资兴市推进城乡党建一体化的思考

何小昌

【摘 要】党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础。党的十七大和十七届三中全会对城乡基层党组织建设提了明确要求，党的十七届四中全会作出了《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干问题的决定》提出了构建城乡统筹的基层党建新格局的新要求。党的十八提出推动城乡发展一体化，党建城乡一体化也是城乡发展一体化的重要内容之一。建立健全城乡党的基层组织互帮互助机制，是贯彻落实科学发展观、建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会对基层党建工作提出的一个新要求，对统筹城乡格局，改变城乡党建自成体系、相互分隔状况，推进城乡互动、区域联动，构建城乡统筹的基层党建新格局具有重要的现实意义和深远的历史意义。本文资兴市在推进城乡党建一体化方面的探索与实践、资兴市在城乡党建工作一体化建设方面存在的困难和问题、创新推动城乡党建工作一体化的建议与对策等三个方面展开论述。

【关键词】村干部;职业化;困境;对策

党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础。党的十七大和十七届三中全会对城乡基层党组织建设提了明确要求，党的十七届四中全会作出了《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干问题的决定》提出了构建城乡统筹的基层党建新格局的新要求。党的十八提出推动城乡发展一体化，党建城乡一体化也是城乡发展一体化的重要内容之一。建立健全城乡党的基层组织互帮互助机制，是贯彻落实科学发展观、建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会对基层党建工作提出的一个新要求，对统筹城乡格局，改变城乡党建自成体系、相互分隔状况，推进城乡互动、区域联动，构建城乡统筹的基层党建新格局具有重要的现实意义和深远的历史意义。资兴市作为国家新型城镇化建设的试点市是否在推进城乡党建一体化工作中有实现举措？现阶段取得了哪些成绩？存在哪些问题？有何应对之策？带着这些问题，笔者先后走访了资兴市10余个部门和乡镇（街道），通过访谈、调查问卷等形式，开展了较为深入的调查，取得了较为详细的资料。

一、资兴市在推进城乡党建一体化方面的探索与实践

近年来，资兴市大力實施以“上下联创、城乡共创、示范带创，强基础、强素质、强机制”为主要内容的三创三强活动，不断深化农村党的“三级联创”内涵，着力在统筹党建资源、形成党建合力上下功夫，在推进城乡党建一体化上进行了积极的探索与实践，并取得了明显成效。

（一）加强流动党员管理，在促进城乡一体化管理上迈出了新步伐

近年来，资兴市以建立“外出务工党员联系制度”为载体，积极探索流动党员的教育和管理工作。一是市、乡、村三级都分别建立了流动党员管理台帐，设立了流动党员服务中心（站），并且公布了服务电话，共同对本市流入外地的党员进行管理和服务。二是认真做好流动党员活动证发放工作，全面掌握流动党员的基本信息，实行居住地和工作单位双向登记、双向联系，双向管理，双重服务。三是建立完善流动党员联系管理制度，明确要求乡镇党委和街道党工委委员每人负责联系1名以上流动党员，村党支部委员（社区总支委员）每人联系2名以上流动党员，形成了由市委组织部牵头抓总，各级党组织层层负责的流动党员管理工作机制。四是在外出务工经商人员中开展“四争三有”（争做致富前列户、科技示范户、兴村文明户，公益事业热心户;维护合法权益有能力，在务工群体中有威信，在家乡发展中有贡献）流动党员能人评比表彰活动，形成了务工地、流入地共同评审的流动党员评比表彰机制。五是工会、扶贫办等部门通过举办外出务工知识技术培训班、乡镇、村分别举办座谈会等方式，对流动党员进行教育培训，形成了城乡联动的务工党员教育培训制度。

（二）创新党建结对新农村建设，形成了城乡一体，机关、社区、农村互动的党建工作合力

近年来，资兴市结合“十镇百村”建设，每年都要从市直机关抽调100多名党员人组成“农村基层组织和新农村建设”工作队，分别到20个乡（镇、街道）、34个村开展新农村建设工作，在市直（乡镇）机关、学校、企业、社区党组织中着力开展“四结四帮”（城镇党支部与农村党支部结对，城镇党组织负责人与农村党组织负责人结对;城镇党员与农村党员结对，机关干部职工与农村群众结对，帮助转变思想观念、化解各种矛盾纠纷，帮助理清发展思路、制定经济发展规划，帮助实施“一村一企”发展项目、壮大村级经济积累，帮助弱势群体解决生产生活困难、共享改革发展成果）活动，不断深化“万名支部结对、万名党员帮扶”活动载体。通过各级党组织的努力，近年来，全市推进“十镇百村”新农村建设项目上千个，这些项目涉及通乡油路建设、乡村道路改造、农村人畜饮水、农田水利建设、农网改造、广播电视、学校建设、种植养殖业等方面，使农村水、电、路、气、学校等基础设施大大改善，经济发展后劲增强。特别是2014、2015年实施的68个农村基层组织示范村建设，通过市、乡、村三级互动，用两年时间共筹资1亿元，撬动民间资本超过20亿元，改造和硬化公共场地15万平方米，安装乡村路灯2000多盏，通组公路62公里里;实现集中供水4105立方米;拆除危旧房屋12万平方米;种植绿化树67.5万株，建休闲活动场所15万平方米，改水改厕4000多户，建公厕70多座;建立各类土地股份合作社36个，实现土地流转7644亩。使68个农村基层组织示范村真正发挥了示范带动的作用，彰显出上下共抓党建工作的合力。

（三）加大规模以上非公企业党建力度，初步形成城乡一体的网络覆盖体系

由于市场经济的发展，我市的非公有制企业逐年增多，为统筹做好全市党的建设工作，市委组织部成立了非公有制企业党建工作指导小组，按照“无党员抓发展，有党员抓组建，先抓组建后规范”的原则，分别深入各企业进行指导，结合实际，采取独立组建、联合组建或挂靠管理等多种形式，在符合条件的非公有制企业中建立了26个党组织。突破了垂直型、行政化、单位式的传统党建模式，党建工作覆盖面和影响力不断增强。

（四）严格党建工作责任制，初步形成了城乡一体的党建工作考核落实机制

在市委的领导下，各级党委、总支、支部书记为第一责任人，对本部门本单位党建工作负总责;分管领导是具体责任人，指导抓好本部门、本单位的党建工作，市直政工干部、乡镇组织委员是直接责任人，具体负责本部部门本单位的党建工作，并在此基础上，按照中央四个长效机制文件要求，把党员发展、党员学习培训、党建扶贫、党员评比表彰、党建调研、完成上级党组织交办任务、活动开展、党建工作的督促检查、民主生活会（专题组织生活会）、述职述廉、党建工作经费保证、党建宣传、信息上报、课件使用开发等方面的工作进行细化，纳入干部考核（考察）范围，作为奖惩（推荐提拨）的依据。从而形成了一级抓一级、层层抓落实，城乡一体的考核落实机制。

二、资兴市在城乡党建工作一体化建设方面存在的困难和问题

近年来资兴市在探索城乡统筹基层党建工作方面取得了一定的成效，但受体制、机制及思想认识方面的制约，在推进城乡党建一体化方面仍然存在不少问题和困难。

（一）思想认识不够到位

构建城乡统筹基层党建工作新格局，实现城乡党建一体化是顺应经济社会发展提出的一个新课題，部分基层党组织和党员对如何“统筹”，如何实现一体化，还存在模糊认识。一是思想观念错位。从机关党组织负责人看，总是从部门职能上来思考工作，认为抓党建是组织部门、机关工委和乡镇党委的事，与自己没有多大的关系，抓业务用的精力多，抓党建工作花的精力少;从乡镇看，党委书记认为自己是地方的一把手，重点是抓好经济社会的发展，没有正确处理好经济发展与党建工作的关系，其主要表现就是重经济发展，轻党建工作。二是存在狭隘心理。各党组织负责人总认为城乡基层党建工作相对独立，各有特点，各自的发展思路也不一样，统筹发展有难度，只要把本部门本单位的党建工作抓好就行了，习惯于单打独斗，各自为政，不想统筹，不愿意统筹且不善于统筹。三是创新意识不强。工作缺少思路，工作方法简单，抓党建工作仍然沿袭过去的方式方法，以行政命令为主，偏重于行使管理职能，运用说服教育、示范引导、提供服务的方式开展工作的较少，不能有效解决经济社会加速发展中实际存在的突出问题和薄弱环节，对问题多、困难大、条件差的领域如何推进党建工作感到难以入手。

（二）党组织设置不够合理

目前，基层党组织主要还是按行政区划或地域关系设置，并以严格的行政隶属关系纳入各自的条块范围。比如机关党组织是按照行政隶属关系设置，农村党组织主要是按照行政村来设置。但是随着经济社会的不断发展，受经济条件、自然环境的影响，按照固定的模式设置党组织已明显不合理。如行政村撤并之后，村域面积扩大，党员数量增加，村级党组织的管理难度加大。而个别非公企业单建党支部，则存在党员人数过少、流动性大的问题，致使部分企业党组织组建后得不到巩固，作用发挥不明显，影响到党组织在群众中的号召力和战斗力，影响到党员职工的威信，给党建工作带来消极影响。部分（镇、街道）事业单位受主管单位和所在地党委双重领导，导致工作环节增多，制约因素增加，管理上容易出现重复。特别是由于市场经济的发展，一些跨地区、跨行业的新经济组织、新社会组织不断涌现出来，没有统一的党组织对他们进行统一管理，致使党的工作出现一些盲区和空白。

（三）统筹要素缺乏保障

近年来，虽然我市通过实施“三化一业”强市战略，经济社会得到持续快速发展，在统筹城乡协调发展方面也投入了大量的资金，但在统筹基层党组织工作经费、活动场所、人才支撑方面仍显不足。从党建阵地来看，目前全市农村党组织活动阵地虽已基本解决，但在管理上、发挥作用上还有待提高;而受到土地制约和实用主义观念的影响，城市社区党组织活动阵地建设还存在许多困难。从工作经费来看，市里面为了集中财力办大事，实行乡财市管，乡镇在争取国家投资的一些建设发展项目时，需要一定的工作经费和匹配资金，导致乡镇财政紧张，运转十分困难，没有统筹抓好党建工作所必须的工作经费。2008年，市财政虽然每年为各村（社区）解决了500元办公经费，但是农村需要落实的工作多，迎接各种检查评比的项目多，开支比较大，一些无积累的空壳村没有钱办事的问题仍然比较突出。从党建工作队伍来看，村（社区）干部待遇虽然在这两年得到了提高，但与我市的经济地位和居民的整体收入状况相比较，仍然较低，大中专毕业生到农村干事创业的积极性不高，农村干部年龄偏大、文化偏低，村级后备干部乏人的问题也比较突出。这些都将给城乡党建一体化工作的推进带来影响。

（四）利益上难协调

受城乡二元结构的影响，基层党建情况在城乡地区之间呈现出很大的不平衡性，农村和新经济社会组织党建资源相对匮乏，而城市和机关党建资源相对丰富，这就决定了城乡党组织之间经济调控能力差异较大，在涉及单位具体利益关系时，工作常常难以推动，存在“联”而不紧、“联”而不顺、“联”而不宽的问题，从而必然导致城乡党建资源难以充分互补。只有打破因区域经济基础不同和交通条件等因素造成的利益瓶颈，才能更好地促进统筹城乡党建工作。

（五）力量上难内化

目前统筹城乡党建工作主要依靠各级地方党委和政府自上而下的强势外力推动。一方面，城市对农村基层党建工作的帮助支持活动还主要停留在一般的捐钱捐物上，在利用资金、人才和技术等方面的优势发挥带动作用方面做得不够;另一方面，一些农村党组织的领导干部和党员存在依靠思想，把统筹城乡党建工作看作是城市基层党组织主动来帮助，有什么事就找城市基层党组织，不注重自我潜能的挖掘培养。要改变这种状况，就需要深入研究城乡党建工作的内在联系，发现各自的优势、特点和需求，充分考虑市场因素的作用，在优势互补、双向互惠的前提下，找准城乡党建工作合作互动的结合点，从根本上探寻城乡党建一体化的内在动力。

三、创新推动城乡党建工作一体化的建议与对策

构建城乡统筹基层党建工作新格局，实现城乡党建一体化，目的在于通过统筹兼顾、整合资源，突出重点、分类指导，形成合力、整体推进，把城乡党的基层组织建设统筹起来，实现全面协调可持续发展，这是党的建设贯彻落实科学发展观，适应现代发展要求的具体体现，全市各级党组织和广大党务工作者，务必树立城乡党建整体推进发展的一元观，增强城乡统筹意识，转变城乡二元思维模式，把城乡党建工作作为一个整体来对待，做到工作谋划城乡“一盘棋”，工作推进城乡“两手抓”，并通过3-5年的努力，逐步建立城乡一体化的组织覆盖体系、干部人才体系、党员动态管理体系、党员服务群众体系、党建工作责任体系，努力实现城乡党建整体推进、协调发展。

（一）以城乡整体观制定和实施城乡党建工作一体化

规划长期存在的城乡二元形结构和城乡二元化党建格局是城乡二元思维的产物。统筹城乡基层党建，必须破除城乡二元思维，树立城乡党建的整体观，从全局的高度打破二元格局，推动城乡党建互动发展。只有在思想上树立整体观，才能在统筹城乡党建工作中，把农村党建和城市党建作为有机整体进行一体规划，做到思路谋划“一盘棋”、制度设计“两相益”、工作推进“两手抓”，使城乡党建工作相互衔接，进一步增强城乡基层党组织谋发展、促和谐、抓党建的整体合力。

（二）以创新党组织设置方式为重点，建立城乡一体化的组织覆盖体系

紧密结合城乡一体化、农村社区化、农民居民化这一城乡统筹发展的趋势，突破垂直型、行政化、单位式的传统模式，按照“有利于促进党员管理、有利于促进党内和谐、有利于促进生产发展”的要求，对地域联系紧密、发展不平衡，村（社区）所辖企业党员人数少的，可采取“村+村”、“村+社区”、“村+居委会”的形式建立横向联合型党组织，实现优势互补，促进共同发展;对跨村跨乡、跨行业的一些企业，可采取“总支+支部”的形式建立纵向联合型党组织，从而实现统一管理，统一调度，促进产供销一条龙，贸工农一体化。对外出务工群体党员人数多，且务工地相对集中的，可结合实际建立独立型流动党支部，加强外出务工党员的管理，并促进在外出务工经商群体中的党员发展工作。

（三）建立城乡一体化的干部人才体系

以打破干部、人才工作城鄉二元分割、实现城乡干部人才队伍统筹配置为重点，建立完善城乡一体化的干部人才体系。通过把机关富有朝气、可塑性强的优秀年轻干部选派到乡镇、农村任职，开展“乡镇干部进市级机关”、“农村干部进城市社区或乡镇机关”挂职锻炼;实施一村一名大学生工程，引导大中专毕业生到农村就业，加大从村干部队伍中选拔公务员工作力度等，促进干部人才在农村、机关、产业之间的合理流动，努力解决农村人才缺乏的问题。

（四）建立城乡一体化的党员动态管理体系

针对党员在地区、城乡、产业之间频繁流动和工作地、居住地双重角色的实际，重管理、强服务，建立城乡一体化的党员动态管理体系。一是探索实施城乡党员统筹管理机制。一方面，以基层党组织信息化建设为抓手，依托党内信息管理系统等现有信息化党务手段，建立覆盖城乡的党员息化管理系统，在组织关系转接、活动证发放、党费缴纳、志愿活动等方面实行网络化管理。另一方面，针对党员工作单位、居住地双重角色的实际，全面实施党员双向管理制度，对农村企业党员、机关社区党员等实行居住地和工作单位双向登记、双向联系，改变过去由党员组织关系所在党组织单一化管理的模式，使党员在工作单位和居住地参加双重学习教育，接受双重管理服务。二是探索建立城乡党员作用发挥机制。实行党员双岗履职，一方面深化党员先锋岗、党员示范岗等创建活动，引导党员爱岗敬业、争先创优，在工作中发挥先锋模范作用;另一方面推进党员设岗定职、服务承诺，深化党员志愿服务，引导党员服务群众、服务社会，在生活中发挥示范带头作用。

（五）建立城乡一体化的党员服务群众体系

在城市社区和农村基层建立党员服务中心、村（居）民事务代理中心，深化和拓展党员责任区、公开承诺、设岗定责、结对帮扶、志愿者服务等活动，创新党员联系服务群众的途径和方式。落实党员领导干部联系基层、接待群众等制度，切实帮助群众解决最关心、最直接、最现实的利益问题。组织协调有关方面为农民工提供就业、社保、住房、培训、医疗、子女教育和权益维护等服务，组织开展关爱“留守儿童”、“空巢老人”活动，帮助农民工排忧解难。深化“四在农家”活动内涵，依法进行土地流转，引导机关党员干部到农村干事创业，广泛吸纳社会资金参与新农村建设，不断发展壮大农村集体经济，增加群众收入，从而增进干部群众的感情，密切干部群众的关系，推进各项工作的开展。

（六）建立城乡一体化的党建工作责任体系

按照“根本、长效”的工作原则，建立健全城乡互动的工作机制，明确党建工作责任主体，健全责任网络。一是以“三级联创”为总抓手，健全完善“市委统一领导、组织部门牵头指导、乡镇街道党委具体协调、基层组织广泛参与”的工作机制。健全完善基层党（工）委书记履行党建工作责任制述职制度，把推进城乡统筹基层党建工作作为述职的重要内容，强化基层党（工）委书记抓党建工作第一责任人的意识，实行基层党建定期分析、定期检查通报等工作制度，形成一级抓一级、层层抓落实的工作局面。二是着眼于大党建范畴，充分整合组织、纪检、宣传、统战、群团等党群部门和经济职能部门力量，建立城乡党建工作联席会和联络员制度，加强沟通联系，增强推进城乡党建工作一体化的合力，从而形成上下联动、纵向贯通的党建工作管理体系。市级部门党委（党组）立足自身职能，整合社会资源，在项目、资金、人才等方面主动为实现城乡党建一体化提供支持。各群团组织利用自身组织优势，积极推进城乡统筹基层党建工作与工建、团建和妇建联动。三是健全完善城乡一体化党建工作考核评价机制，把推动城乡党建一体化工作纳入标考核的重要内容，并适当增加权重，增强各级党组织的积极性、主动性和创造性，实现互促互动、齐抓共管的一体化党建工作责任体系。

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