中国共产党法治与德治相结合治国方略的历史轨迹、内在逻辑与基本经验

黄玲 陆婷

[摘要]中国共产党70年的治国理政历程中，治国方略在不同时期有着不同的选择，最终形成了依法治国与以德治国相结合的治国方略。通过对中国共产党执政实践历史的研究和分析，可以看到，坚持依法治国与以德治国相结合是国家治理体系和治理能力现代化的内生要求，在实现现代化过程中要正确处理治国与治党的有机互动关系，并在新时期树立法治权威，创新德治内涵，构建与法治相结合的现代德治。

[关键词]中国共产党;依法治国;以德治国;国家治理现代化

[中图分类号]D601

[文献标识码]A [文章编号]1009-928X（2019）12-0015-05

在现代化进程中，如何理解依法治国与以德治国的内涵，正确把握二者关系以及在实践层面落实，不仅是学术界研究的热点，也是国家治理现代化的必然要求，更是作为执政党的中国共产党治国理政的重要内容。依法治国是指在中国共产党的领导下，依据宪法和法律来治理国家;以德治国是指通过思想道德教育作用的发挥，促进个体行为自觉，二者都是国家治理的手段。回溯新中国成立70年来法治、德治的历史进程，总结经验，对在新的历史条件下推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要启示。

一、“站起来、富起来、强起来”历程中依法治国与以德治国的历史轨迹

（一）站起来：新中国成立初期德治为主、法治为辅的治国探索。1949年新中国成立伊始，《共同纲领>承担起临时宪法的作用。1954年，中华人民共和国第一部宪法正式颁布，这是中国共产党在依法治国实践历程中的重要标志性事件，开辟了中国法治建设的新篇章。但是深受时代限制，新中国成立初期还是秉持了“政治工作是一切经济工作的生命线”的论断。这一阶段，德治得到了高度的重视，一方面德治的范围得到进一步拓展，从党内扩展到全体人民、从局部政权到全国范围;另一方面德治的内涵得到发展，这一时期德治的主要任务是以马克思主义新思想改造封建落后旧思想，继续在全国范围内开展以马克思主义、社会主义为核心内容的思想政治教育，从思想认识上增强人民对社会主义的了解和认识，并引导人民自觉投入到社会主义建设中来。确立了“爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱护公共财物为中华人民共和国全体国民的公德”，并写入宪法。通过树立高尚道德榜样和强有力的国家宣传，以示范带头效应将社会主义应有的道德品质传递给每一个国民，例如雷锋精神、焦裕禄精神、铁人王进喜精神等，以此激励全国人民向道德模范学习看齐。整个国家凝聚成了组织纪律性极强的共同体，群众的社会主义建设热情、干部队伍的清正廉洁、社会氛围的团结协作，共同书写了社会主义建设的新篇章。但是由于法治的缺失，随着领导人个人权威的不断强化，最终导致社会主义事业的发展遭遇严重挫折。

（二）富起来：改革开放后法治与德治走向结合的探索实践。改革开放以后，中国共产党不断从挫折中反思教训和总结经验，加强对权力的制约成为重要内容，依法治国逐步得到重视。邓小平曾指出，“要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系”[1]。这一时期法治建设的生成逻辑主要是如何制约权力，与人民民主的诉求紧密相连。“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[2]同时，这一时期法治建设有了一个新的时代命题，改革开放确立了社会主义市场经济制度，法治是市场经济的必然要求。因此，在反思历史、保障民主、发展市场经济等需求的共同驱动下，中国的法治建设进入了发展的快车道。党的十一届三中全会提出要“做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”;1982年，党的章程中首次提出，“党必须在宪法和法律的范围内活动”;1996年，“依法治国”基本国策确立;1998年，宪法中明确要依法治国，建设社会主义法治国家。法治工作不断探索和创新，依法治国不仅是党的意志，更成为了全国人民的意志，并从此深入人心。

与此同时，德治也随着社会主义建设事业的发展和改革开放的深入而焕发新机。在内涵建设上，改革开放引发的系统性变化，突破阶级烙印束缚，更加注重推进社会层面的道德教化。2001年印发的《公民道德建设实施纲要》，围绕推进现代化的总体目标，培育现代性特征的公民道德;2006年，党的十六届六中全会对改革开放以来的思想道德建设成果进行了集成和升华，第一次明确提出“建设社会主义核心价值体系”，引领社会全体成员的道德建设。对德治地位的认识也获得突破，在一段时期内，道德建设有被忽视的倾向，邓小平曾在1989年指出：“我们最大的失误是在教育方面，思想政治工作薄弱了，教育发展不够。”[3]因此，中国共产党再一次强调思想道德教育的重要性。2001年，江泽民首次提出了“以德治国”的概念，指出“法律和道德作为上层建筑的组成部分，都是维护社会秩序、规范人们思想和行为的重要手段，它们相互联系、相互补充”[4]。不久，“以德治国”写入党的十六大报告，强调“依法治国与以德治国相结合”，随后载入了党章，以德治国的重要地位得到进一步确认，依法治国与以德治国相结合的基本治国方略形成。

（三）强起来：新时代国家治理现代化视域下的法治与德治发展。党的十八大以来，坚持依法治国和以德治国相结合的基本治国方略在实践中落地扎根。一方面，依法治国的治国方略被置于一个新的高度来加以强调。党的十八届四中全会首次在中央全会中以“依法治国”作为主题召开专题会议，对新时代推进依法治国进行了新的谋划，作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对依法治国的必要性、实施要求、推进路径等方面作了详细的阐述，依法治国的内涵进一步丰富、举措进一步夯实、体系进一步完善，并强调要将依规治党纳入依法治国的体系之中，标志着依法治国进入一个新阶段。在实践中，新时期依法治国成效显著。在立法领域，完善立法体制，加强重点领域立法，并与时俱进修改宪法;在司法领域，司法機关依法纠正了一批包括聂树斌案、念斌案等冤假错案;在行政领域，推进法治政府建设，通过建立政府权力清单等举措，规范行政权力的行使，提升政府公信力;在社会领域，将法治教育纳入国民教育体系，全社会法治观念明显增强。[5]

另一方面，党的十八届四中全会继续肯定了以德治国在国家治理中的重要作用，要“坚持依法治国和以德治国相结合”，并进一步强调了法治与德治的内在关系，指出要以法体现德，以德滋润法，以德治国的重要性和地位进一步明确，德治的内涵也得到了新的拓展。在重视社会主义核心价值观和社会主义美德的同时，特别强调了弘扬中华传统美德，这也与文化自信一脉相承。同时，将家庭美德作为道德教育的重点之一凸显。以往在道德培养中更多提到的是社会公德、职业道德和个人品德，随着德治的发展，家庭美德在新时代背景下得到高度重视，就如习近平总书记指出的：“家庭是社会的基本细胞……我们都要重视家庭建设，注重家庭、注重家教、注重家风。”[6]德治建设所覆盖的领域更趋全面完整，更有利于社会治理，进一步丰富和完善了社会主义道德建设体系。

二、國家治理体系和治理能力现代化背景下依法治国与以德治国相结合的内在逻辑

从中国共产党执政实践来看依法治国与以德治国的关系：首先，对于以德治国的实践是一以贯之的。无论是从革命时期、建设时期，再到改革开放时期，还是新时代，以德治国都是中国共产党治国理政的重要方式。其次，法治是现代国家治理的基本方式，中国共产党作为中国的执政党，依法治国也是其治国理政的基本方式。再次，中国共产党的依法治国与以德治国相结合的治国理政实践，是一个渐进的过程，这不仅表现在认识领域，同时也表现在执政的实践领域。最后，在“四个全面”和国家治理体系与治理能力现代化背景下，依法治国与以德治国相结合具有其必然性，可以说，坚持依法治国与以德治国相结合，是当前推进国家治理体系和治理能力现代化的内生要求。

国家治理方式的选择总是与特定的政治、经济、社会的建设目标以及特定的社会条件相联系。纵观中国共产党的执政历史可以看到，德治或法治所发生的种种变化，都与中国共产党的执政理念、执政能力和面对的社会问题、挑战等有着一定程度的关系，德治为主或是法治为主，其实都折射出了中国社会的变迁和中国共产党执政方式的转变。中国共产党走上执政的过程中，其实也是德治与法治的地位转换与冲突。为集中力量，统一思想达成统一目标，新中国成立初期延续了民主革命时期的德治为主;随着改革开放和社会主义市场经济的发展，法治地位不断提升;在新时代，中国共产党与时俱进提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的时代课题。国家治理现代化的提出不仅是社会主义发展的必然要求，也是中国共产党执政理念与治国理念的重大创新。作为一个过程，国家治理体系现代化是指国家治理体系从管制（传统行政）到管理（新公共管理）最终转型为现代（多元治理），逐步推进国家政治权力、社会组织、市场经济、宪法法律、思想文化等系统或者治理理念、治理制度、治理组织和治理方式等实现现代化的历史过程。[7]在这过程中，德治与法治作为治理国家的两种规范与手段，都有着调整和维护社会关系、社会秩序的使命。

德治是通过道德功能和作用的发挥，提高人们的思想认识和道德觉悟来自觉维护社会秩序，具有软性的、非强制性的特点。法治则是通过预先制定的、具有完善规则和程序的法律规范社会成员的行为，不仅是对普通民众的管理要求，更是将国家公共权力的行使、国家政权所有者的行为等，都纳入法治化范畴。法治意味着法的权威性和至上性，而法治的关键即“良法”，“良法”的根源来自于道德，所谓“以德润法”，同时，法律作为一种外在的强制性的规范，若仅存于底线性要求和严格处罚的刚性规范中则并不具有可持续性，只有法律要求逐渐内化为内心的道德规范甚至到信仰，才能真正达到法治的最终目的。因此，面对社会主义市场经济对法治的要求，面对新旧秩序交融思想混杂的社会环境对德治的要求，都必然将依法治国与以德治国相结合作为现代化进程的一个必要举措。在“四个全面”和国家治理体系与治理能力现代化背景下，中国共产党将依法治国与以德治国作为重要的治国理政方式而存在与实施，并且比任何时候都更强调“硬”与“软”两方面的结合。要实现国家治理现代化，必须坚持德治与法治相结合，二者缺一不可。

三、新中国成立70年来依法治国与以德治国探索的基本经验与启示

1949年中华人民共和国成立以来，中国共产党德治、法治的发展脉络经历了从革命党的德治延续到民主与法制的起步发展，再到德治与法治相结合的科学论断，其发展历程紧跟且助推了中华民族“站起来、富起来、强起来”的历史进程，中国共产党的自身建设、国家治理、德法体系构建、现代化推进也在这过程中不断互动共轭发展。对这70年的历程进行研究和分析，可以总结出一些基本经验，对当前国家治理提供一些启示。

（一）坚持党的领导，实现治党与治国的良性互动。中华民族“站起来”“富起来”“强起来”的过程证明了一个道理，国家治理无论是德治为主、法治为主还是德法结合，都必须坚持中国共产党的领导。国家治理要有一个强有力的领导核心，办好中国的事情，关键在党。邓小平曾说，在中国这样的大国，没有共产党的领导，必然四分五裂、一事无成。70年的社会主义建设，更用事实证明了中华民族要走向繁荣、富强和文明，就必须坚持党的领导。在德治与法治发展的进程中，既要认识到坚持党的领导是社会主义法治的根本要求，只有在党的领导下依法治国，国家和社会生活法治化才能有序推进，人民民主才能保障，才能真正实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一;也要认识到德治的推行必须有先进的文化和思想理论作为指导，作为一个具有先进理论指导的政党，中国共产党所开展的实践，开创了一个前所未有的新环境、新空间、新思想，只有坚持党的领导，才能保证社会主义道德建设正确方向。

同时，在国家治理中作为执政党的中国共产党要不断自我发展，从严治党，不断提升国家治理水平和能力。在中国共产党70年的执政实践中，在逐步从行政化管理向现代国家治理转变的过程中，可以看到，对法治的重视和对德治的创新，与中国共产党自身执政能力的提升互为因果。作为执政党，既要依据宪法法律治国理政，也要依据党内法规管党治党，党规党纪严于国家法律，党员道德标准高于公民基本道德规范。这既是中国共产党所承担的历史使命提出的必要要求，也是中国共产党能够不断提升执政能力，推进国家治理能力和治理水平现代化的关键要素之一。当有些较高、较严格的要求在全社会推行还不具备实施基础和实施条件时，可以在党内以党规党纪形式进行实施，并不断调整完善，待到条件成熟时可再通过立法形式向全社会推行，从党的层面向国家层面拓展，从而发挥党规党纪对国家法治的带动引领作用。在德治方面更是如此，中国共产党建党近百年，积累了丰富的思想教育工作经验，对德才兼备的一贯要求，高度重视党员党性修养和道德品质建设，发挥先锋模范作用、道德楷模效应，这些都与国家治理中的德治有着互动渗透关系。正如习近平总书记指出的，“我们深入研究探索，汲取全党智慧，坚持依规治党和以德治党相统一，坚持高标准和底线相结合，把从严治党实践成果转化为道德规范和纪律要求”[8]，从而实现治党与治国的良性互动。

（二）坚持依法治国，树立法治权威。法治兴则国兴，法治强则国强。回望中国共产党执政70年的历程，在新中国成立初期，由于法制建设没有得到足够的重视，发展滞后，为社会主义建设遭遇挫折埋下伏笔。“文化大革命”时期，整个法治系统遭受重大打击，立法工作基本停顿、已有的法律制度被推翻、公检法机构被撤销，这不仅是我国社会主义法制现代化的挫折，也直接刺激和导致了整个社会主义现代化建设的挫折。党的十一届三中全会以后，在总结“文化大革命”的教训中，中国共产党深刻认识到社会主义法治建设的极端重要性，并在实践中开展法治道路的积极探索。应该看到，在法治建设不断深化的过程中，中国特色社会主义现代化建设也取得举世瞩目的成绩，这离不开法治建设的保驾护航。总结正反两方面的历史经验，我们更应该认识到法治的重要性，正如習近平总书记指出的：“我们党执政60多年来，虽历经坎坷但对法治矢志不渝……我们党越来越深刻认识到，治国理政须臾离不开法治。”[9]历史昭示我们，必须坚持依法治国，才能实现现代化建设目标，才能在实现中国梦的征程中走得更好更顺。

在充分认识法治重要性的基础上，如何不断推进依法治国、加强法治建设，是另一个需要思考和重视的问题。在对法治理论研究中，对法的正当性探讨有很多，其根源大多都基于亚里士多德所提出的法治的两个基本原则：法律应为良法，法律应得到普遍公认和服从。总结中国共产党领导依法治国经验以及法治道路建设的现实需求，并结合法治的基本原则，在当前主要应从以下三个维度来构建现代法治：一是不断完善中国特色社会主义法律体系，推进依法治国的第一步是要做到有法可依，要不断适应党和国家事业发展的新要求，加强重点领域立法，在已有法律体系中进一步做细做精，同时还要特别注意西方范式与中国传统的有机结合，不能盲目照搬国外经验，做到科学立法;二是要加强法治队伍建设，加强法学教育和法治人才培养，推进规范公正执法，提高法律从业人员队伍能力和水平;三是要开展法治意识培养，使法治深入人心，要将法治教育纳入国民教育体系中，运用多种形式，特别是结合时代特点发挥新媒体的积极作用，增强全民的法治观念，同时通过全社会法治意识、法治要求的提升反哺和推动法律体系建设和执法队伍建设，形成良性循环。

（三）拓展德治内涵，构建与法治相结合的现代德治。与法治相比较，德治一直有着更宽泛的内涵，中国共产党执政以来，德治内涵也一直在发生着变化。在新中国成立初期，德治以社会主义的道德标准来对全民进行教育和引导，与传统德治已经有了本质性的区别，但是其在治理方式上却不可避免地走进了“人治”的窠臼，丧失了其本应有的先进性。随着社会的发展，中国共产党逐步认识到，德治作为一种主要的治国方略具有一定的历史条件背景，在“宗法社会结构之内它是可能且可行的。其次，自然经济、专制政治条件下它是可以运作的。因为由自然经济所产生的关系相对简单，而专制的无所约制的权力可能实行思想一统而鲜有顾忌”[10]。可以说，德治在现代社会不可能是独立于法治之外的替代方案。现代德治的最大特点就是其正确处理了与法治的关系，既不越俎代庖取而代之，也不妄自菲薄束之高阁，而是坚持依法治国与以德治国的有机结合，相互联系、相互补充。“建立在法治基础之上、以民主为价值核心，是现代德治区别于传统德治的根本标志。”[11]因此，从治国方略的角度来说，在现代化不断推进的时代背景下，在中国特色社会主义市场经济运行需求下，在国家治理能力现代化发展的动力下，法治是党治国理政的基本方式，必须以依法治国为主，这是历史智慧的结晶;但建设法治中国，法律和道德都不可或缺，以德治国要在法治环境下焕发新的生命力。

现代德治，落实在国家治理的实践层面来说，是指通过教育、宣传、引导等多种形式倡导社会主义美德，以柔性教化的方式提升公民个体的道德水平，形成良好的社会环境和个人素质的发展。结合中国共产党执政经验来看，推进现代德治，在对象上主要从以下三个方面着手：一是干部之德。作为德治中的“关键少数”，制约官员所掌握的权力，除法治之外，道德也显得尤为重要。在推进国家治理现代化的挑战下，要不断帮助他们树立正确的权力观，牢记全心全意为人民服务宗旨，使领导干部能够自觉地以内心的道德力量抵制外在的不良诱惑，行使好手中的权力，并主动成为社会道德典范。二是民众之德。社会是由人民个体组成的，只有不断激发个人公德、个人美德，才能实现社会发展的和谐共生。实践也证明，社会的发展，除了依靠法律约束和政府强力推动，更需要民众自发的对美好的追求，自觉遵守和发扬道德规范，共同促进社会公平、社会友爱、团结协作，提高社会整体道德水平。三是政党之德。执政党作为执掌国家权力的政治团体，其特殊性决定了执政党本身的道德水平对国家治理、社会发展、公民生活都有着关键性影响。因此，中国共产党一直高度重视党的自身建设，从提出全心全意为人民服务的宗旨，到“三个代表”重要思想的提出，再到全面从严治党，都在不断提升政党之德。面对新时期的新挑战，打铁还需自身硬，应将以德治党纳入以德治国的范畴中，并最终统一到推进国家治理能力和治理体系现代化的目标下。

参考文献

[1][3]邓小平文选：第三卷[M].北京：人民出版社，1993：177.290.

[2]邓小平文选：第二卷[M].北京：人民出版社，1994：146.

[4]江泽民文选：第三卷[M].北京：人民出版社，2006：91.

[5]加强党对全面依法治国的领导[J].求是，2019（04）.

[6]习近平关于全面建成小康社会论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2016：121.

[7]许耀桐，刘祺：当代中国国家治理体系分析[J].理论探索，2014（1）.

[8]习近平在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话[EB/OL].[2016-05-03]. http： //politics. people. com. cn/nl/2016/0503/cl001-28319087. html.

[9]习近平.加强党对全面依法治国的领导[J].求是，2019（04）.

[10]孙莉.德治与法治正当性分析[J].中国社会科学，2002（6）.

[11]李建华.现代德治论：国家治理中的法治与德治关系[M].北京：北京大学出版社，2015：8.

基金项目：高国希教授主持国家社会科学基金重大项目“国家治理现代化进程中的依法治国与以德治国关系研究”（项目批准号：14ZDC005）的阶段性成果

作者黄玲系复旦大学博士研究生，上海开放大学助理研究员;陆婷系复旦大学博士研究生

责任编辑：周奕韵