基于精准扶贫的甘肃深度贫困地区人口地域结构优化策略

朱韵洁

（中共甘肃省委党校甘肃发展研究院，甘肃兰州 730070）

人口地域结构是人口结构概念中的一个重要组成部分，主要是从自然地域属性出发到行政地域和城乡地域属性，这是从地理空间上对于人口结构的一种划分形式，人口地域结构是人口结构中最容易发生变化的一种人口组成，社会生产力的变革和人口空间上的重新划分都会导致人口地域结构的改变和重组。

1 甘肃深度贫困地区人口地域结构现状与问题

人口地域结构是人口结构关系中的重要因素，其深刻影响着一个地区的人口分布结构和经济发展水平。在甘肃深度贫困地区，恶劣的自然地理环境普遍存在，山大沟深的自然环境导致人口散乱的分布现象较为明显，受政治制度影响下的行政区划等人为活动对人口结构的影响突出，城乡生产生活的异质化使得农村人口经济发展水平显著落后于城市。各方面人口地域结构的失衡加重了农民负担，加剧了深度贫困地区人口的贫困。

1.1 甘肃深度贫困地区人口自然地域结构现状

甘肃深度贫困地区主要分布在甘南州和临夏州，那里自然环境恶劣，生活条件艰苦。在深度贫困区域内，人口总量小且占地面积广，大部分土地都不适于生产生活，地形地貌复杂性与多样性并存。深度贫困地区的经济发展与家庭收入受自然环境的影响较大。

地处青藏高原和黄土高原过渡地带的甘肃临夏回族自治州，是国家重点扶持的“三区三州”之一。临夏州的降雨量情况决定了只有在其州的河谷地带，生产生活条件相对较好的地区适合于生产生活，而大部分地区则不适合人类生产生活。

1.2 甘肃深度贫困地区人口行政地域结构现状

行政地域结构是从行政区划的视角审视人口分布结构的一种人口结构划分方式。一般来说，科学合理的人口行政地域结构能使各级政府充分行使其政府职能和发挥协调监管的作用，也能充分发挥人口与产业的聚集作用。

甘肃深度贫困地区，行政区域级别排在我国行政区划等级的末端，乡镇区域构成了甘肃深度贫困地区的主要贫困地区，成为中央部署精准扶贫攻坚战的主战场，而地级市与县级市只是零星分布在深度贫困地区。在甘肃深度贫困县区设置数量多，人口总量小，在一些深度贫困县，基层行政区划无法形成人口规模效应，达不到人口聚集经营的市场效果，生产资料过于分散导致资源无法产生聚合效应，使得当地人们生产的物质资料抵不过消费的损耗。

1.3 甘肃深度贫困地区人口城乡地域结构现状

人口的城乡地域结构反映了该地区人们生产生活的规模程度，反映了社会经济的发展和人口文明的水平。从深度贫困地区城乡人口比例可以看出，甘肃深度贫困地区的人口大部分由乡村人口组成，地区内城镇化率远低于我国城镇化58.52%的平均水平。从贫困地区的人口数量在市（区）、县（乡）分布的状况来看，在甘肃深度贫困地区人口数量的绝大部分汇聚在县区，行政区划为市（区）的地域分布着少量的人口。在甘肃的临夏和甘南地区，居住在市区的人口只占到10%左右。在对比了西北深度贫困地区人口数量和土地占有面积后，我们可以清楚地发现甘肃深度贫困地区普遍存在地广人稀的现象。

2 甘肃深度贫困地区人口地域结构问题及其分析

2.1 甘肃深度贫困地区地理环境恶劣，非常不利于居民生活生产和摆脱贫困

甘肃深度贫困地区，地理位置处在我国的西北内陆地区，地形地貌具有复杂性和多样性，存在大部分土地无法进行适度规模的农作物种植。甘南州海拔平均超过3 000 m，主要以从事牧业为主，高寒地区只适宜种植青稞等农作物，而且气候的变化使得农业与牧业的基本是靠天吃饭，异常的暴雪或霜冻，就可以使一年的收成化为乌有，农业的脆弱性非常明显。甘肃临夏州平均海拔2 000 m，虽然海拔不高，但气候干旱少雨，黄土高原上黄土地使得土壤的质地较差，植被覆盖率低，土壤保肥、保水能力缺乏，不易土地耕作，加上当地人口增速较快，人口压力巨大，使得该地区在很长一段历史时期处于绝对贫困状态。当地居民的生活成本也很高，大量外地人口都不愿意去到这些地方创业发展，使得地区发展和脱贫的自然地理环境条件较差，人口脱贫的内生动力不足，脱贫成本较高，脱贫难度较大。

2.2 地处偏远与交通不便，严重制约地区发展生产和精准脱贫

甘肃深度贫困地区地处偏远，远离国家经济中心和政治中心。改革开放后，国家的梯度发展战略使得西北部的发展落后于东南沿海地区，错过了最好的发展时期。从交通条件看，交通运输网的稀疏严重制约了甘肃深度贫困地区的发展。由于区域内物流运输发展不起来，导致各种经济发展供给跟不上，面对匮乏的资源供给，深度贫困地区只能压缩生产生活的需求。这就使得贫困地区的经济陷入一个死循环，对贫困地区的社会发展来说是雪上加霜。在甘肃甘南藏族自治州和临夏回族自治州，至今都还没有通火车，人口和资源要素的流动完全依赖公路运输。但公路运输运量小、成本高且周期长。此外，穿越高原山地来进行交通运输更是加重了区域间的流通成本，遏制了甘肃深度贫困地区经济增长，加剧了地区的贫困程度。

2.3 人口行政地域区划不合理，使得地区产业要素难以聚集发展

甘肃深度贫困地区县乡行政管理机构相对较多，但拥有的经济资源很少，资源的配置和利用能力较低且各自为政，管理能力和管理水平较低，管理成本较高。加之人口居住分散，交通不便利，不利于形成适当的经济规模。这就导致了市州政府在深度贫困地区精准脱贫中的作用不明显，市（州）、县、乡自身推动发展和精准脱贫能力不足。如何有效处理省级政府与市州政府的关系，增强县乡政府的财政能力和利用上级政府财政的能力，协调各县乡之间的产业政策与主导产业发展方向，如何优化配置外部资源，对于今后深度贫困地区精准脱贫具有重要的意义。

3 优化人口地域结构推动西北深度贫困地区精准脱贫的对策建议

针对甘肃深度贫困地区不同的地理环境，运用科学有效的管理程序对扶贫对象实施精准识别、精准帮扶和精确治理，是摆脱贫困的基本要求和依据。针对甘肃深度贫困地区人口地域结构中的问题，以及造成人口结构问题的原因分析，我们提出以优化人口结构推动精准脱贫的以下对策建议。

3.1 顺应自然地理环境因素，积极发展具有当地特色的就业形态

在甘肃深度贫困地区的藏区，由于海拔高，且高寒缺氧，基本上不宜于人类居住。因此对于这些地区的居民，国家有关深度贫困地区精准脱贫政策要围绕整村搬迁的方式，将居民迁至海拔较低且较集中的地区，建立小城镇就地发展旅游经济、发展观光牧业和现代商贸业。与此同时，可以借助高寒阴冷，土地广袤的优势，大力发展冷链物流与冷库储藏产业，不仅可以起到节点制冷的效果，节约能源浪费，还能促进地方产业结构的优化，带动就业，起到精准脱贫的效果。

3.2 加快深度贫困地区基础设施建设，助推地区经济发展

甘肃深度贫困地区铁路、公路里程大幅低于全国的平均水平，导致深度贫困地区各类资源无法快速转化为商品，同时外部的资金、先进的管理理念和科学技术也无法顺畅地引进深度贫困地区。因此，甘肃深度贫困地区要想摆脱贫困，首先要加强交通运输、物流等基础设施建设，改善资源要素自由流动的环境，打通人员流动在自然地理条件下的壁垒。具体来说，中央政府和省级政府要在铁路发展规划中打破深度贫困地区不通铁路的现象，先把铁路修到深度贫困地区的市州层面，能沿途经过给各县区，尽量为深度贫困县留有站口，把深度贫困地区市州和县区融入全国铁路流通网络。中央政府要进行专项资金规划，结合小城镇建设，把深度贫困地区高速公路网络连入全国高速公路网络上系统，加强深度贫困地区乡道建设和村村通工程，保障深度贫困地区乡道畅通。与此同时，要加强深度贫困地区邮电、物流和仓储建设，保障深度贫困地区物资运送能够畅通无阻，加强与外部市场的双向联系。

3.3 适度调整行政区域划分与管理，集聚人口、资源，形成规模效应

为消除当前人口行政区域划分问题对甘肃深度贫困地区脱贫产生的不利影响，应该从以下3 个方面着手，做好行政地域结构的优化。一是对于甘肃深度贫困地区，要加强省直管县的推行力度，一方面加强省级财政对于深度贫困地区县级政府财政的支持，另一方面保障国家转移支付资金快速拨付到深度贫困地区县级政府，用于发展经济。二是中央政府和省级政府要做好顶层设计，规划好行政区域划分，减少深度贫困地区县级政府的数量，对于人口不超过5 万的县区可以直接进行合并或撤销，整合政府人力资源和政策资源，为推动小城镇建设提供便利条件。三是适当整合深度贫困地区乡镇和行政村规划，针对甘肃深度贫困地区多数乡镇人口数量少，部分农村人口居住分散，大量人口外流和的情况，应当结合当地实际地理环境状况，把人口数量较少的乡镇并入相邻乡镇，利于人口的相对集中。