关于县域产业园区转型升级的思考——以宁强县循环产业园为例

朱 海 翔

(陕西省政府投资评审中心，西安710016)

一、县域产业园区的含义与作用

(一)县域产业园区的含义

产业园区是新时期工业化的一种有效空间组织形式,既是企业集群发展的要求,也是政府培育区域竞争力的有效抓手。对于我国国民经济的最基础的单位县域经济来说，发展县域产业园区无疑对当地经济发展，资源配置优化和产业结构调整起到了积极的促进作用。据统计，2017年我国县级行政区划单位共2 851个，其经济总量48 165.6亿元，占全国GDP的一半以上。2018年，陕西省出台《加快县域工业集中区和产业园区建设行动计划》，对全省县域产业园区未来几年发展提出了重要要求，这将成为未来当地县域产业园区发展的重要指导方向，也为全国其他地方县域产业园区发展提供了重要参考。2019年政府工作报告中指出“推动一二三产业融合发展，壮大县域经济”，由此可见，县域经济发展已成为经济社会和政府工作的重点。

县域产业园区是指在县域地区(包括市辖区、县级市、县等)设立产业园，通过行政或市场手段划出的一块专门区域，功能在于建设适于工业企业进驻和发展的各种环境、设施，制定长短期发展规划，使其成为特色鲜明、集约化程度高、集群优势明显且布局完整的现代化产业分工协作区。目前，陕西省拟在194个县域工业集中区中筛选50个经济基础强、产业特色明显、发展前景好、增长潜力大的集中区，并通过加强政策引导、加大扶持力度，利用3至5年时间，建成具有标准化、示范性和支撑作用的省级示范县域工业集中区。

(二)县域产业园区的作用

发展县域产业园区主要有以下几个方面的作用：

一是促进区域经济发展。产业园区作为政府吸引企业、发展经济的载体，必然在配套设施、财税政策以及其他方面给予企业不同程度的支持，有利于提高企业的产出水平和竞争力，从而推动区域经济发展。

二是优化产业结构。产业园区吸引大量企业入驻的同时，实现了各种生产要素的聚集，提高资源利用效率，淘汰落后产能，避免重复建设，促进资源优化配置，调整了产业结构。

三是推动自主创新。产业园区通过孵化器、加速器等各种服务平台，为中小企业提供各种适宜其生存和发展的条件，通过产学研协同发展促进科技成果转化，形成新工艺、新材料、新产品。

四是实现文化价值。县域产业园区的发展会形成示范效应和品牌效应，促进教育、科技、文化、旅游等产业的发展，实现文化价值。此外，县域产业园区作为县域经济发展的“试验田”，具有极大的可复制性和推广价值。

二、县域产业园区的文献综述

(一)国外文献综述

国外对县域经济的研究重点围绕如何促进县域经济发展展开。Jill McCluskey & George E. Goldman分析了文拉图县发展农业对经济增长的影响。[1]Elina De Simone & Marcella D’Uva在分析匈牙利县域FDI影响因素时，提出政府的干预和特殊经济监管(如工业园区)可以显著提高县域经济体吸引外资的水平。[2]Wolfin Barger & Patrick以美国怀俄明州为研究对象，提出了商业支持社会的一系列政策，主要包括通过便利化的移民政策和海关政策增加就业，提升旅游市场营销和联邦法规对企业的影响。[3]Vasile Alecsandru Strat等使用2008—2014年期间收集的16个变量，对罗马尼亚发展县域循环经济的潜力进行多标准评估。[4]

(二)国内文献综述

国内对县域产业园区的研究还处于起步阶段，通过对县域产业园区的文献梳理，发现以往学者主要围绕以下三个方面进行探讨:

一是县域产业园区对经济发展的促进作用。姚凌岚以安徽省肥西县工业园区为例，运用规范分析和实证分析相结合的方法研究工业园区对县域经济发展的作用。研究结果表明工业园区可以带动相关联产业的发展，提升整体县域工业化水平，同时随着投资环境的不断优化，其吸引外资能力也得到增强。[5]王钧和何晓波分析了辽宁产业园区发展中存在的问题，并提出了相应的对策，如加强园区之间的合作，建立健全人才激励机制，培育龙头企业等。[6]邢晓娟分析了产业园区对县域经济的促进作用。[7]曾伟以南宁市邕宁新兴产业园区为例，分析其存在的问题并提出相应的政策建议。[8]朱小平通过对知网上县域电子商务产业园的检索，定量分析了该领域的研究现状、研究进展和研究重点。[9]

二是县域产业园区的产业集聚效应。胡卫东认为要建立起县域集群化产业园区，必须解决工业企业分散布局的问题，形成有效的工业化网络布局，同时政策应致力于培养良好的集群发展环境，结合地区实际情况，发展差异化特色产业。[10]康文腾分析了郴州县域产业集群存在的问题，如集群程度较低、集群内企业竞争力较弱、集群生态环境较差，并提出了相应措施。[11]赵瑞君和王珍以河北省为例分析了县域产业园区存在的问题，提出了以产业集群促进县域产业园区发展的路径。[12]赵宁分析了县域产业发展中存在的问题，针对产业集聚提出了建议。[13]范娇艳运用因子分析法研究甘肃省工业园区的产业集聚效应。[14]何秀霞认为促进县域产业集聚应做好企业服务平台、培育专业市场、推进科学技术创新同时扩大开放吸引生产要素。[15]彭文武等以大湘南24个县域园区为例，分析了其行业集聚度的差异化特征，明确了各园区的重点集聚产业并为各地区产业园区的发展提供了建议。[16]

三是县域产业园区与城镇化关系。王占益以山东蓬莱为研究对象，分析了蓬莱市产业园区带动城镇化发展的战略实践，并提出了切实可行的政策建议。[17]金艳清基于江西省79个县的面板数据，运用分位数回归的方法实证检验了产业园区对城镇化的促进作用，结果表明产业园区的发展的确可以促进城镇化发展，但其促进作用仅在城镇化水平较低时显著。[18]

此外，还有一些文献从生态环境视角、科技创新视角、系统工程视角对县域产业园区进行了相关研究。王斌从科技创新视角为县域产业发展提供了对策建议，包括科学规划、重点布局，改造传统产业以及完善激励机制，培育壮大高技术产业和战略性新兴产业等。[19]楼建明指出发展县域产业应注重科技和生态的协同融合发展，以科技创新促进协调发展，优化资源配置加快生态转型。[20]

(三)文献述评

纵观以往文献，一方面，以陕西省的县域产业园区为研究对象的相关研究较少，而在当前“一带一路”建设和自贸区建设背景下，陕西省的区位优势愈加明显，发展枢纽经济、门户经济、流动经济“三个经济”，是加快构建陕西现代经济体系的重要举措，是新时代陕西未来发展的“着力点”，而县域经济作为国民经济的基本单元，其发展现状和发展潜力值得我们进一步研究和探讨。另一方面，随着我国未来在产业发展方面的转型升级，工业园区也将脱离“傻大黑粗”的旧形象，绿色、低碳、循环利用理念贯穿园区建设始终。因此循环产业园区作为未来产业园区的发展方向，作为我国由制造大国向“再制造”大国转变的支点，应该如何发展是目前发展中迫切需要解决的问题。鉴于此，本文以陕西省宁强县循环产业园为例，分析其发展现状、存在问题，并提出相应的对策建议，为其他县域产业园区和循环产业园发展提供思路。

三、县域产业园区存在主要问题

(一)陕西县域工业集中区发展现状

2017年，陕西省重点建设县域工业集中区实现工业总产值10 825.39亿元，工业销售产值9 919.66亿元，分别较上年增长15.86%和13.58%；营业收入达到10 899.42亿元，同比增长14.54%，比上一年增速提高1.99个百分点；利润总额675.67亿元，同比增长31.68%。固定资产投资1 983.68亿元，同比增长22.2%，增加360.44亿元。入驻企业总数达到9 305个，比上一年增加907个。工业集中区从业人数107.22万人，比上年增加4.83万人。其中，榆林市、韩城市、西安市、渭南市、安康市、商洛市、汉中市、宝鸡市、延安市等9个市重点建设县域工业集中区营业收入增速高于全省平均水平，分别达到38.35%、27.98%、25.98%、23.2%、18.88%、17.31%、16.42%、16.28%、14.97%。年营业收入超过50亿元的集中区达到67个，比上年增加4个，超过100亿元的集中区33个，比上年增加6个；营业收入过200亿元集中区7个，高陵区泾河工业园、韩城市龙门国家生态工业示范区、神木锦界工业集中区3个集中区营业收入位居全省前三，分别达到979.05亿元、596.91亿元和300.01亿元。

(二)县域工业集中区存在的问题

县域工业集中区是补足我省县域经济发展短板的重要载体，但普遍存在基础差、底子薄，发展水平不高的问题。调研发现的主要问题有：

一是部分集中区规划编制不规范，与城镇建设、土地利用等规划衔接不够，有的规划高大上，但建设滞后。各地集中区总体规划、修建性规划基本完善，但受自然地理条件、土地、资金等因素制约，规划实施的进度非常缓慢，尤其是陕南陕北地区比较普遍，比如镇坪现代绿色工业园所谓“串珠式”布局，工业集中区企业并不集中，基础设施难以形成共享，这种现象在陕南山区尤为普遍。

二是水、电、路、气、讯、暖、污水处理等基础设施建设滞后，住宿、餐饮、商务、休闲等配套生活设施不到位，使园区吸引力受到影响，比如安塞工业园区，距离县城12 km，距离延安市区15 km，没有公共交通，周边学校、医院、文化等配套不健全，在园区工作生活很不方便；此外，投入产出比较低。

三是理念落后、视野不宽，县域工业集中区整体发展水平不高，知名龙头企业数量少，比如安康月河川道是地势最平坦的优先发展区，为了考虑各区县经济平衡，逆向发展飞地园区，但除紫阳飞地园区外，各县的飞地园区建设普遍滞后，紫阳在恒口的飞地园区也仅入驻两三家企业。

四是各个工业集中区相对孤立办园，产业关联度低，未能形成特色鲜明的区域性产业集群；普遍存在税收三年减、五年减，最后留了个房地产，要么是僵尸，要么变成空壳，造成资源浪费。

五是要素制约严重，发展模式亟待创新。经过十多年快速扩张式发展，各类发展较早的园区，基本上都进入无地可用的状态。各县(市、区)反映，受土地规划和用地指标双重制约，目前很多工业项目因土地问题而无法落地。资金制约严重，融资渠道不畅，基本上都未形成独立的财税体系，融资缺乏有效担保，融资平台发挥作用不足，土地收支难以平衡，财政支持资金撬动作用有限。从筹资渠道看，目前多数园区仍停留在“财政拨一点、企业投一点、银行贷一点”的传统模式。多数园区融资渠道不畅，对PPP、P2P、债券等新融资模式和工具缺乏利用，园区建设缓慢。

六是人才制约严重，运营管理人才欠缺。从管理层面看，各类园区管委会主要人员采取的是行政任命的方式，从政府其他部门调入，多数人是摸着石头过河，在运营管理中行政手段多、市场化经营手段少，缺乏先进的经营理念。从企业层面看，受到教育、医疗、文化、商贸等配套环境不足的影响，企业引进人才困难多，尤其是各区县开发区，企业用人困难普遍存在。

四、宁强县循环产业园发展剖析

(一)基本现状

1.园区入驻企业初具规模

宁强县循环经济产业园区成立于2008年汶川地震后，园区总规划面积5平方千米，现已建成1.5平方千米。截至2018年园区共入驻企业23户，其中18户已建成投产，实现产值26.3亿元。预计到“十三五”末，园区入驻企业将达到40户以上，园区重点企业有：陕西盛发钢管有限公司、陕西绿梦食品有限公司、宁强青木食品有限公司等。迄今为止入驻园区的企业数量还相对较少，尤其是龙头企业更少，主要为陕西绿梦食品有限公司，该公司虽在宁强县循环产业园小有名气，但在整个市场中影响较小、产品占比不高、带动示范效应较弱。所以园区必须加强招商引资力度，提高入驻企业技术含量，提升产品市场占有率，加强龙头企业的示范带动作用，鼓励各企业发展自己的优势产品，促进各产业平衡发展。[21]

2.基础设施及配套设施较为完善

循环产业园区辐射范围内现已建成道路13.5 km，安装路灯389盏，市政综合管网5 km，雨污分流排放；建成标准化厂房8栋、占地2.5万平方米，餐厅1栋、公寓楼1栋，占地5600平方米。为完善安全设施，园区周围新建防洪护岸3136米，完成玉带河流域治理1500米，这些堤坝加固工程的建成为园区的发展和周围居民生存提供了一个良好的环境。政府积极鼓励企业推广并使用清洁能源，安装太阳能热水器和建设沼气池；为发展循环经济推进高效清洁生产，积极加大推动水能、风能、太阳能的开发利用。同时加强对园区职工生态环保意识的培养，推动绿色生产、低碳生活发展理念；在园区建设了污水处理厂，确保园区水质达标排放，对玉带河流域的水资源和生态环境保护具有重大的作用。

3.政府积极支持产业园发展

政府在建设和推动园区发展方面，做了大量的引导和宣传工作，不仅在政策上给予支持，也在资金支持方面加大协调力度。通过支持企业利用互联网和电子商务，拓宽了销售渠道，减少了产品库存，促进了企业发展；政府还积极鼓励青年创业、龙头企业发展电子商务，其中绿梦食品产业中的蕨根粉丝、黑木耳和核桃油物美价廉，在电商中常见；为产业园的发展提供原料支持，对农业产品实施优惠政策，免费发放茶树苗，花椒树苗，核桃树苗等，使无力购买幼苗的贫困家庭，也有机会通过种植取得收益，带动贫困户脱贫致富，促进宁强县经济发展；而且还在后期对种植的农作物施肥、农药的播撒、收购等做出指导和服务工作。

4.体制及运行机制配合良好

政府积极支持循环产业园的发展，做出一系列的支持决策和监督措施。如：为了提升园区监督和公平公正的发展，成立了“宁强县循环经济产业园区建设领导小组”“宁强县循环经济产业园区管理委员会”“宁强县循环经济产业园区管理办公室”，以此来加强产业园区的管理和监督，同时也更好地服务于园区发展。这一系列的管理办法也促进了产业园向着更加健康的方向发展。宁强县政府坚持鼓励企业发展自身优势，做一个监督者和建设者，监督循环产业园中的企业在一个健康的环境中有序发展，并发动群众监督，鼓励群众积极反馈企业在发展过程中是否清洁生产，是否以正常福利标准对待职工，生产程序是否合规等，并建立了正规的投诉举报部门，并且对整改结果进行公示，政府与群众联合监督促使企业发展越来越规范高效；另外政府鼓励企业顺应市场需要进行生产，给予政策支持和经济补贴，让企业在产业园中充分发挥自己的优势，顺应时代潮流，按需生产；政府充分保护职工权利，要求企业必须保证职工的各项福利，使职工在一个良好的工作环境中更好地发挥自己的优势。

(二)发展中存在的问题

1.生产方式落后

企业在发展过程中，采用的生产工具过于传统和落后，过多地依赖人力劳动，而且职工对生产技能的掌握参差不齐，对一些高科技的生产设备也不能熟练地操作；企业生产设备跟不上时代发展要求，一些企业对食品加工进行脱水风干，还采用光照晒干和高温烘干，并且主要用木材和煤炭为燃料进行高温作业，不仅不利于生态环境保护，而且需要的生产成本高，效率也低。最常见的是香菇的烘干，白天进行采摘，晚上进行烘干，一批香菇需要职工整个晚上对火候、燃料、产品进行看守，非常耗时耗力；在产业园入驻的企业当中主要是对农产品的再加工，现代工业和服务业、旅游业占比较少，一、二、三产业发展很不平衡。因此，要想改变落后生产状况，是宁强县循环产业园亟待解决的问题，不仅要优化生产方式，而且必须使各产业均衡发展，从而促进产业园又好又快的发展。

2.交通不够便利

近几年，宁强县在进入高铁时代的过程中，由于修筑铁路使得地方公路损坏严重，不少公路坑坑洼洼，有时甚至连小汽车都过不去，交通非常不便。2017年10月铁锁关镇朱家坝村的一段公路坍塌，堵塞了交通，足足三个月才修好，造成了很大的损失和不便，原料供应不上，产品发不出去，在一定程度上对园区发展造成了阻碍；宁强县一些乡村道路非常险峻，有很多挂壁公路，对产业园的原料供给造成很多不安全因素，所以交通不便在一定程度上制约了园区的发展，交通设施的完善对园区的发展具有很大的促进作用，宁强县循环产业园要想更好更快的发展，必须改变交通落后的面貌。

3.企业竞争力弱

产业园区内的大多企业规模很小，不少企业只有十几个职工；比较出名的有绿梦食品公司、陕西钢铁、汉中钢铁两大钢铁加工企业，其余企业虽然近两年运行良好但是知名度很小，规模也相对小很多。规模小，职工的知识技能有限，发展很容易受到限制。企业竞争力弱，吸引投资方面也相对较弱，企业的影响力低、名声小，如果发展空间不大、市场小，很难会有其他企业的资金投入，部分园区企业只能靠产品销售和政府支持缓慢发展；由于资金有限加上技术落后，很难完成技术创新和产业转型，因此提高企业自身核心竞争力，是企业发展必须解决的难题。

4.产品生产单一

园区里的产业发展有同质化发展趋势，企业生产的产品单一，在入驻的23家企业中18户企业为食品和电子企业，多以食品加工为主，产品发展很不均衡。在众多的食品加工企业中大部分都是结合宁强县的地方特色，进行农产品简单的脱水风干，包装后便直接销售。大部分是一些经过粗加工就可以销售的产品，这也是造成企业竞争优势不明显的原因之一。这些食品主要包括香菇、压缩木耳、有机压榨核桃油和蕨根粉丝等，这些食品的生产对技术要求不高，只需要经过粗加工就可以销售，所以很难形成产品优势。

5.环境污染亟待解决

产业园区在发展过程中，对于生态环境的污染还存在一些需要解决的问题，比如：产业园区内垃圾分类处理还有待提高，虽然园区内有严格的规章制度，但仍有部分企业的垃圾不合理堆放，对于垃圾的降解和重复利用还有待提高，对工业用水的净化也有待提高，一些企业的工业用水都是经过初步净化之后再使用。园区污水处理厂虽然对宁强县循环产业园中企业排污治理发挥了很大的作用，但是由于资金和技术所限也存在很大的不足，如污水处理规模较小、处理能力较弱。

宁强县循环产业园区存在的问题具有一定的共性，从很大程度上反映了县域产业园的基本现状，园区转型发展已经迫在眉睫。

五、关于园区转型发展的建议

(一)推动现代化生产方式

为确保产业园区原料稳定高效供给，可以引进并推广大棚种植，引进温室无土栽培，这样受季节影响会小一些，也为农民的种植生产开辟了一条发展之路；温室大棚技术越来越成熟，企业可以请专人指导，将会取得很大的成效；机械化耕作不仅使农作物生产向规模化、现代化推进，也解放了农民的双手，使农民有更多的时间从事其他工作，同样的时间就可以完成两份工作。机械化种植可以提高生产率，同等的投入会得到更高的产量，农民可以进行土地承包，规模种植，为园区提供原料。对于机械、技术的投入，最终都会以收益和便利的方式回馈于投资者，用收益改变农民的观念。

(二)努力完善基础设施

以宁强县为例，西成客专在2017年11月份开通后从西安到宁强只需要两个小时，到成都只需要不到两个小时，相比之前的高速公路，时间缩短了一倍多，宁强县与西安、成都的交流更加紧密，对于园区人才的引进、技术的交流提供了很大的机遇。西成客专的开通运行，解决了人流的问题；但在物流方面，依然要利用公路和铁路运输。宁强县还应积极争取各方支持，加大县、乡、村公路建设力度，保证原材料运得进来，产品运得出去。应继续加强园区道路、污水排放治理、电力、通信等基础设施建设，吸引更多的投资者入驻园区。

(三)不断提高企业核心竞争力

把高质量作为产品销售的一大优势，不仅对于成品的质量要求高，对原料的种植、收购、加工处理都有严格的要求；必须秉承原料绿色无污染，加工在无尘环境下操作，对每一件产品都严格把关，做出对得起良心、消费者满意的产品。企业要以高质量的产品吸引更多的投资，打造企业自身品牌优势，以质量寻求更大的市场。加强人才、技术引进，对职工和农民进行技术和农业知识培训，积极鼓励引导培育家庭联产承包、家庭农业合作社。加大对龙头企业、技术工人的培训，建立合理公平的绩效体制。

(四)促进园区多元化发展

宁强县循环产业园区可以结合发展当地羌族文化和傩文化，发展服装加工和文化产业，傩文化独具魅力，才艺、技术、习俗组成了宁强特色的傩文化，并被列入非物质文化遗产保护名录。应不定期举行傩文化活动，以唱歌、跳舞、杂技等活动促进傩文化发展。非物质文化遗产的羌族文化中的刺绣也是宁强县独具特色的品牌，园区内可以积极发展刺绣服装、饰品、纪念品等产业链，发展服装产业，发展乡村文化，以文化带动经济发展，提供更多就业岗位。科学技术带动产业发展，创新是拉动经济增长的主要动力，产业要发展，必须要培养创新型人才，激励员工创新；企业也可以寻求与高校的联盟，进行技术创新，专利申请。科学技术可以促进产业生产效率提高、质量保证、促进产品规模化生产。[22]

(五)注重保护生态环境

生态环境、生态红线必须坚定保护和坚守。政府应继续发动群众监督，促使企业建立严格的考核制度，要把环境污染、资源利用消耗、生态保护等指标列入考核当中。保护生态环境对于园区内的污水处理提出更高的要求，工业废水必须处理，净化达标之后才能排放。产业园内部的垃圾也应该进行无害化处理，做到把垃圾资源的作用尽可能发挥最大；企业也应该树立循环发展和清洁无污染的生产发展理念。宁强县经济发展需要园区企业的发展带动，扩大经济规模，并且积累一定的经济基础，服务相关事业的开展，提升宁强县企业自身竞争力，缩小与其他地区的经济差距，提高宁强县和企业的知名度，同时带动旅游业和服务业等第三产业的发展。在宁强县循环产业园带来经济收益的同时，也应该抓住机遇应对挑战，促进宁强县经济社会全面发展。[23]