澳大利亚矿山职业安全与健康监察体制及其启示

代海军 马 超

(1.应急管理部信息研究院，北京市朝阳区，100029；2.北京大学法学院，北京市海淀区，100871)

澳大利亚是世界上唯一独占一片大陆的国家，面积769.2万km2，人口2499万(2018年)。澳大利亚是联邦制国家，由新南威尔士州、昆士兰州、南澳大利亚州、西澳大利亚州、维多利亚州、塔斯马尼亚州6个州，以及北部领地和首都领地2个领地组成。澳大利亚矿产资源丰富，铝矾土、铅、镍、银、铀、锌、钽的探明经济储量居世界首位。澳大利亚是全世界金红石、锆石、铝土矿、铁矿石和钛铁矿第一大生产国,黄金、锰矿、铅、锌的第二大生产国，铀的第三大生产国,银、镍、黑煤的第四大生产国。

澳大利亚煤炭储量占世界探明煤炭储量的8.9%，位居美国、俄罗斯和中国之后，据澳大利亚联邦工业、创新和科学部2019年第1季度《资源和能源季报》发布的数据显示，2018年，澳大利亚原煤产量5.62亿t，同比增加282万t、增长0.5%；可销售商品煤产量4.4亿t，同比增加430万t、增长1.0%。硬煤是澳大利亚最大的单一出口商品，产地主要分布于新南威尔士州和昆士兰州，占澳大利亚硬煤探明储量的97%。昆士兰州硬煤探明储量340亿t，其中炼焦煤储量达87亿t、适合露天开采的储量有40亿t；新南威尔士州硬煤可采储量120亿t。褐煤主要分布在维多利亚州，占澳大利亚褐煤探明储量的96%以上。1997-2009年，澳大利亚煤矿数量也在不断变化。1997年生产硬煤的井工矿和露天矿分别是58座和60座，到2009年底井工矿数量减少到45座，露天矿数量增至78座[1]。澳大利亚煤矿安全生产状况一直处于世界前列，据澳大利亚矿物理事会统计，近20年来，澳大利亚煤炭行业工伤事故死亡率一直处于0.2以下，其中有3个年度出现了“零死亡”，安全生产目标已由追求“零死亡”跨越到追求“零伤害”[2]。

1 澳大利亚矿山职业安全与健康法律体系

1.1 法律体系概述

一直以来，澳大利亚矿山安全与健康工作都是由各州与领地的政府专门机构负责。各州和领地在矿山安全与健康方面拥有独立的立法权，如新南威尔士州《2002年煤矿安全与健康法》、昆士兰州《1999年煤矿安全与健康法》等。

2005年，为了实现全国统一的矿山安全与健康监察机制，澳大利亚政府委员会的能源和资源委员会部长级委员共同提出，开始制定全国矿山安全框架(NMSF)，参与者来自联邦、各州、领地的政府官员、行业协会、公会理事会等相关部门，目的是对全国矿山安全与健康工作进行全国范围内的统一与协调，对全国矿山安全与健康数据进行统一收集与分析，统一协作。各州和领地的矿山安全与健康法将依照全国矿山安全框架进行相应修改。这是澳大利亚历史上首次将矿山安全与健康立法进行统一，标志着澳大利亚矿山安全与健康的法制建设开始进行新的改革。

1.2 代表性法律及主要内容

1.2.1 《2011年工作健康与安全法》

2011年11月，澳大利亚议会通过了一项新法案，即《2011年工作健康与安全法》，自2012年1月1日实施。这是澳大利亚历史上首次将联邦、州、地区等健康与安全的立法进行统一，标志着澳大利亚职业健康与安全法制建设迈向一个新时代。该法共14章276条，内容包括总则、安全健康义务、事故报告、法律授权、协商、代表与参与、歧视性、强制性与欺骗性行为、工作场所进入许可、监察机构、强制措施、强制承担、决定复审、法律诉讼、附则等。该法取代了《2008年安全生产法》(自2011年12月31日废止)《1991年职业健康与安全法》《1991年职业健康与安全管理条例》以及《1994年职业健康与安全标准条例》等[3]。

1.2.2 各州和地区矿山安全与健康法规

澳大利亚矿产资源主要分布在西澳大利亚、昆士兰、新南威尔士、南澳大利亚、维多利亚和北领地，这些州和地区都出台了专门的矿山安全与健康相关法规规章。西澳洲制定了《1994年矿山职业安全与监察法》，昆士兰州制定了《1999年采矿与采石场职业安全与健康法》与《1999年煤矿职业安全与健康法》，新南威尔士州出台了《2004年矿山职业健康与安全法》以及《2002年煤矿职业安全与健康法》。

以新南威尔士州《2004年矿山职业健康与安全法》为例，该法共分13章197条，适用于除煤矿和油母页岩矿以外的所有新南威尔士州金属矿山和其他矿山的开采作业。该法主要内容包括序言、法的适用范围、法的客体、适用范围、矿山健康与安全的责任、事故报告、停工命令、资格标准、矿山监督、矿山规章制度、条例规定、附则。其中第五章规定了矿山所有者和经营者的责任、雇员的责任和权力、管理人员的责任、监察人员的责任、承包商的相关责任、应急管理制度、记录和汇报制度、处罚、通知和命令的保留；第六章包括矿山规划、培训的规定；第七章规定特定事故的报告制度、职业健康和安全、事故调查制度；第九章规定金属矿山和冶炼业资格委员会、委员会的职能、资格证书、法律责任；第十章规定政府官员的监察、工人代表的监察和法律责任；第十三章规定强制执行、信息、职责的行使和委托、文件资料的保存、费用、义务、法律法规的废止和修订等。

新南威尔士州分别于1982年、1984年、1986年和1999年制定了《煤矿规程》《煤矿(监督监察员、地区监督监察员和电气监督监察员的选举)管理条例》《煤矿监督员资格管理条例》以及新修订的《煤矿规程》[4]。莫拉矿难[5]之后，基于汲取事故教训，同时借鉴昆士兰州立法经验，新南威尔士州将矿山风险管理方案引入立法，于2002年12月通过了《2002年煤矿职业安全与健康法》，该法取代了《1982年的煤矿法》。《2002年煤矿职业安全与健康法》采用基于风险管理的方法，确保新南威尔士州煤矿企业雇员的健康、安全和福利。

2 澳大利亚矿山职业安全与健康监察机构设置及职权

2.1 联邦矿山安全与健康监察机构

澳大利亚负责矿山职业安全与健康监察的机构是澳大利亚工业部，具体由工业部资源局下设的矿山司负责。为了实施新出台的国家矿山安全框架，澳大利亚成立了国家矿山安全框架实施办公室，下设三方协调指导小组和矿山安全法规协调修改小组，负责国家矿山安全框架的实施及各州和领地的统一协调。其中，三方协调指导小组人员由联邦和各州政府官员、行业协会代表和公会代表构成[6]。在国家矿山安全框架实施办公室的统一指导下，各州和地区矿山安全与健康具体工作由各州和地区政府设专门机构负责，如图1所示。

图1 澳大利亚矿山安全与健康监察机构设置

2.2 各州、地区矿山职业安全与健康监察机构

澳大利亚各州、地区矿山职业安全与健康监察机构设置与其资源分布密切相关，目前，各州和地区都设有矿山职业安全与健康专门的工作机构，结合各州和地区实际情况有针对性地开展职业安全与健康监察，各州和地区矿山安全与健康机构、相关法律法规如表1所示。

表1 澳大利亚各州、地区矿山安全与健康监察机构

2.2.1 西澳大利亚州监察机构设置

西澳大利亚矿产资源占全国矿产资源的44%。矿产资源包括铁矿、金矿、镍矿、氧化铝和矾土矿、贱金属矿和煤矿等。2012-2013年矿业从业人员10.017万人，其中非煤矿山从业人员99752人，煤矿从业人员418人。西澳大利亚矿山安全与健康监察机构是西澳大利亚州政府矿山与石油部(DMP)下属的资源安全司，主要负责矿山和危险品的职业安全与健康监察工作，确保矿山职业安全、健康和环境符合有关标准和联邦、地方法规和政策的落实，保护矿工和矿区的安全。机构设置见图2。

2.2.2 新南威尔士州机构设置与职责分工

新南威尔士州负责矿山职业安全与健康的监察机构是投资与贸易部下属的资源与能源司，机构设置见图3。

图2 西澳大利亚州矿山安全与健康监察机构

图3 新南威尔士州矿山安全组织结构图

(1)矿山安全执行科。主要负责开展评估、调查活动，验证矿山企业的安全管理体系、程序与标准的制定与执行情况，并提供矿山安全技术服务。执行科中设东部、中部、西部地区办公室，负责东、中、西部管理工作，办公室下设东北、中西、东南3个区域执行分部，负责具体执行。各分部监察员和矿山安全官员主要依据《2011年职业健康与安全法》《2006年煤矿健康与安全条例》以及《2002年煤矿健康与安全法》开展执法，主要内容包括事先评估与审批、执法、事故调查与标准改进，并针对一些具体安全问题开展专项活动。

此外，矿山安全执行科所属卫生监督和污染物监测办公室下设技术服务中心。其中矿山安全技术中心为煤炭工业设备、材料与物品的检测提供服务，并向监察局长和监察员提供意见。沉陷工程技术组向监察局长提供关键技术服务。

(2)矿山安全绩效科。主要负责制定和修改安全政策与法规，制定并执行安全管理体系、重大事故调查标准，组织旨在提高矿业安全绩效的相关沟通交流活动。其中，事故调查室主要职能是开展死亡事故与严重事件调查，收集相关系统失效、风险管理不足、行为因素及违法情况的信息与证据。同时调查事故中政府部门的责任，支持并协助政府开展勘验检查与提起诉讼，为了使事故调查发挥最大益处，该室会对事故进行深入分析，总结教训发送给相关利益各方，防止事故再次发生。

(3)业务流程与授权科。负责制定并审查资格委员会建立和运行的政策和管理制度，协调发布有关信息与教育计划，并管理各种矿业开采的审批工作。

绩效衡量科等其他5个科室也都在其职责内为矿山安全监察提供支撑。

2.2.3 监察员的工作职责

监察员的工作职责主要包括：

(1)制定年度工作计划，根据矿山安全司的年度战略计划以及对于各煤矿进行的风险预测，每个监察人员对自己该年份的工作计划进行优化排序；

(2)监察员有义务参与现场事故调查，并具有优先权；

(3)在进行批准和授权时，监察员通常需要到矿山进行实地确认，并向矿山管理人员和雇员咨询相关情况；

(4)对于矿工和公众的投诉，监察员要与矿山管理人员进行讨论，有时需要进行现场调查；

(5)运用可靠的审计方法有针对性地对矿山进行安全评估，相关工作人员都需要经过专业培训并获得认证。

高质量的检查依赖于监察员和矿山安全官员的经验和判断。在检查遵章守法的情况时，要监察员基于自身的经验和判断对安全状况进行评估。监察员既是执法者又是咨询员，如何兼顾这两种身份在很大程度上取决于监察员的个性和观念，以及对于跨国公司和对小矿山会采用不同方式的监察类型。安全事件调查工作时，需要采取评估和检查两种手段。监察员首先要检查矿山企业是否遵守法律，是否偏离安全工作程序，再通过经验判断事故发生原因并就补救措施提出相应的建议。以往监察员的主要任务是检查矿山是否符合法律和规章制度的具体要求，但是现在法律要求矿山企业建立起完善的安全与健康管理体系，监察员需要将监察的重点转向对管理体系的审查，查看其是否符合安全管理体系的要求。

3 澳大利亚矿山职业安全与健康监察制度

澳大利亚矿山职业安全与健康监察制度主要包括3种模式：结构化监察、专题式监察和小组式监察。以昆士兰州为例，该州自然资源与矿业部下设矿山职业安全与健康司，主要负责定期开展监察工作。

3.1 结构化监察

结构化监察是指监察人员实地走访矿山，依照自然资源与矿业部所制定的监督控制体系标准，逐项对于事先选定的职业安全与健康管理体系一部分内容以及现场操作的某个环节进行检查，主要方式是对相关文件进行审查，查证矿山遵章守法的情况，并对矿山开采活动和经营开展现场检查。依据结构标准的体系监察，弥补以往监察中监察不系统、有漏缺的情况，保证矿山生产经营的各个方面都能够被检查与监控。

昆士兰州内的所有区域都针对本区域矿山的特点开发了结构化的检查工具。例如针对关键程序和危险制定的一整套结构化检查表，包括开采、机械、化学品、电气和一般5个类别共36个要素，更针对每个要素设计了具体的检查表，以此来开展检查。对各个煤矿、每个要素检查的频次以实效性为原则。如对地面控制和卷扬操作等较高层面的审计每4年开展一次，而较低层面的检查如热应激措施和掘进开采等每年开展2次以上。决定要素检查的频次要考虑风险程序、控制体系的持续性以及各煤矿对要素风险的控制情况。

3.2 专题式监察

专题式监察是集中对煤矿在经营过程中的重大风险的管理进行审查，例如地板控制与车辆管理。专题式审查比结构化监察的内容更为详细，通常需要由几位监察员共同完成。

3.3 小组式监察

自20世纪90年代起，昆士兰州矿山安全监察局开始引入小组式监察模式。作为矿山安全系统化的审查模式，主要内容包括矿山安全与健康管理体系监察以及矿山风险管理绩效监察。具体的审查指标包括20项：管理层责任，安全与健康体系，一般义务，设计和规划，文件管理，采购和雇用工人，客户产品管理，风险辨识和跟踪能力，工作方法管理，检查、监控和检测，检查、监控和检测装备，检查、监控和检测现状，报告和控制，整改和预防措施，操作、储存、运输和住宿，安全与健康记录，安全与健康审计，培训，维护，统计技术。

小组式监察具有很强的系统性，它不单是为了找出现场的错误，而是从组织系统上查找原因。小组式监察的优势体现在，由于小组式监察是由一组监察员共同完成的，使得通过胁迫、施加影响或腐败来改变监察结果的可能性大幅度降低，因此监察员小组能够对矿山生产经营提出客观、专业、全面的建议；小组式监察的工作时间较长，有时可能会超过40个工作日，这给予监察员更多时间思考和解决实际问题。总体而言，矿山企业一般都乐于接受小组式监察，小组监察的结果会被记入矿山安全记录档案。

需要指出的是，小组式监察模式会占用大量的监察资源，因此昆士兰矿山监察局对使用小组式监察非常谨慎，一般主要针对大型矿山。政府有时会要求监察局对指定某些矿山，特别是近来发生过安全事件或高风险的矿山开展小组安全监察。

4 主要经验与启示

矿山行业历来属于高风险行业，伴随着新技术、新工艺的出现与应用，矿山生产状况愈加复杂化，加之矿山工作环境的特殊性和动态性，导致其不确定性较强，因此，加强矿山领域职业安全与健康监察，保证矿山劳动者在一个安全卫生的环境中工作，是世界矿业国家所面临的共同任务。澳大利亚在矿山职业安全与健康监察方面，搭建了全新的法律体系及配套的监管制度框架，并且一直致力于推进执法方式的革新，其中许多管理理念都值得我国学习借鉴。

(1)矿山职业安全与健康的监察思路由规制性向自我管理方式的转变。澳大利亚矿山职业安全与健康法规是在英国罗本斯(Robens)报告影响下，建立起的以“自我规制”为核心的体系，立法强制每个企业都要建立和实施以风险评估为主要内容的职业安全与健康管理制度。监察机构的工作重点也随之转变，由更加注重检查活动的计划性、完整性和程序化取代僵硬的照章核实式的检查，更加重视监察资源的合理配备和有效利用，更加注重系统化的审查。我国在推进安全生产监管执法改革中，可以借鉴澳大利亚的经验，改变传统的注重到企业查隐患的模式，将工作重心更多放在推动企业建立自我管理的安全体系上。

(2)赋予矿山安全监察员更为广泛的行政职权。澳大利亚自从20世纪70年代以来，一直致力于执法方式的完善，包括改进和禁止通知、违法通知，以及最近出现的可强制执行的承诺制度[7]。监察员根据情形，可以签发改进和禁止通知书，对发现严重违法情况依法起诉，追究相关人员的责任。如在新南威尔士州、昆士兰州、塔斯马尼亚州等地监察人员可以签发违法通知书。我国行政权与司法权的配置和澳大利亚不同，但赋予监察人员更充分的行政职权，无疑是确保矿山职业安全与健康监察工作取得成效的关键。建议学习澳大利亚的理念，一方面，根据违法行为的严重程度，运用责令(限期)改正等现场处理措施、行政处罚措施与行政强制措施，最大限度发挥各类行政行为的功效；另一方面，推动修改刑法相关条款，将矿山企业严重违法行为如拒不执行监察员指令等纳入刑法规制，同时完善安全生产行政执法与刑事司法衔接机制，及时追究相关责任人员的刑事责任。

(3)借鉴澳大利亚矿山风险评估与风险管理的制度。学习借鉴风险评估与风险管理，目的在于把工作中遇到的、可预见的风险进行充分评估并预先采取相应的控制措施，使风险水平降低到可以接受的水平。通过风险评估，定期修订工作标准，改变对危险的思维模式与行为模式；检讨现有的工作组织方式，确保不因组织方式的不完善导致危险发生；采取必要工程技术措施，消除替代危险源；修订不合适的工作规程，并让职工参与整个工作过程，发挥职工的主观能动性，使得制定的工作标准、作业规程、工作指导具有可操作性。