大气污染物排放浓度达到国家和省规定的标准。正是因为先进的环保技术的创新与运用才使得公民生活质量提升的同时，社会资源利用效率得以提高，环境污染程度逐步降低，推动了地方立法理念和技术的不断革新。

四、环境治理中领导法治观念的演变趋势

（一）彰显绿色发展理念

绿色发展理念是对发展规律的科学反映，是中国共产党人对自然界发展规律、人类社会发展规律、中国特色社会主义建设规律在理论认识上的升华和飞跃，更是对全球生态环境的变化和我国当前发展所面临的突出问题的积极回应，[5]旨在解决的核心问题就是经济发展与环境保护之间的关系问题。[6]2017 年3 月，绿色原则被确定为《民法总则》的基本原则，成为指导民众经济生活的重要原则之一，成为我国未来法治发展引领原则之一。领导干部对绿色发展的推动一方面在于对绿色发展理念内涵的深刻领悟，更重要的是在于对绿色发展理念的实践。在今后的环境治理过程中，领导干部将积极推动绿色发展法治化，以绿色发展理念为指导，规划环境发展新格局，完善环境立法的体系化，构建完善的环境保护体制，鼓励环保技术创新，推动传统污染型产业转型升级，更好的发挥法治的引领作用。

（二）加大公众参与力度

环境保护中的公众参与是指普通民众参与环境保护监督、环保决策以及环保施行的全过程。领导干部在依法治理环境问题的过程中将进一步强化环境保护中的公众参与力度，积极推动公众参与程序的法治化，通过保障公众知情机制，转变公众环境保护过程中信息不对称的情形，提升公众参与环境保护的便利度；通过健全公众表达机制，使得公众环保参与途径多样化，畅通公众参与环境保护的渠道；通过强化公众制约机制，完善公众环保监督举报机制，优化公众参与环境保护的制衡性；通过完善公众激励机制，调动公众环保参与的积极性，提升公众参与环境保护的热情。领导干部一方面既要善于发动公众，构建环境保护的协防共治体系，充分利用群策群献的公众智慧，科学合理决策，促进政府环境保护水平的提升；另一方面仍需提高环境保护的行政效率，有效预防环境治理中可能出现的政府失灵现象，增强公众对于政府环境保护规划与决策的认同感，降低环境保护过程中遇到的阻力，从而保证环境保护决策的有效实行。

（三）强化生态补偿制度

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”虽然我国生态补偿制度的建设已取得长足进步，但生态补偿统一的法律与制度尚未建立，补偿标准与补偿范围的科学性仍待提升，较低的补偿标准无法完全补偿损害对象的损失，制度运行中仍以政府为主导，缺乏相关利益主体的参与。生态补偿制度的进一步强化有利于防止环境污染，实现生态系统的良性发展，增强环境治理的科学性。领导干部在完善生态补偿制度过程中，要在科学决策的基础上积极推进统一的生态补偿制度的建立，推动以立法的方式明确“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”[7]原则中的各方主体责任，以开放的态度欢迎各相关利益主体的参与，听取相关各方的合理意见，科学界定出符合最广大利益主体需求，符合生态保护的补偿范围与补偿标准。

（四）侧重公民环境权保护

随着公民环境保护意识不断加强，主张加强公民环境权利保护的呼声。公民环境权由公民的环境使用权、环境参与权、环境知情权、环境请求权四个子权利组成。[8]目前我国公民环境权仍然没有明确规定于立法之中，公民环境权保护的内容只是稍有涉及，公民参与环境保护的积极性难以调动。公民环境保护权的司法救济手段少，环境公益诉讼为公民提供了一条可行的救济途径，但其面临原告资格狭隘、诉讼费用高些许困境，运行成效与设定旨归存在一定出入。因此，领导干部要更加注重对公民环境权的保护，推动立法明确公民环境权，在相关环境立法中设置公民参与环境保护的渠道，加大信息公布力度，保护公民的环境知情权。将环境公益诉讼纳入法律援助服务适用范围，保障公民的环境保护请求权。

结语

实现人与自然和谐共生，打赢污染防治这一场决胜全面建成小康社会的攻坚战，需要环境治理领导法治观念的转变。环境治理领导法治观念的转变对于增强环境治理能力，构建环境管控长效机制，推进绿色发展创新制度具有重要意义。但我们也应当充分认识到，环境治理领导法治观念的转变不是一蹴而就的，需要逐步加强认识，并采取行之有效的措施，如此才能满足人民对日益增长的优美生态环境需要，才能真正实现绿水青山与金山银山兼得的美好愿景。