着眼总抓手 聚焦硬任务 扎实推进农业农村优先发展

农业农村部管理干部学院学习小组

再一次以“三农”工作为主题的2019年中央一号文件下发了，我们要认真学习，抓好贯彻落实，并着眼乡村振兴这个总抓手、聚焦必须坚决完成的多项硬任务，系统讨论和科学谋划农业农村优先发展大计。

一、深入学习习近平“三农”工作重要论述，深刻理解农业农村优先发展的重大意义

党的十八大以来，习近平总书记对“三农”工作有一系列重要论述。前不久，中共中央党史和文献研究院编辑形成《习近平关于“三农”工作论述摘编》一书公开出版，成为“三农”领域一件大事。这些重要论述，立意高远、内涵丰富、思想深刻，我们要深入学、系统学、跟进学，真正做到学懂弄通做实，武装头脑、指导实践、推动工作。作为该书的首个专题，“坚持农业农村优先发展，实施乡村振兴战略”，是习近平总书记在党的十九大上提出的，现在已被明确为新时代“三农”工作“总方针”“总抓手”。习近平总书记强调，实施乡村振兴战略，必须坚持农業农村优先发展这个总方针。我们要深刻理解这个重要论述的重大意义。

（一）坚持农业农村优先发展，是落实好把解决“三农”问题作为全党工作重中之重要求的应有之义。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，坚持把解决“三农”问题作为全党工作重中之重。所谓“重中之重”，就是指“三农”问题在全党工作中的地位、意义“至关重要”“特别重大”，必须优先解决。习近平总书记指出，“坚持农业农村优先发展的总方针，就是要始终把解决好‘三农问题作为全党工作重中之重”。坚持农业农村优先发展，就要把农业农村工作摆在全党各项工作的突出地位和优先位置，真正树立优先发展的思想理念和政策导向，绝不能出现“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”的局面;要在制度构建、政策创新上想办法、求突破，真正做到干部配备优先考虑、要素配置优先满足、资金投入优先保障、公共服务优先安排，解决好“人、地、钱”的问题，真正“让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的家园”。

（二）坚持农业农村优先发展，是实现全面建成小康社会、完成建设现代化强国奋斗目标的必然要求。党的十九大明确指出，当前正处在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期。在这个关键节点上，中央作出实施乡村振兴战略重大部署，明确农业农村优先发展总方针，提出“三步走”目标任务。我们要深刻理解中央的安排和期待：就是到2020年，要求实现全面脱贫，完成全面建成小康社会第一个百年奋斗目标;到2035年，要求基本实现农业农村现代化，但由于农业农村仍是短腿短板，国家的现代化建设目标也只是“基本实现”;只有到了2050年，乡村全面振兴，农业农村现代化全面实现，短腿短板全面补齐，现代化强国建设即第二个百年奋斗目标才算实现。这是以习近平同志为核心的党中央，对新时代中国特色社会主义建设做出的战略安排。实现“两个一百年”奋斗目标，必须坚持农业农村优先发展，补齐短腿短板，使农业农村现代化跟上国家现代化步伐。

（三）坚持农业农村优先发展，是遵循我国改革发展成功经验与智慧、扎实推进乡村振兴的正确选择。自小岗村揭开农村改革大幕以来，从家庭承包经营普及、乡镇企业突起、农业税费免除，到承包地、宅基地“三权分置”，再到打赢脱贫攻坚战、实施乡村振兴，改革发展好戏连台;从农业是基础，到始终把农业放在国民经济发展的首位，再到坚持把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重，农业农村优先地位日益显现。尤其是本世纪以来，中央发布了16个一号文件，一贯坚持把“三农”问题作为全党工作重中之重;特别是以习近平同志为核心的党中央，明确坚持农业农村优先发展总方针，既源自农村改革发展的伟大实践，是对成功经验与智慧的尊重遵循，也开辟了新时代农村改革发展新的伟大征程，是实施乡村振兴战略的新航标与总指南，必将为补齐农业农村短腿短板、扎实推进乡村振兴，提供科学的理念引领和正确的政策导向。

（四）坚持农业农村优先发展，是解决我国新时代社会主要矛盾、构建新型城乡工农关系的根本路径。新时代背景下，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这是以习近平总书记为核心的党中央做出的重大判断。习近平指出，“我国农业农村发展步伐还跟不上，‘一条腿长、一条腿短问题比较突出”“我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分”。具体表现在：城乡之间要素交换不够平等，农村基础设施、公共服务、社会治理等差距很大;农业农村发展总体上滞后于城镇建设和工业发展步伐，农业农村供给结构的变化整体落后于城乡居民需求结构的变化等。构建以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系，形成城乡融合发展的健康局面，必须坚持农业农村优先发展，以超常规的办法和举措，推动农业农村更快、更高质量地发展。

（五）坚持农业农村优先发展，是积极应对国内外环境变化、稳住和做强“三农”基本盘的重大部署。今明两年是全面建成小康社会决胜期，也是完成乡村振兴战略“第一步”的关键期。当前我国面临的外部环境并不轻松：世界经济增速放缓，大宗商品价格大幅波动，不稳定不确定因素明显增加;保护主义、单边主义加剧，中美贸易谈判结果未定，外来风险上升。从国内看，经济下行压力加大，消费、投资增长乏力，实体经济困难较多;农业农村基础条件依然薄弱，乡村产业发展水平依然较低，产业链条短、产销衔接弱、质量效益低等问题还很突出，三次产业融合潜力有待挖掘，农民增收乏力;乡村陈规陋习、宗族势力、非法宗教活动和黑恶势力渗透不同程度存在。面对这些困难，要发挥“三农”压舱石作用，必须真正落实农业农村优先发展总方针，依靠全方位制度保障和系统性政策措施，引导公共资源向乡村倾斜，撬动各方协同投资，切实稳住和做强“三农”基本盘。

二、推进农业农村优先发展，必须坚决完成关系全局的硬任务

到2020年要同时实现全面建成小康社会和乡村振兴战略“第一步”两大目标，确实有不少“硬任务”必须完成，如打赢脱贫攻坚战、农民收入“翻一番”、农村人居环境整治三年行动、保障粮食安全、补齐农村公共服务短板等。这些“硬任务”，真正是“短腿短板”中的“短中之短”，是“优先发展”中的“优中之优”，必须完成。

（一）聚力精准施策，坚决打赢脱贫攻坚战。这个硬任务，是中央作出的庄严承诺，事关第一个百年奋斗目标，关系乡村振兴“第一步”任务，决定全面建设社会主义现代化国家新征程的基础。习近平总书记指出，“没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会”“打好脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略的优先任务”。这是个到点必须完成交账的硬任务。坚决打赢脱贫攻坚战，要根据中央部署要求和既定脱贫目标，不折不扣地完成。

如何打赢脱贫攻坚战，最重要的是精准施策：一是主攻深度贫困地区。重大工程项目、重要扶贫政策、各级财政投入，要向尚未脱贫的1660万贫困人口和深度贫困地区、尤其是“三区三州”倾斜。二是着力解决突出问题。如扶贫产业产销脱节、风险保障不足，贫困人口基本医疗保障不足，贫困群众内生动力和自我发展能力不足，移民搬迁人口后续帮扶脱节，脱贫人口返贫，因贫失学辍学等问题，直接影响脱贫攻坚的质量和可持续性，必须采取切实有效举措，着力解决。三是压实脱贫攻坚责任。加强脱贫监测，落实最严格考核评估，精准问责问效;深入推进抓党建促脱贫攻坚，落实脱贫攻坚政治责任。

（二）抓紧粮食生产，稳定粮食面积和产量。怎么理解这个硬任务，主要有三点：一是中央有要求。习近平总书记强调，粮食安全是头等大事，不能只从经济上看，必须从政治上看。这是我们农业农村部门的首要职责。二是基础仍不牢。基础设施滞后，高标准良田数量不足，粮田面积不稳，单产水平不高，防灾减灾能力不足等，粮食生产波动的潜在风险犹在。三是应对新形势。在国内经济下行压力、国际环境复杂严峻、中美贸易谈判未果等困局未破的情况下，稳定粮食生产、保障粮食安全尤为重要。对此，我们不能动摇、不能犹豫、不能放松。

如何落实这项硬任务？一是目标任务上要实现“三稳、三新、三提”。“三稳”就是稳政策、稳面积、稳产量。“三新”就是结构调整有新进展、质量兴农有新提升、效益优先有新突破。“三提”就是提升基礎保障能力、科技支撑能力、资源利用能力。二是工作要求上要采取“稳定、完善、确保、推进”四条措施。“稳定”就是要全面落实藏粮于地、藏粮于技和“两区”划定，稳定粮食面积和产量。“完善”就是要完善三大主粮收购和补贴政策、粮食主产区利益补偿机制、产粮大县奖补政策。“确保”就是将永久基本农田保持在15.46亿亩以上和到2020年建成8亿亩高标准农田。“推进”就是深入推进绿色优质高效行动。

（三）增加农民收入，实现“翻一番”目标。农民增收，关系农民生活水平的提升和根本利益的维护，关系农民参与乡村振兴的动力和积极性，关系工农、城乡关系改善。习近平总书记明确指出，“中国要富，农民必须富”“农业农村工作，说一千、道一万，增加农民收入是关键”。党的十八大庄严承诺，到2020年，城乡居民人均收入比2010年翻一番，必须兑现。但从目前形势看，宏观形势对农民工资性增收影响明显;农产品生产总体上成本高、竞争力较弱，经营性增收乏力……农民增收困难不少。

完成这项硬任务，要有新思路新办法。一是走质量、特色兴农增收之路。要按照绿色、高质量发展要求，根据市场需求，调整优化农业产业结构，大力发展绿色、优质、紧缺农产品，探索实现优价高效的途径;要立足乡村独特资源、生态和文化优势，加快发展特色产业，供给特色产品。二是走创新创业、稳就业促增收之路。要抓好抓实农村“双创”，推进三次产业融合，积极发展现代农产品加工业，大力发展电商等新兴产业，培育壮大服务业，促进劳动力就地就近就业;以“粮头食尾”“农头工尾”为抓手，支持主产区依托县域形成农产品加工集群，尽可能使农产品增值收益流向农民手中。三是走激活资源、盘活财产增收之路。要深化农村集体产权制度改革，推进土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革，明确集体资产产权归属，赋予农民占有、使用和收益分配权利，增加财产性收入。

（四）着力三年行动，整治好农村人居环境。2008年初，中央就印发了《农村人居环境整治三年行动方案》。为什么中央如此重视这个问题？主要背景有四：一是习近平总书记多次强调，农村环境整治这个事，不管是发达地区还是欠发达地区都要搞，标准可以有高有低，但最起码要给农民一个干净整洁的生活环境。二是它事关农民根本福祉，是农民生活质量和幸福感、获得感高低的重要标志;三是中央已宣布，2020年要全面建成小康社会，农村人居环境状况事关其质量水平;四是当前农村人居环境整治状况不平衡，一些地方环境脏乱差问题严重。

如何完成这项硬任务，中央已有明确部署要求。一是要深入学习借鉴浙江经验。2003年，时任浙江省委书记的习近平同志，针对经济发展与农村人居环境需求突出矛盾，亲自部署实施的“千村示范，万村整治”工程，目前已成为绿色发展和美丽乡村建设的中国经验，大家要注重学习借鉴。二是要着力完成重点整治任务。农村垃圾污水治理、厕所革命和村容村貌提升，是中央明确的重点任务。各地要因地制宜，合理选择简便易行、长期管用的整治模式，集中攻克技术难题。三是要鼓励社会力量积极参与。要结合乡村产业发展、农民生活改善，充分调动农民、新型主体及各类社会组织参与的积极性主动性创造性，发挥优势、协同推进。为此，中央将建立“地方为主、中央补助”的政府投入机制，中央财政对农村厕所革命整村推进等给予补助，对农村人居环境整治先进县给予奖励，并允许县级按规定统筹整合相关资金，集中用于农村人居环境整治。

（五）瞄准乡村建设，补齐公共服务性短板。这里讲的公共服务，也包括基础设施建设。为什么要把这个作为硬任务提出，主要背景有三：一是事关农民的利益。基础设施和公共服务，是农民最关心最直接最现实的利益和民生诉求，是农民是否具有获得感幸福感安全感的重要标志。二是中央有明确要求。习近平总书记强调，要加快补齐农村发展和民生短板;今年中央一号文件明确要求，加快补齐农村基础设施和公共服务短板。三是现实有明显差距。近些年，各地基础设施和公共服务有了较大改善，但总体仍是“落后”。改革开放40年都多了，一些农村饮水不安全、道路不通畅、电力不够用，看病难入托难上学难和基本养老保险、医疗保险水平低等问题仍在，确实说不过去。

如何落实这项硬任务：一是落实好中央各项决策部署。切实做好农村饮水安全巩固提升、村内道路建设、新一轮电网改造、产地农产品贮保分包设施建设，及农村社会事业发展等各项工作。二是构建好乡村便民服务体系。依托“互联网+”和线上线下结合，引导政府管理服务向基层延伸，强化村级组织服务功能;加快建设基层综合性文化服务中心，完善留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系，加强和改善残疾人服务等。三是管护好村庄基础设施设备。健全完善村庄基础设施设备建管长效机制，明确各方管护责任;有条件的地方，要将管护费用纳入财政预算。

三、推进农业农村优先发展，必须发展壮大乡村产业

理解发展壮大乡村产业，必须认清三个方面的问题：

（一）发展壮大乡村产业意义重大。只有准确把握了乡村产业发展对农业农村优先发展的意义，才能更好地理清思路、拓宽空间。我们要从其基础性、战略性、全局性上深化认识。

一是发展壮大乡村产业具有基础性。习近平总书记强调，产业兴旺，是解决农村一切问题的前提。它既是乡村振兴的物质基础和动力之源，更是农民就业增收、实现脱贫的根本支撑。否则，乡村振兴、农业农村优先发展都是无源之水、无本之木，生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕也无从谈起。再说，乡村振兴中有那么多“短腿短板”要补，虽然各级政府要加大财政投入，但只靠这个也不行，还是要更多调动社会力量参与投入，这就更需要发展壮大乡村产业。

二是发展壮大乡村产业具有战略性。我们国家人多地少，一直都是将农业尤其是粮食和一些重要农产品作为战略产业来抓，尤其是在当前农产品国际贸易影响尚难预判的情况下，更应如此。今年的中央一号文件，主题是“农业农村优先发展”，但其内容不仅把“发展壮大乡村产业”独立为一部分，明确提出“乡村产业”、首次提出“乡村企业”的概念，而且其他部分也多次提到乡村产业发展内容，如粮食安全、产业扶贫、重要农产品供给等。这本身就说明了发展壮大乡村产业对农业农村优先发展的战略意义。

三是发展壮大乡村产业具有全局性。这主要体现在它不断增强的多重功能上：经济功能更加强大，不仅提供要素、产品、服务，还能对整个国民经济发挥基础支撑作用;政治功能更加明显，对日益复杂国内外形势下确保粮食安全、全面建成小康社会，意义更加重大、地位更加明显;社会功能更加多元，在满足城乡居民就业保障、文化传承、教育体验等需求上的作用日益突出;民生功能更加迫切，不仅要满足城乡居民吃饱，还要提供品牌产品、安全食品、优美环境等。有效发挥这些功能，有待于乡村产业的发展壮大。

（二）发展壮大乡村产业思路要新。新时代发展壮大乡村产业，其政策内涵非常深刻，我们要准确理解、创新思路。

一要遵循成功经验与智慧，在转变发展方式的基础上发展壮大乡村产业。上世纪80年代乡镇企业异军突起，90年代农业产业化快速发展，世纪之交农业结构战略性调整，新时代农村三次产业融合发展与农业结构调整深入推进等，每个阶段的乡村产业，都在新起点上取得骄人业绩。但是，新时代的内外环境发生了巨大变化，农产品质量亟待提升，农业竞争力亟待增强，居民消费新需求亟待满足。所以，乡村产业发展不应再盲目追求大规模、高速度，而是要以市场需求为导向，深化探索创新，不断优化结构、提升质量效益，推动传统发展方式向现代发展方式转变。

二要坚持工作主线，通过深化农业供给侧结构性改革发展壮大乡村产业。2016年中央作出农业供给侧结构性改革部署，这两年又将其确定为新时代“三农”工作主线，其重大意义可见一斑。所谓农业供给侧结构性改革，就是用改革的办法，完善政策、调整体制、创新制度，优化农业产业体系、经营体系、生产体系，引导市场主体按照市场需求调整结构、提升质量、提高效益;改革的主攻方向是提高农业供给体系的质量与效率，就是提高影响农业供给的政策制度体系、产业体系、经营体系、生产体系的质量与效率。通过深化农业供给侧结构性改革发展壮大乡村产业，要遵循习近平总书记“巩固、增强、提升、畅通”八字方针，做深做细做实，注重绿色发展引领，落实高质量发展要求。

三要围绕延长产业链、提升价值链，通过产业融合来发展壮大乡村产业。进入新时代，我国面临新形势新问题和新的社会主要矛盾制约。这就决定了包括农业在内的乡村产业发展，不能再为了生产而生产;农业，生产了那么多农产品，成本挺高，价格上不去，效益上不来。长此以往，农民的生产积极性和竞争力会下降，进而会影响农业产业安全。所以，中央适时作出推进农村一二三产业融合发展的重大部署。发展壮大乡村产业，必须在深度挖掘农业农村多重功能、深度推进农村创新创业基础上，不断加大技术、人才、信息、管理等现代要素投入，创新新产业新业态新模式，不断延长产业链、提升价值链，提升农村三次产业融合发展水平，在此基础上，提升乡村产业发展的融合水平。

（三）发展壮大乡村产业内容丰富。如何发展壮大乡村产业，今年中央一号文件做出了全面部署，提出了明确要求。

一要夯实农业基础，保障重要农产品有效供给。这是做好做实乡村产业的根本前提。除了“稳定粮食面积和产量”是个必须完成的硬任务以外，还有不少工作要抓紧抓好，如：按要求完成高标准农田建设任务、全面完成“两区”划定任务，同步发展高效节水灌溉农业;以绿色发展引领，调整优化农业结构，推进农业由增产导向转向提质导向;实施农业关键核心技术攻关行动，开展粮、豆和畜禽等良种联合攻关，加快先进实用技术和模式集成推广应用;加强顶层设计和系统规划，实施重要农产品保障战略，健全保障体系，提高国内安全保障能力。

二要发挥区域优势，加快发展乡村的特色产业。这是做活做优乡村产业的关键支撑。区域之间的自然资源、交通区位、文化传统等差异较大，不能一个模式、一个路径发展乡村产业，必须发挥区域优势、因地制宜，发展乡村特色产业。重点是：要倡导“一村一品”、“一縣一业”，积极发展特色产业;要创新发展具有民族和地域特色的乡村手工业，大力挖掘农村能工巧匠，培育一批家庭工场、手工作坊、乡村车间;要强化农产品地理标志和商标保护，创响一批“土字号”“乡字号”特色品牌。

三要着力集聚融合，大力发展现代农产品加工业。这是做强做大乡村产业的动力之源。发展现代农产品加工业，必须打造发展平台、引用关键技术、创新管理模式，注重集群集聚、融合发展。重点是：培育农业龙头企业和联合体，积极打造现代农业产业园、产业融合发展示范园、一二三产业融合发展试验示范区等现代农产品加工业发展平台;围绕主导产业，立足“粮头食尾”、“农头工尾”，在县域范围内打造全产业链农产品加工产业集群，发展农产品精深加工，引领带动家庭农场和农民合作社发展农产品初加工。

四要提升社会化水平，培育壮大乡村新型服务业。这是做精做细乡村产业的重要路径。培育壮大乡村新型服务业，是应对小规模农业格局、适应消费结构变化、促进分工分业的有效举措。重点是：充分调动和积极支持供销、邮政、农业服务公司、农民合作社等开展农技推广、土地托管、代耕代种、统防统治、烘干收储等生产性服务;充分发挥乡村资源、生态和文化优势，发展适应城乡居民需要的休闲旅游、餐饮民宿、文化体验、健康养生养老等服务产业。

需要说明的是，为发展乡村产业，国家会扩大农业物联网示范应用，加强国家数字农业农村系统和重要农产品全产业链大数据建设，实施“互联网+”农产品出村进城工程等。

四、推进农业农村优先发展，必须提升乡村治理水平

党的十九大以来，“治理有效”已成为中央部署“三农”工作、地方推进“三农”实践的基本要求。今年两会期间，习近平总书记在河南代表团明确要求，要夯实乡村治理这个根基。

（一）夯实乡村治理这个根基意义重大。习近平总书记的重要指示，实质上是抓住如何实现“治理有效”这个关键问题，明确要求提升乡村治理水平。没有高超的乡村治理水平，乡村治理根基难以夯实，治理有效目标难以实现。“夯实乡村治理这个根基”意义重大。

一是有利于持久稳固党在农村基层的执政根基。我们党要通过实施乡村治理，践行习近平新时代中国特色社会主义思想和党的执政理念，履行党在乡村的义务责任;要通过乡村治理体系和乡村治理能力建设，提升党的“三农”工作质量水平，树立党的执政形象权威，持久稳固党的执政地位。长期来说，如果乡村治理体系不健全，根基不稳固，效果不扎实，势必会动摇党在农村基层的执政根基，农业农村优先发展的方针就难以落实。

二是有利于提升农业农村优先发展的质量水平。提升乡村治理水平，有利于完善相关政策、理顺体制、创新制度，健全乡村治理组织、培养人才，推动乡村治理体系和治理能力现代化。乡村治理体系和治理能力的现代化水平提高了，我们把握农业农村问题，理清乡村治理与产业兴旺、生态宜居、乡风文明、生活富裕的相互关系，设计优先发展政策的能力就会增强;落实“四个优先”、补齐短腿短板的针对性有效性就会提高，优先发展的质量水平就会提升。

三是有利于积极应对乡村治理难度加大的现实。习近平总书记的重要指示有很强的针对性。推进乡村振兴和农业农村优先发展，必须在满足城乡融合发展和高质量发展要求基础上进行，必须在正确处理城乡关系、工农关系前提下进行，必须在适应农村经济社会结构发生重大变革、利益关系发生重大调整格局中进行。因此，基于普通农户既长期存在又不断分化的事实，考虑城乡之间人口流动、要素互动的影响，必须夯实乡村治理根基，提升乡村治理水平。

（二）提升乡村治理水平要有原则遵循。既要贯彻落实中央部署和要求，又要因地制宜、精准施策。

一是目标要求上，必须在党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，以乡村治理体系和治理能力现代化建设为目标，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的现代乡村社会治理体制，建立健全党组织领导下的自治法治德治相结合的领导体制和工作机制，打造充满活力、和谐有序的善治乡村，形成共建共治共享的乡村治理格局。

二是工作思路上，要认真贯彻落实中央的部署和要求，以加强农村基层党组织建设为根本主线，强化基层党组织领导核心地位，突出政治功能，提升组织力，建成宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒;以促进自治法治德治有机结合为基本路径，坚持自治为基、法治为本、德治为先，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制，强化法律权威地位，以德治滋养法治、涵养自治，让德治贯穿乡村治理全过程;以构建简约高效的基层管理体制为重要举措，健全农村基层服务体系，夯实乡村治理基础。

三是原则要求上，必须做到5个坚持：一要坚持党的领导。把党建贯穿于乡村治理全过程，充分发挥农村基层党组织的领导核心作用和党员干部的先锋队作用，实现乡村治理与党建工作深度融合。二要坚持以人民为中心。既坚持一切为了人民，以保障和改善农民利益和农村民生为优先方向，最大程度地凝聚人心民意、改善民生福祉、维护民众利益;又充分尊重农民主体地位，引导农民参与乡村治理全过程。三要坚持科学民主。要完善治理结构，实现权力均衡、功能完善、多元参与，实施科学决策、民主决策，拓宽人民群众参与乡村治理的渠道。四要坚持因地制宜。要从各地实际出发，突出需求导向、问题导向、目标导向和地方特色，构筑符合当地乡村社会特点、合法合理合情的治理方式。五要坚持利用传统治理资源。充分吸收中国传统乡村治理的历史给养，发挥乡村文化的重要作用，挖掘乡村熟人社会的治理优势，采取符合乡村特点的治理方式。

（三）提升乡村治理水平范围广任务重。无论是近两年的中央一号文件，还是乡村振兴战略规划，对乡村治理都有具体部署要求，领域广、任务重。

一是全面加强党的领导。按中央要求，强化农村基层党组织领导作用，以提升组织力为重点，实施村党组织带头人整体优化提升行动，突出政治功能，配齐配强班子;全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任，推行村“两委”班子成員交叉任职，提高村委会成员和村民代表的党员比例;全面落实“四议两公开”，健全村级重要事项、重大问题由村党组织研究讨论机制;优化农村党员队伍结构，加大从青年农民、农村外出务工人员中发展党员力度。

二是推进乡村三治融合。强化“自治”基础性，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制，充分发挥自治章程、村规民约的独特功能，增强村民自我管理、自我教育、自我服务能力;加强自治组织规范化制度化建设，健全村级议事协商制度，推进村务公开，加强村级权力监督。强化“法治”权威性，增强基层干部法治观念、法治意识，把政府涉农工作纳入法治化轨道;构建农业综合执法体系和公共法律服务体系，抓好队伍建设，加大执法力度，广泛开展普法宣传教育。强化“德治”先导性，挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范，建立道德激励约束机制，引导农民向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家，实现家庭和睦、邻里和谐、干群融洽;推进平安乡村建设和移风易俗，革除陈规陋习，深化掃黑除恶，建设文明乡风。

三是夯实乡村治理基础。完善基层政权设置，推进政府管理服务等公共资源向乡村倾斜，构建线上线下相结合的乡村便民服务体系，为村民提供家门口式公共服务;大力培育服务性公益性互助性农村社会组织，积极发展农村社会工作和志愿服务;推行权责清单制度，制定职能部门、乡镇政府的乡村治理权责清单，明确乡村自治组织需要承担或协助的工作事项清单。

五、推进农业农村优先发展，必须全面深化农村改革

过去41年的伟大实践，农村改革为“三农”发展提供了不竭动力。今年“两会”上，习近平总书记在河南代表团强调，要“用好深化改革这个法宝”。我们要长期坚持。

（一）农业农村优先发展需要新动能新活力。推进农业农村优先发展，既要打基础、补短板，又要建制度、活市场，还要促融合、保质量。这都需要通过深化改革提供新动能新活力。

一是深化改革有助于夯实农业农村优先发展的制度基础。改革，就是要通过探索创新，为解放和发展生产力构建坚实的制度基础。推进乡村振兴战略和农业农村优先发展，有系列新问题需要解决，有诸多硬任务必须完成。这都要通过深化改革构建制度基础、提供制度保障。否则，农民权益就没法保障，积极性主动性创造性就难以调动，影响生产力解放发展的障碍就难以破除、问题就难以化解。

二是深化改革有助于补齐农业农村优先发展的短腿短板。以往的改革发展实践，农业农村发生了翻天覆地变化。但进入新时代，农业农村发展不充分、不平衡的问题凸显，城乡之间、工农之间“腿长腿短”的问题突出：农业农村基础设施建设落后，基本公共服务需求难以满足，财产权益保护制度不够健全，设施用地政策落实困难，农村生态环境问题仍然突出，支农政策体系不够完善等。补齐这些“短腿短板”，需要深化改革等“超常规”办法和举措。

三是深化改革有助于激发农业农村优先发展的动力活力。习近平总书记指出，深入推进新一轮农村改革，全面激活主体、激活要素、激活市场，着力破解制约乡村振兴的体制机制障碍，增强乡村发展活力。通过全面深化农村改革，处理好农民与土地的关系、保护好农民的土地、财产权益，处理好政府与市场的关系、强化乡村公共服务、完善支持保护制度、补齐基础设施短板，提升农业农村人力资本水平、培植“教育红利”“人力资本红利”等，能够为推进农业农村优先发展培植新动能、激发新活力。

（二）全面深化农村改革需要创新改革思路。在新时代中国特色社会主义这个新的历史方位里，深化农村改革，不能再沿用传统思维和套路，必须不断创新改革思路。

一是深化农村改革面临新背景。认清新背景，对提高改革的针对性有效性意义重大。第一是社会主要矛盾发生转化，城乡发展不平衡成为最大不平衡，农业农村发展不充分成为最大不充分;第二是农业供给侧结构性改革成为新时代“三农”工作的主线，提高农业供给体系质量与效率成为主攻方向，深化农村改革必须体现供给侧结构性改革思维;第三是我国已进入融合发展和高质量发展新阶段，必须提升城乡和产业融合发展水平，落实高质量发展要求;第四是新发展理念成为新引领，必须践行创新、协调、绿色、开放、共享新理念新要求;第五是农村改革已经进入“深水区”，诸多问题相互关联、相互制约、相互影响，利益关系调整难题增多、难度加大，必须增强改革的全面性、整体性、系统性。

二是深化农村改革要创新思路。第一要在能够充分发挥市场机制配置资源决定性作用基础上深化改革。这既是构建社会主义市场经济体制的必然要求，也是农业供给侧结构性改革的应有之义。第二要在能够充分保护农民和各类经营主体合法权益基础上深化改革。这是调动相关各方参与改革的积极性主动性创造性的决定因素，必须保护好他们的合法财产权益和市场主体地位。第三要在既增强全面性整体性、又增强系统性协调性基础上深化改革。无论是乡村振兴，还是农业农村优先发展，都要求既要突出全面性整体性，又要强化系统性协调性，瞄准根本、整体谋划、协同推进。第四要在坚持正确改革方向、准确把握改革发展底线基础上深化改革。习近平总书记强调，农村改革不论怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了、把耕地改少了、把粮食生产能力改弱了、把农民利益损害了。

三是深化农村改革要创新方法。如何创新方法？一要开拓创新。这是深化改革的应有之义和动力之源。既要深化理论创新、制度创新，又要推动政策创新、实践创新;既要创新顶层设计，又要通过试点积累经验、提供示范。二要协调配套。农村改革涉及范围广、关联主体多、相互制约大，全局上要统筹谋划、统一指挥、方向明确，局部上要相互衔接、目标一致、互为保障，措施上要相互配套、互为支撑、均衡发力。三要重在落实。不能只做文章、发文件、喊口号，重在深入深化、抓好落实;只要有利于维护国家、集体的整体利益和增强人民群众的获得感幸福感安全感，就要坚决地改。四要持续发力。既要抓住机遇、尽力而为，更要目标长远、持续发力、久久为功，更要因地制宜、精准施策、扎实推进，让改革成为农业农村优先发展的“源头活水”。

（三）全面深化农村改革需要突出制度建设。去年和今年的中央一号文件，都明确要求强化制度供给、把制度建设贯彻始终。深化农村改革，制度建设更为关键，内容上更具全局性、整体性、系统性，功能上更具基础性、引领性、根本性。从中央部署看，着重强调了“四大制度”建设。

一是巩固和完善农村基本经营制度。这项制度建设极其重要，核心是要坚持家庭经营基础性地位，赋予双层经营体制新的内涵。这里我强调三点：一要突出抓好家庭农场和农民合作社两类新型农业经营主体，建立健全支持家庭农场、农民合作社发展的政策体系和管理制度。二要落实扶持小农户和现代农业发展有机衔接的政策，完善利益联结机制。三要加快培育各类社会化服务组织，为一家一户提供全程社会化服务。同时，中央要启动家庭农场培育计划，开展农民合作社规范提升行动，深入推进示范合作社建设等。

二是深化农村土地制度改革。“三块地”改革既重要又很复杂，既迫切又须慎重。对承包地改革，要保持土地承包关系稳定并长久不变，各地要明确二轮承包到期后延包的具体办法;要完備承包地确权登记颁证工作，妥善化解遗留问题;要健全土地流转规范管理制度，允许承包土地的经营权担保融资等。对宅基地改革，中央正在组织制定加强农村宅基地管理指导意见、农村宅基地使用条例、开展闲置宅基地复垦试点;加快推进宅基地使用权确权登记颁证工作，拓展宅基地改革试点范围和内容。对集体经营性建设用地改革，中央正在组织修改相关法律、完善配套制度，在此基础上全面推开土地征收制度改革和集体经营性建设用地入市改革;允许在县域内开展全域乡村闲置资源整治，盘活建设用地等。

三是深入推进农村集体产权制度改革。对此，中央已有明确部署。近两年重点工作是：按期完成全国农村集体资产清产核资，加快农村集体资产监督管理平台建设，建立健全集体资产各项管理制度;民主协商基础上做好成员身份确认，保护外嫁女等特殊人群的合法权利，继续扩大农村集体经营性资产股份合作制改革试点范围;完善农村集体产权权能，探索集体资产股权质押贷款办法等。

四是完善农业支持保护制度。对此，中央已明确要增加总量、优化存量、提高效能，强化高质量绿色发展导向，加快构建新型农业补贴政策体系。重点是调整改进“黄箱”政策，扩大“绿箱”政策使用范围，完善稻谷和小麦最低收购价政策、玉米和大豆生产者补贴政策;健全农业信贷担保，加快做大担保规模，增加保险担保产品供给。中央正在研究制定打通金融服务“三农”通道、降低服务门槛等支持政策。

六、推进农业农村优先发展，必须健全“三农”工作队伍

习近平总书记强调，实施乡村振兴战略，关键在党，基础在人，各级党委和党的组织必须加强领导，创新乡村人才工作体制机制。我理解，加强党的领导，既是政治保障，也是组织优势;健全“三农”工作队伍、培养农业农村人才，既是关键支撑，又是事业基础。

（一）加强党的领导，强化制度保障，明确政策导向。去年的农业农村部门机构改革，把中央农办设在了农业农村部，完善了党领导“三农”工作的体制机制。要深刻认识这一改革的重大意义和战略意图，认真贯彻落实。

一是要围绕加强党的领导，强化制度建设。按照中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的农村工作机制，各级都要制定落实五级书记抓乡村振兴责任的实施细则，严格督查考核，制定实绩考核意见;各级各部门都要把工作安排和精力分配真正与“三农”重中之重的地位相匹配，真正把农业农村工作扛在肩上、抓在手上。

二是要切实加强党对农业农村工作的领导。要按照习近平总书记的要求，把乡村党组织建设好，把领导班子建设强，充分发挥乡村党组织的作用。基层农业农村部门，在机构改革中要选配精兵强将，理顺工作机制，切实加强党委农办的组织建设与干部力量。

三是要树立农业农村优先发展的政策导向。必须把落实“四个优先”政策作为推动农业农村优先发展的头等大事。把优秀干部、精锐力量充实到“三农”战线、乡村一线，推动资源要素向农村流动，把农业农村作为财政优先保障领域和金融优先服务领域，大力推动政府公共服务向乡村延伸。

（二）加强农村基层组织建设，优化功能，健全机制。实施乡村振兴，推动农业农村优先发展，大量的基础性工作都在基层在农村。因此农村基层组织和工作队伍建设尤为重要。按照中央部署要求，要做好以下工作。

一是要发挥村级各类组织作用。一个前提是，要加强和改善村党组织对村级各类组织的领导，健全以党组织为领导的村级组织体系。这个内容，前面已多次强调，这里不再重复。发挥村级各类组织的作用，要在理清村级各类组织功能定位基础上，发挥好村委会自治组织功能，增强村民自我管理、教育、服务能力;健全村务监督委员会，发挥好监督作用;强化集体经济组织服务功能，发挥农村社会组织在服务农民、树立新风等方面的积极作用。

二是要强化村级组织服务功能。中央要求，按照有利于村级组织建设、有利于服务群众的原则，将必要公共服务下沉。这项政策措施很重要，但关键是要强化乡镇为农服务体系建设，确保有队伍、有资源，各地要抓好抓实。

三是要保障村级组织运转经费。没钱，办事就很难。各地要全面落实村干部报酬待遇、村级组织办公经费、村级公共服务运行维护等必要支出。主要有两条途径：一个是建立以财政投入为主的村级组织运转经费保障制度，一个是要加大政策扶持壮大村级集体经济力度、增强自我保障能力。

（三）健全“三农”工作队伍的组织体系和培养机制。推进乡村振兴及农业农村优先发展，“三农”工作队伍仍然是一个短板。所以中央明确要求，要培养“一懂两爱”“三农”工作队伍。

一是要构建系统完备、运行高效的“三农”组织体系。重点是健全四支队伍：农业综合执法队伍。构建权责清晰、指挥顺畅、运行高效、保障有力的农业综合执法体系。基层经管队伍。落实土地承包管理服务、集体资产、财务管理、宅基地管理改革以及乡村治理等重要职能。基层动物防疫队伍。各地要着力加强这支队伍建设，特别要巩固提升重点地区、关键岗位的防疫能力和水平。农技推广队伍。各地要抓好农技推广服务特聘计划，提高软硬件条件和待遇，引导专业人员和农科毕业生到基层工作。

二是要建好、抓好、用好基层一线各类乡土人才队伍。这是农村一线的先进代表和中坚力量。特别要加强新型主体、新型职业农民、农村经纪人、文化艺术等乡村发展领头人、致富带头人。同时，要围绕新产业新业态急需的特殊人才、工匠手艺人等人才，加强引进、挖掘和培育。

三是要多形式多途径创新“三农”工作队伍培养机制。用优惠政策激励。如财政支持减免培训费用，表彰和奖励各类拔尖人才，给予贷款利息、保险保费补贴等。要加强制度建设。各地要以县为单位，构建乡村人才统筹使用制度和定向委托培养制度，探索岗编适度分离、在岗学历教育、创新职称评定等多种方式。开展多渠道培养。深入实施新型职业农民培育工程，大力发展乡村职业教育，加强高等学校涉农专业建设，突出实践性现场实训等。

（四）加强系统作风建设，提升干部队伍素质和能力。这个要求，对我们系统干部队伍建设非常重要。

一是加强政治理论学习，提高政治站位。我们从事农业农村工作，政治建设始终是首位。我们要深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是习近平总书记“三农”工作重要论述，以实际行动树牢“四个意识”、坚定“四个自信”、坚决做到“两个维护”，增强落实中央“三农”部署的自觉性坚定性。第一，各级党委农办、农业农村系统，要切实加强领导，精心组织实施，把学习贯彻习近平总书记“三农”工作重要论述作为重大政治任务来抓;第二，各单位要把抓紧制定学习《习近平关于“三农”工作论述摘编》的实施方案，组织干部职工认真学习，做到常思常悟、常学常新、常学常得;第三，各单位要把《习近平关于“三农”工作论述摘编》作为基本教材，组织开展专题培训，开展宣讲解读、深刻阐述，学深学透。

二是提升履职素质能力，增强责任担当。机构改革以后，我们再靠原来的知识和本领就不够了。要适应新要求，提升履职素质能力、增强责任担当，以应对可能的本领恐慌。要坚持干什么学什么、缺什么补什么，加快补齐基层党建、乡村治理、人居环境整治、农村社会事业发展、金融助农、投资管理等短板，全面提升综合素质和工作能力。

三是改进工作方式方法，增进乡村情怀。现在的“三农”工作，中央要求严格了，部门职能扩大了，乡村情况复杂了，農民需求增加了。要适应这种变化，不断改进工作方式方法，常用善用用好调查研究这个法宝，经常深入乡村一线问需问计，密切与农民的感情，增强“三农”情怀，提升一切从实际出发的自觉性和有效性。

四是正确对待功利得失，保持廉洁自律。机构改革后，农业农村部门的权力大了，资源多了，但廉政风险也高了。要时刻保持清醒头脑，管好用好权力，心存敬畏、强化监督、守住底线。严格执行八项规定，坚决避免形式主义、官僚主义。要沉得下心思，耐得住寂寞，不追逐功利，不计较得失，把重心放在办好事办实事上。