从宋文《上仁宗皇帝言事书》与《外稿》看中国基层改革

赵路平

宋代是中国基层转型的重要时期，基层与中央的分离、地方权力结构的变动、新的伦理规范的出现，等等，是宋代基层社会演变的重要内容。宋代既是一个积弱积贫的朝代，也是一个力图革新、扭转乾坤的朝代。王安石与叶适作为北宋与南宋革新之势的代表人物，他们的文章对我们认识中国基层自宋朝以来所存弊病的起因有着重要的文献价值，也为我们当下进行基层管理体制改革提供了一定的参考。

一、宋代的官吏分流与基层社会

在宋代基层组织发生的重大变化中，“吏”的转变是重要一环，而其中最为重要的便是自北宋开始出现的官吏分流。在宋之前，官吏并非是截然分开的。科举制出现之前，在国家机构里做官的基本都是士人，即门阀贵族，世代相承，血缘是决定因素。但是，农民中才智杰出的子弟也可以入仕途。唐代参加科举考试要有人推荐，其中绝大部分都是士人，但也有没有背景的庶人。而在国家机构里做吏的基本都是庶人，被称作“庶人之在官者”。不过也有底层士人做吏的情况，他们从没有品级的吏做起，积累资质后再被选拔为官。

到了宋代，因唐末五代六七十年的战乱，中原地区的门阀士族消灭殆尽，参加科举考试的人基本都是没有背景的庶人。官吏之间虽然没有了贵族与庶人之分，但是两者之间的流通渠道却被彻底截断，吏者永远不能为官。端拱二年(989)，宋太宗赵光义下诏令“中书、枢密、宣徽、学士院，京百司，诸州系职人吏，不得离局应举”[1]。自此之后，吏胥再也不能参加科举考试晋升为官员，这大大降低了吏的社会地位。宋太宗禁止吏胥参加科举，是源于吏胥整体素质低下这一社会印象，但也不能否定其中确有真才实干者。全面封死吏胥的入仕之路，降低其社会地位，又反过来使这一群体素质进一步恶化。

宋代吏胥素质低下，但手中却有“实权”。宋代的吏胥由中央机构中的吏胥和地方官衙中的吏胥两部分组成。后者包括“州役人、县役人以及乡役人，其中乡役人包括里正、户长、耆长、壮丁、保正、保长、承帖人、催税甲头等”[2]，他们是宋代基层权力的实际操控者。为何吏胥会成为实权掌握者？这与王安石变法中所实施的募役法有关。

二、《上仁宗皇帝言事书》与熙宁变法对基层社会的改变

嘉祐三年(1058)，王安石调为度支判官进京述职。述职本应是陈述职守，向朝廷会报工作情况，王安石却越规作了长达万言的《上仁宗皇帝言事书》，谈论变法革新之事，中心议题便是“方今天下之人才不足”[3]。王安石认为“人之才未尝不自人主陶冶而成之”。具体来说，要做到“教之、养之、取之、任之有其道”：教，要教“可以为天下国家之用者”；养，要“饶之以财，约之以礼，裁之以法”[4]；取，要经过众人推荐，并对被推荐之人进行长期考察；任，要根据才德的高下厚薄分配官职，并且要任职长久专一。

王安石以汉、唐、五代之乱亡为例，说明人才不足的危害，进而提出变法革新的主张。然而，仁宗皇帝并未采纳他的变法主张，直到宋神宗即位后的第三年，即熙宁二年(1069)，为期十六年的“熙宁变法”才拉开帷幕。熙宁变法的重要内容，通俗点说，就是“人”与“钱”的问题：“人”的问题在《上仁宗皇帝言事书》中已详细论述；“钱”的问题，就是《上仁宗皇帝言事书》所讲的“养”，这直接改变到了宋朝基层的政权组织方式。

积贫积弱的宋王朝拿什么“养”人才呢？王安石变法的重心便是整理财政税收，充实国库，“因天下之力，以生天下之财；取天下之财，以供天下之费”[5]。所行新法在财政方面有均输法、青苗法、市易法、免役法、方田均税法、农田水利法等。其中，“免役法”又名“募役法”，便是把“差役”改为“雇役”。“差役”是人民按户等轮流向国家服役。服役者一方面是在履行义务，另一方面也得以参与政权。“募役”则是由政府出钱募人雇役。被招募者对国家没有服役的义务，两者之间变成雇佣关系，唯一维系的纽带是“钱”。王安石变法之前，弓手、手力、耆长、户长、承帖人等吏胥都是差役，并没有俸禄。“募役法”要求人们按照产业的多少和户的等级出钱代役。这里的钱叫免役钱，政府用收上来的免役钱雇专人做吏胥。这便将吏胥职业化、制度化，切断了基层社会其他人参与政权管理的途径。

王安石在《上仁宗皇帝言事书》中说：“人之情，不足于财，则贪鄙苟得，无所不至。先王知其如此，故其制禄，自庶人之在官者，其禄已足以代其耕矣。由此等而上之，每有加焉。使其足以养廉耻，而离于贪鄙之行。”[6]但实际情况却并非如此理想。基层吏胥所要做的是替官员催征赋税、摊粮派款、运输保管官物之类的差事，这本就是一些“好人干不了，干的没好人”的事情。而且，自宋太宗起就不允许吏胥参加科举考试。所以“免役法”实施以后，只要能承担得起，百姓宁愿出钱免役，也不愿做这些得罪人的差事；读书人更不愿因此而断了自己的仕途。政府也就只能从社会上的奸猾狡黠之徒中雇佣吏胥，吏胥的整体素质严重下降。王安石本想为国家培养人才，却没想到其政策会出现这种后果。

三、《外稿》“吏胥之害”的论述

《外稿》一书收录的都是叶适在准备应召对时，为皇帝所写的献言。叶适说此书“与一世之论绝异”“有益于治道”[7]，其中很多篇目针砭时弊，戳到了南宋王朝的痛处。《外稿》中的《铨选》与《吏胥》二文对“吏胥之害”的分析十分到位，对我们今天的基层组织建设仍有启示。

王安石变法虽然对北宋的人才培养和选拔制度进行了改革，但是并没有彻底扭转局面。到了南宋，人才之不足仍是关系政权存亡的关键问题。叶适的《铨选》一文便是对当时官吏选用制度的批判，观点与王安石的十分相近。叶适认为：“学士大夫勤身苦力，诵说孔孟，传道先王，未尝不知所谓治道者非若今日之法度也。及其一旦之为是官，噤舌拱手，四顾吏胥，以问其所尝知之法令，吏胥上下其手以视之。”[8]铨选出来的官员只会背书本，对实际的法令却不知晓，还要吏胥来提示。这是吏胥成为实际掌权者的一个原因。

另一个原因在则是《吏胥》[9]一文所讲的“官无封建而吏有封建”。叶适在文中讲“吏胥之害”并非今日才出现，但是现在尤其严重。王安石在《言事书》中也讲过，宋朝任官“官不久任”，官员忙于奔走进取，对公务却不熟知，具体工作都交由吏胥处理。“募役法”施行之后，吏胥由专人担任，并且可以子承父业，以致“根固窟穴，权势熏炙，滥恩横赐，自占优比”。到了南宋，以往的法规法令散失不全，重新书写的都非常简单，具体该怎样办理官员并不知道，全都凭吏胥的意思来阐释；所以，南宋被称为“公人世界”。

对于如何治理“吏胥之害”，叶适认为：“今官冗而无所置之，士大夫不习国家台省故事，一旦冒居其位，见侮于胥。今胡不使新进士及任子之应仕者更迭为之，三考而满，常调则出官州县，才能超异者，或遂录之。”也就是说，朝廷应当让新进士和任子之应仕者从基层吏胥做起，再从中择优委任官职。这样做的好处有二：一是与原来出身于讼师恶棍、地痞流氓的吏胥相比，士大夫的品行要更为端正清廉，贪赃枉法的事情便会减少；而新进士及任子之应仕者也可以通过在基层执政来历练自己的行政能力，待出任州县官后就不会因不懂政令条文而受制于吏胥了。二是可以使基层管理者流动起来，这样便不会形成强大的地方势力，吏胥的封建之患便得以破除。

四、结语

毛泽东在《湖南农民运动考察报告》中指出：“宗法封建性的土豪劣绅，不法地主阶级，是几千年专制政治的基础，帝国主义、军阀、贪官污吏的墙脚。打翻这个封建势力，乃是国民革命的真正目标。”[10]可见基层政权在中国革命历史中的重要地位。我们现在虽然已经消灭了“宗法封建性的土豪劣绅”，但是基层管理体制依然有待改进。知史明今，修史警世。王安石的《上仁宗皇帝言事书》与叶适《外稿》中的《铨选》与《吏胥》二文，对我们当下进行基层管理体制改革依旧具有历史借鉴意义。