建国70年农村集体经济实现方式的阶段性发展与理论总结

宋宇　孙雪

内容提要 通过对建国70年农村集体经济实現方式阶段性演进的回顾，以马克思主义为指导进行政治经济学理论总结，并基于集体经济的要素合作属性加以解读，认为当下农村集体经济发展的问题根源在于高效率全要素合作的方式或机制的缺乏。结合新时代我国社会主要矛盾及农村经济现实情况的变化，以加强要素合作为核心，认为新时代农村集体经济实现方式创新应从两方面着手：既从市场在资源配置中发挥决定性作用角度，提出唤醒作为市场关系基础的乡土社会所蕴含的组织创新潜力，通过要素市场联动更好实现要素间合作和要素市场的网络关联，以及要素积极性的正向互促;又从更好发挥政府作用的角度，提出要弥补要素市场失灵和增进市场功能，并正确处理集体经济成员权与财产权的关系，推进集体经济成员权有效重构等方面的举措，以推动新时代农村集体经济实现创新，更好地促进农村经济的发展。

关键词 农村集体经济 实现方式 要素合作 成员权

[中图分类号]F321.4 [文献标识码]A [文章编号]0447—662X（2019）11—0011—08

农村集体经济是社会主义公有制经济的重要组成部分，长久以来，尽管不同时期农村集体经济的实现形式各不相同，但都在不同历史条件下做出巨大贡献。改革开放前，农业合作化运动和农业集体化等，以各种农业互助合作组织为实现形式，实现了由农民个体所有制到社会主义集体所有制的转变。不仅推动了与当时生产力水平相适应的农业生产经营、推进了农田水利建设和农业机械化，而且促进了农村工业企业的发展。改革开放以来中国实行的家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，通过家庭承包经营激发了农民生产的积极性，极大解放了生产力，使我国农业生产和农民生活水平都有了极大的提高。同时，集体从中进行必要的协调管理和经营某些工副业，为农户提供生产服务，是对农业合作化的继承和发展而非否定。

由于在实践中一度重“分”轻“统”，集体经济发展明显滞后，造成农业现代化步伐与农村经济发展迟缓等诸多问题，十九大报告中明确提出要深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。创新发展农村集体经济的实现形式具有重要的现实意义，本文从加强要素合作的角度，从市场发挥决定作用和更好发挥政府作用两方面探索新时代农村集体经济实现形式的创新，以期为新时代农村基本经营制度的发展提供方向导引。

一、农村集体经济实现方式的历史回顾

1.改革开放前30年的农村集体经济实现方式

我国农村集体经济起源于上世纪50年代的农业合作化运动。由最初的个体农户之间为解决农业生产中各自的劳动力、畜力、农具不足的困难，在自愿互利基础上建立的劳动互助组织，发展到社员以土地入股、统一经营为特点的初级农业生产合作社，并进一步建立了土地和主要生产资料归集体所有的高级农业生产合作社等，这标志着农村社会主义集体所有制的初步确立。合作化运动的后期，各农业社并为大公社，社员交出全部自留地，并将私有生产资料也都转归公社所有，人民公社与农村基层政权组织合二为一，对生产资料统一负责、经营、管理、分配，土地等生产资料的集体所有制度得以巩固加强。

农业合作化形式有其深刻的历史背景和实践逻辑，在我国过渡时期存在不可否认的合理性与正确性。从当时生产力发展水平看，对个体农业实行社会主义改造，是社会发展的必然趋势。建国初期中国共产党领导全国人民顺利完成了土地改革运动，以变革封建土地所有关系打破了长久以来束缚农民的枷锁，促进了农业生产的发展，但个体农户生产能力毕竟有限，生产资料不足，难以抵御自然灾害，由分散的个体农户形成集体合作，通过合作社提高农业产量，解决粮食紧缺危机是合作化运动不断加速的直接原因。同时，建国初期农业肩负着为国家工业化发展道路提供支持的使命，以合作社形式扩大生产、提高产量以满足工业化对农产品、资金、市场的需要也是其发展的重要因素。此外，从经济体制的形成来看，合作社的实行将农业真正纳入了社会主义经济的轨道，在引领农民走上社会主义合作经济的广阔发展道路上功不可没。作为集体经济的主要实现形式，合作社等虽然在一定程度上借鉴了苏联合作化的经验，就总体而言在农村集体经济的目标、内容和基本形式上是具有中国特色的。但在主观上，由于对农民的个体生产积极性的重要影响认知不足，存在歧视和打击个体农户现象，加之片面把合作社认为是社会主义改造的单一形式和唯一途径，认为只有不断发展合作社，才能提高公有化程度，政府过于严格控制农村集体经济的发展模式，要求过急、改变过快、形式过于单一，结果在合作化运动后期出现了低效率等严重的经济问题。

2.改革开放后40年的农村集体经济实现方式

原有农村集体经济实现方式的僵化刻板造成的经济贫困、低效率等问题在改革初期成为农村改革的突破口。20世纪70年代末，以安徽凤阳县小岗村实行的包产到户为起点，我国农村集体经济实现方式出现了向家庭联产承包责任制的历史性转变。党的十五届三中全会中指出，“实行土地集体所有、家庭承包经营，使用权同所有权分离，建立统分结合的双层经营体制，理顺了农村最基本的生产关系，这是能够极大促进生产力发展的农村集体所有制的有效实现形式。”由此，农村经营体制由集体统一经营的单一方式向集体统一与农户分散经营相结合的方式变迁。截至1992年，农村集体产权农户承包经营的占农村总资产的73.68%，集体产权集体经营的占3.61%，仅有22.71%属于农户产权私人经营，⑤双层经营体制在集体经济实现的体制机制层面展开，社会主义集体经济的生产责任制也得以拓宽。在这样的制度安排下，集体统一经营与农户分散经营共存、互补与结合：一方面表现为集体拥有土地，农户承包土地进行农业生产活动，农户因掌握经营自主权从而极大激发了生产积极性，提高农业生产效率;另一方面集体统一经营则进一步表现为集体拥有土地发包权，以及村集体通过创办村办企业开展统一经营活动。双层经营体制解决了“一大二公”造成的历史遗留难题，使农民拥有了较多的生产经营自主权，形成了极大调动农民生产经营主动性和经济性的激励机制，是促进生产力发展的农村集体所有制的有效实现形式。

随着我国生产力发展从低收入阶段向中等收入阶段的邁进，小规模分散经营与现代市场经济的矛盾（比如尽管农村人口经历了快速的“去农业化”，但农业生产并未“去小农化”，农户追求基本生存这一驱动力仍存在，并没有把追求经济利益最大化作为经济行为的根本动力）呈现出土地难以合理转让、农民生产经营小农化和短期化行为，加之随着经济社会结构变迁，农村劳动力大规模非农化转移，农户与承包土地间的紧密联系被打破，大量农村土地、宅基地闲置问题突出，乡村发展滞后，多数村集体经济组织实力不足甚至陷入“空壳”窘境。近年来，党和政府对农村工作高度重视，农村产权制度改革逐步深入，农村生产要素市场发展提速，要素流转与配置效率得以提高，农民选择与收入渠道扩宽，使集体经济呈现出日益活跃的多种合作形式、发展模式以及组织形式的探索创新格局，为我国推动农村集体经济实现方式创新提供了广阔的实践背景。

二、建国70年农村集体经济实现方式发展的政治经济学总结

在农村集体经济实现方式的历史发展中，既取得了巨大成就也存在一些矛盾和问题。理论既是实践的反映，又反过来指导经济发展的实践，从更好地认识社会主义农村经济的运动过程，有效指导农村集体经济演变发展以及自觉抵制各种错误经济思潮干扰来看，必须以中国特色社会主义政治经济学为指导进行理论总结。这主要包括以下几点：

1.集体经济是农村公有制经济的基本组成成分，其实现形式的探讨是一个需长期重视的课题。

从唯物史观的角度分析，生产关系要适应生产力发展水平，这一规律被马克思认为是推动社会变革的根本动力，资本主义生产资料私有形式限制着社会化大生产的不断扩大，从而社会主义生产资料公有制存在历史必然性。通过对资本主义生产方式及发展趋势的科学分析，马克思主义经典作家认为必须消灭私有制，达到“生产资料共同占有”的公有制形式。但是，生产资料公有制最高形式的“全社会占有”应建立在先进生产力的基础之上，尤其是就农业而言，“在向完全的共产主义经济过渡时，我们必须大规模地采用合作生产作为中间环节”（这里所说的合作生产可以理解为以农业生产合作社为实现形式的集体所有制）。实际上，马克思主义经济学主张生产资料公有制，“生产资料的全国性的集中将成为由自由平等的生产者的各联合体所构成的社会的全国性的基础”，既深刻论证了资本主义社会合作经济的私有制属性，也承认社会主义集体经济的公有制属性，并将集体经济作为向完全公有制形式的过渡途径。

我国在建国初期遵循马克思主义经典作家的社会主义构想，将当时五种经济成分改造为国有经济及集体经济两种，设想进一步通过合作经济把农村生产关系过渡为最终的单一公有形式。然而社会生产关系范畴的所有制与所有制的实现方式应当区分开来，从马克思主义经济学角度来看，农村集体经济与实现形式是内容与形式的辩证统一关系。一方面，农村集体经济是合作社、责任制等各种实现形式创新的前提和基础，农地公有这一集体经济基本制度以及接受全民所有制一定程度的控制和影响，决定了我国大国农业发展、农村经济实现形式的性质及其方向;另一方面，合作社、责任制、新型合作社等实现形式是农村集体经济公有制本质属性实现的途径和手段，农村集体经济的本质及其所代表的人民利益，通过有效的农地生产资料组织形式和经营方式在农业生产过程中得到实现。

2.必须以马克思主义经济学为指导加以创新发展，同时正确对待外国经济学说，对农村集体经济实现方式的演变发展加以正确评价和引领。

在社会生产力与社会生产关系的辩证运动中，生产关系首先取决于社会生产力的性质和发展水平并随生产力的发展产生变革，同时，人们对于集体所有制的内涵、外延、表现、评判等所构成的经济思想观念又构成农村经济社会发展中的上层建筑，反过来对集体所有制这一农村基本经济制度的实现及集体经济合作方式的发展产生重要影响。比如，大农经营优越论盛行不衰、计划经济思潮日渐高涨等共同构成20世纪50、60年代农业合作化兴起的时代背景。这些经济思想观念既具有进步性也具有一定的历史局限性。

马克思主义经济学认为，农村和农业生产力发展状况存在多层次性和不平衡性，一切反映农村生产力发展规律的组织形式和经营方式都可以利用。无论是建国初期的农业合作社，改革以来的家庭承包责任制、农村集体土地责任制，农民合作社等互助性农业经营组织，还是目前集体统一经营土地、集体辅助经营土地以及集体联合经营土地等，都以土地集体所有为前提，是我们要坚持的“以不变应万变”的农村基本经营制度，这与西方经济学主张土地等生产资料私有制甚至于将家庭承包制等同于土地个体所有制、把农村基本经营制度采取多种实现方式等同于集体经济消亡等错误思潮形成鲜明对比。而舒尔茨在《改造传统农业》一书中关于农民是追求最大利益而做出合理生产抉择的理性经济人的观点，以及在农业中引入新的生产要素并对所有生产要素进行协调改善，或是马克思在分析合作经济时对于亚当·斯密小农前景看法的吸收，都意味着我们在集体经济实现形式的创新中要正确对待外国经济学说，合理吸收其有益成分。

3.在农村集体经济实现方式的变迁中必须正确处理好政府与市场关系。

建国初期的农业生产合作社延续土地改革成果，在土地私有制、互助运动基础之上，广大农民基于自愿原则组织起来，以解决农业生产问题和增加自身福利而建立劳动组织，克服了个体经营的缺点，在之后农村集体经济双层经营制度的建立和完善中，政府将不该管的事逐渐交给市场，发挥市场在资源配置中的作用。而政府更好地发挥作用，在最初进行统一指导，以生产合作社形式带动农民脱贫脱困以及发展生产助推社会主义工业化，在改革开放时期鼓励农民尝试和创新，在坚持土地等生产资料集体所有的前提下，把土地承包给农户，赋予了农民充分的生产经营自主权，此外农村基层政权带领农村集体经济单位闯荡市场，在一定程度上解决了传统社会原子化的农户无法与市场经济对接的问题。

合作社运动后期在生产力不发达之前，合作步伐超前加速，违背了自愿互利的市场原则，忽视了传统社会和市场所蕴含的客观规律，尤其是土地要素与农民劳动要素合作的难度和复杂性，同时政府在农村集体经济的实现中的过度行政调控，束缚了农村集体经济的微观主体活力。可见，建国以来最初的30年存在政府作用、能力和效率时而较弱、集体经济发展滞后的问题。

以上理论总结进一步概括为：在以往农村集体经济实现方式的变迁中，基于要素所有者的能力禀赋差异，农地所有权、承包权、经营权的分解和组合，我们不断寻找生产力水平层次性要求的要素合作方式和集体经济实现方式，如果说合作社解决了农业土地要素的有效合作问题，家庭承包制和双层经营制度则解决了土地要素与劳动要素问的有效合作问题。反之“一大二公”形式忽视了所有权和承包经营权可以且应该适度分离，家庭承包制不够尽善尽美，要么是因为集体土地要素被有意无意忽视，要么是弱视了农民劳动要素的主动性和重要性，最终没有解决集体土地要素与农民劳动要素的合作所致。中国特色社会主义政治经济学一再强调，农村集体经济实现方式的变迁中资本、技术、知识、信息等各种生产要素都要作为参与人、受益人，共建共享共赢，从新时代农村发展的约束条件或现实格局看，农民小生产与大市场的矛盾、农业落后与全球化和现代化经济体系建设的矛盾，加之新时代资本、技术要素在农村发展中的作用与日俱增，要素合作已不仅是农业生产经营环节的劳动合作或生产要素市场自身如何构建和完善，而且进入到要素市场间联动合作的新阶段。当下实行的“三权分置”，探索集体财产权、农民宅基地使用权、小水利工程产权、林权等诸权“同确”，通过乡村集体经济发展中的要素合作与要素市场间联动，不仅能够继续促进剩余劳动力转移和城镇化，而且为资本、技术、信息、知识等生产要素“下乡”，改变要素失衡格局创造条件。因而新时代农村经济实现形式创新的关键是必须实现要素问市场的网络关联和正向互促，向高效率全要素合作转变，为新时代农村集体经济的发展注入新动能，从而为乡村振兴与全面建成社会主义现代化国家做出更大贡献。

因此，正确处理“政府-市场”关系，可以按照“有效市场+有为政府”的原则，在生产要素范畴扩大、外延扩张的趋势下，推动农村集体经济实现方式朝着共享、共建、高效等方向发展，以对集体经济实现方式的创新更好发挥引领功能。

三、在农村集体经济实现方式的创新中充分发挥市场的决定性作用

从推动农村集体经济实现方式创新的理论背景看，以要素合作推动农村集体经济实现方式的创新，不同要素的地位和角色不同，要在利益差别基础上按照市场平等交易原则进行，在价值规律作用下有效实现。土地是财富的源泉，农村集体组织作为土地要素所有者是集体经济实现方式的引领者和中心，劳动是价值创造的唯一源泉但不是财富或使用价值的唯一源泉，农民是集体经济实现方式创新的依托主体和利益相关者。资本要素在提高劳动生产率等方面具有工具价值，是推动集体经济实现方式创新和乡村振兴的基本动能。不同于马克思所讲的反映剥削关系“历史范畴的资本”，资本要素也是“技术范畴的资本”，服从于新时代社会基本矛盾的解决。当下农村集体经济发展产生的种种问题根源在于高效率全要素合作的方式或机制缺乏，以往仅仅依靠土地、劳动等单一要素的权利界定和积极性调动单一要素市场的发育完善是不够的。考虑到市场配置资源的弊端与政府扶持是世界各国现代农业经营制度演化中的普遍趋势，需要在“有效市场+有为政府”的组合下，完善要素产权可分解性和分解层次深化，通过多元素市场系统联动加以解决。这里首先从充分发挥市场的决定性作用角度加以分析，下文从政府更好发挥作用加以阐述。

市场要发挥决定性作用，促进要素合作推动农村基本经营制度的实现方式创新，其落脚点和关键在于尊重客观经济规律，重视作为市场关系基础的乡土社会所蕴含创新潜力，尊重农民自发进行的制度改革探索，使农村集体经济的诸多组织创新与个体经济、私营经济等一样，成为适应新时代乡村振兴和城乡融合发展的微观经济主体。在农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，资本、技术要素“下乡”形成的新格局中，基于要素合作视角发挥市场的决定性作用，实现集体经济实现方式创新，既包括集体统一经营土地，集体辅助经营土地、集体联合经营土地等方式（主要是在发达地区推进政经分离的前提下，进一步推进农村集体经济组织企业化或公司化，使之被改造为依据市场规则建立且能够更好与市场对接的经济组织。同时，在典型以农业为主的不发达地区，坚持在农业生产上尤其是土地要素上农村集体经济组织的所有权或发挥“统的功能”），又有“家家包地、户户务农”这一农村基本经营制度的基本实现形式，还要有“家庭承包、专业大户经营，家庭承包、家庭农场经营，家庭承包、集体经营，家庭承包、合作经营，家庭承包、企业经营”等“农村基本经营制度新的实现形式。”同时还包括集体介入农地流转方式的创新、保障农民土地承包权和经营权、集体经济组织健全治理机制、经营者能人带动、政府引导和支持等方面。限于篇幅，从要素合作角度，这里主要探讨以下几点：

1.与农村劳动力转移和金融市场发展相适应，推动农地要素市场发展，促进集体经济实现形式创新。

土地作为农村、农业和农民资产最根本的组成部分，是村级集体组织最主要的资源，具有稀缺性和级差地租属性，如何合理开发、利用集体土地资产，使土地这一最基本的生产要素得到最优配置，是村级集体经济实现形式发展的基本内容。我们必须强调的是，农村基本经济制度的前提是坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，才能使农村基本经营制度充满持久活力。因此，农地要素市场发展要以不变应万变，盘活土地资源，促进集体经济实现形式的市场化创新。集体经济组织依据资源禀赋、区位特点、产业优势探索多种土地利用方式，以“三权分置”促进要素合作发展壮大集体经济，依托市场对接这一基本思路，以土地经营权折股入社，村集体领头创办土地股份合作社、对外出租或自主经营等方式，以发展农业适度规模经营等多重探索。注意以不损害农民利益和符合农村要素市场发育和要素市场联动匹配的进程为前提，匹配城镇化进程中農村劳动力转移的客观进程及农村金融市场的发展等。

2.弥补农村金融市场这一短板，把资本要素转换为农村集体经济与市场对接的新动能。

农村集体经济发展壮大，离不开资本的撬动和支撑作用，资本与劳动、土地等要素发生联系的方式正在经历迅速变化，资本注入在快速聚集资金，撬动更多资源上必不可少。从现实发展情况来看，广大农村除了以土地股份合作的集体经济发展形式，也出现大量以资金为纽带的集体经济实现方式创新（股份合作、合资、参股投资等），资金从城市向乡村的流动正在加快，村集体自身承担村内基础设施、公共事业、民生服务等支出，资金积累严重不足的状况也有望改观，因而，在集体经济的发展上要大力弥补农村金融市场这一短板，改革和完善以农业信贷为主的多元化农村金融支持体系，为农村发展提供可靠的信贷资源以及相应的便利服务。推动多重要素市场的整合发育，建立农村“人动-地动-钱动”的要素市场互动关联系统，促进农村金融信贷市场与农地市场发展的匹配均衡发展。

3.推动对农民土地赋权（包括承包权）从福利性转向财产性，引导农民从非农就业型向“富裕”动机创业型转移，加快培育新型农村集体经济经营主体。

农村集体经济组织需要采用现代化的组织、经营与管理制度适应与融入市场经济。集体组织负责人的企业家才能与成员的人力资本水平关乎集体经济的发展质量与效率，当下农村人力资本的积累与配置普遍效率偏低，从我们与中国社科院经济所在山东代村、陕西车家河等集体经济发展强村的调研看，一个具备综合能力的农村“能人”必不可缺，因而发展壮大村集体经济，人力资本的开发要放在首要位置。从政府层面看，除了加大对农民企业家才能的培训力度外，更应鼓励各类人才返乡下乡创业创新。从农村基层看，要为返乡创业人才提供良好的创业环境和政策扶持，加强农村专业人才队伍建设，诚意聘请专业技术人才，探索人力资本折价入股形式，允许其通过提供技术、才能的增值服务合理取酬。此外，要推动国家对农民土地的赋权（包括承包权）从福利性转向财产性，引导农民从简单的非农就业型转移转向“富裕”动机的创业创新型转移，推进土地资本化，使得依托承包责任制的农民和部分离地农民具备财产性资本和金融资本，由此形成“劳动力+资本”的合作发展格局，加强劳动要素与资本要素的合作，而非单纯的劳动力市场发育。

需要说明的是，不应把集体经济的市场对接与其“社会化”的使命对立起来，而是要在乡村振兴中唤醒集体经济所嵌入的社会域和文化伦理在降低交易成本等方面的优势。从理论上看，农村集体经济是否承担社会公共事业及福利配给取决于交易成本与组织成本的权衡。高度市场化带来了大量经济资源，“复活了传统地方社会的传统文化和传统人际关系，从而强化了社区（集体）记忆”。有些学者只看到集体经济组织提供农村公共服务的成本，如加重自身的经济负担，分散了其作为市场经营主体的大量精力等，忽略了在“农民善分不善合”的长期历史约束下，农村集体经济组织的乡村公共服务对于增强其合作经济的集体属性具有非常重要的作用。“社会关系网络以不规则的方式不同程度渗透于各种经济生活的不同部门”，集体经济能够以各种形式在中国广大乡村地区出现并呈现出千姿百态的发展路径，其在降低交易成本等方面的优势，是其发展的秘诀所在。随着我国现代化经济体系建设的不断进展，尤其是城乡融合发展在新时代的进一步展开，“嵌入”乡土社会使其人际关系与社会伦理发挥降低交易成本的优势，仍将是不可忽略的集体经济实现形式创新的源泉。

四、在要素合作方式的创新中更好发挥政府作用

农村集体经济作为一种成员交互作用、激励复杂的经济类型，由生产要素所有者的产权分解形成权利束并使产权交易和组合成为可能。在市场经济条件下，生产要素需求的动态变化与供给的机会能力扩展，产权分解和组合的动态过程及其实现形式创新通过在市场机制下具有广阔空问。但是，农村集体经济实现形式远比一般经济成分更为复杂，价值承载也更大，其所需要的相关条件与基础更高，且不断发生变化。因此，单纯依靠市场和社会是不够的，要在要素合作方式的创新中更好发挥政府作用。

中国特色社会主义进入新时代，城乡发展的不平衡尤其是农村发展不充分制约着农民的幸福感、获得感，加之保障粮食安全、维持社会稳定和坚持社会主义方向的必然要求，党中央针对新时代“三农”工作的新问题实施了乡村振兴、精准扶贫、城乡融合发展等伟大战略。这些战略是全面建设社会主义现代化国家的全局性、历史性任务，需要在生产力发展中实现农业现代化、集约化，在生产关系完善中坚持农村土地集体所有制性质，走共同富裕道路。从农村经济发展的微观机制看，集体经济实现形式创新就是农村发展的微观机制重塑，单纯依靠市场自发力量是不够的，需要更好发挥政府的作用。因此，我们“要在实践的基础上，加强农村土地集体所有的组织形式、实现方式、发展趋势等理论研究”，并在更好发挥政府作用中探索集体所有制的有效实现形式。当前，从促进要素合作的难点和关键看，更好发挥政府作用的着力点和关节点，主要包括以下几点：

第一，在农村基本经营制度的探索发展中既要增进市场功能，又要弥补市场失灵，在促进要素合作中坚持和发展农村基本经济制度。

目前普遍存在的农村集体合作形式主要是以劳动合作为基础的农户内部相互合作，如农民专业合作社或专业协会等，此类合作形式较为简单，主要以劳动要素的联合或合作为纽带在助农增收中发挥积极功能。对此，政府主要应通过颁布和执行相关各种法规，以发挥保障和增进市场配置资源效率的功能。在合作形式由土地合作加劳动合作向全要素合作转变中，政府则要更好发挥弥补市场失灵的功能，界定和保障好集体土地所有权、农户土地承包权和土地经营权的法律地位，使家庭承包制中分解出来的权利主体按照新的交往方式和行为法则更好分解组合起来，形成农村基本经营制度新的实现形式层出不穷的格局。比如针对金融市场失灵，政府要整合财政和各部门支农惠农资金，减征免征相关税费;鼓励金融机构给予贷款期限、利率优惠，通过金融服务的可靠便利和经济刺激，吸引带动社会资金参与支持村级集体经济发展。再比如，针对土地市场失灵，建立强有力的农村社会保障制度，推动国家对农民土地的赋权（包括承包权）从福利性转向财产性等等。从要素市场失灵角度看，专业人才和经营人才不足是长期制约股份合作社等农村集体经济发展的瓶颈因素。从集体经济社会主义属性看，更好发挥政府作用要求农村集体经济经营者有责任心和公益心，甚至要有自我牺牲精神，能够获得集体成员的共同认可，同时助推农民凭借财产性资本或金融资本勇于向自我创新创业转变，由此形成“劳动力+资本”的要素合作互促格局。

将加强党对农村集体经济组织的领导同政经不分区别开来，按照市场经济的要求，改变仅靠行政命令管理农村集体经济的旧做法，在资本市场、土地市场与劳动力市场的互动中增进市场功能、弥补市场失灵，更好发挥政府作用。

第二，推进集体经济成员权等有效重构，协调好成员权与财产权的关系，引领集体经济组织方式的创新化探索。

从马克思主义经济学产权理论角度和中国实践看，如何正确处理农村集体经济组织的成员权与股东权的关系仍然是其实现形式创新方面的一个基本问题。马克思对于亚当·斯密关于资本主义市场经济能够使个体利益整合为社会利益思想的批判是不应忽视的。农村基本经营制度是由集体土地所有权、农民承包权、经营权和收益权相叠加形成的一系列产权集合，优化政府（尤其是农村基层政权）这一集体经济组织中心缔约人的角色，推动集体经济组织的法人化，使个体利益更好整合为社会利益，正确处理农村集体经济组织的成员权与股东权的关系是应有之义。政府应坚持尊重成员权及财产权的原则，加强和完善集体成员权制度建设，为解决集体所有权主体虚位等问题夯实产权基础，为集体经济发展提供相适应的支持。

传统的集体经济实行政社合一的组织形式，村两委既是农村各项事务的主要组织者、各项管理权力的主要行使者，承担提供农村公共服务、开展公益事业的职责，同时也是集体经济的组织者、生产经营的管理者。虽然在集体经济组织不健全的部分农村地区，村两委依然承担着经营集体經济的角色，但随着农村产权制度改革的深入推进，发达地区基本实现农村集体经济的“政经分离”，不过集体经济成员权与股东财产权的关系仍有待理顺。由于农民集体成员资格的识别和认定标准不统一不规范造成的农民集体成员的权益受损，甚至部分地方的股份合作社更像一个巨型的家族企业，民主决策、民主管理和民主监督等的问题突出，政府要更好发挥作用首先需通过集体产权制度改革，明确和优化成员权制度。尽管现阶段由全国人大统一制定法律法规难度较大，但仍可在地方性法律上因地制宜，以地方性法规、文件更好界定农村集体经济组织成员基本民事权利。其次，我国于2017年在《民法总则》中明确了农村集体经济组织具有基于成员权基础的特别法人地位，但其相应配套法律法规仍不完善，多种类型集体经济主体地位尚不明确，因而，在保障集体经济成员权与尊重股东财产权的前提下，应进一步明确集体经济组织的设立、权利、运行方式，保障其依法公平参与市场竞争。同时考虑到农村集体经济所依托的乡土资源，其所依托的家庭、宗族、熟人社会和社区共同体，成员在合同执行中，生产过程和管理过程仍然在相当程度上按照乡土伦理行事，村民代表组织尤其需要扎根农民一农村这个共同体，有效参与农村集体经济组织的董事会、监事会等运行，以推进集体经济组织实现形式发展。