中国乡村治理存在的问题与对策

贺新春　温淑婷

[提 要]乡村治理是国家治理体系的重要组成部分，乡村治理对乡村社会稳定有着重要意义。当前全国各地城镇化快速推进，农村改革不断深入，乡村发展在遇到前所未有机遇的同时，问题也逐渐显现，呼唤着新的乡村治理格局。以江西省石城县X村为例，以乡村治理的多元主体为视角，梳理了X村进行乡村治理的现状，既有两委之间的矛盾，也出现了农村民间组织发挥作用不足、村民缺乏治理主体意识、乡村治理缺乏专业人才等问题。针对上述问题，可以通过引导和规范乡村治理主体的行为，构建乡村治理的良好格局，从而实现乡村治理的目标，推动乡村社会良性健康发展。

[关键词]乡村治理;非政府组织;对策

[作者简介]贺新春（1978—），男，赣南师范大学马克思主义学院副院长、副教授，中国社会科学院马克思主义学院博士研究生，研究方向为马克思主义中国化;温淑婷（1994—），女，赣南师范大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向为中小学思想政治教育与管理。（江西赣州 341000）

关于“治理”一词的含义，到目前为止仍是众说纷纭。从词源上讲，“治理”（govermance）源于古罗马的拉丁語，其原意为“控制、引导和操纵”。郭正林认为乡村治理，就是性质不同的各种组织，包括乡镇的党委政府、七站八所、扶贫队、工青妇等政府及其附属机构，村里的党支部、村委会、团支部、妇女会、各种协会等村级组织，民间的红白理事会、慈善救济会、宗亲会等民间团体及组织，通过一定的制度机制共同把乡下的事务管理好。[1]乡村治理即乡村公共权力对乡村社区公共事务的组织与管理，在各种不同的关系和制度中去引导、规范各治理主体的各种行为，以最大限度地促进乡村社区的公共利益和社区发展，强调政府与村民、自治组织的合作管理，从而形成良性互动的治理网络。[2]一般来说，乡村治理包含三个基本要素，即乡村治理主体、乡村治理客体和乡村治理环境。乡村治理的主体是基层自治组织、乡村社会组织、村民，三者在乡村治理的过程中各自发挥着作用，同时由于各自利益冲突、思维方式、发展状况等，在乡村治理过程中问题也不同程度地凸显出来，需要更完善的对策加以正确引导，推进乡村社会良性健康发展。

一、江西省石城县X村的治理现状

（一）X村的基本概况

X村位于江西省石城县丰山乡驻地偏东方向，距离乡镇驻地7.5公里。北接石城高田镇，东南临福建省宁化。地处山区，四面群山环抱，中部有块小平地，X村河自东向西流，流至养马塅与高田河交界处流往丰山。境内素有天然八景，即：龙潭跳珠、狮象霸口、悬崖瀑布、狮石仙书、古岩米穴、华峰占晴、二水朋交、芙蓉满段。境内现有岩岭电站、小坑电站、福田电站，曾设钢铁厂、香料材粉碎厂、榨油厂等。公路可通县城、高田、宁化等地。

现辖19个村民小组，679户，2979人，有耕地3431亩，人均耕地1.23亩，山地24860亩，以水稻种植为主，兼种西瓜、白莲、烟叶、茶叶等经济作物，素有“石城烟叶第一村”和“粮仓”的美誉。全村现有私营杂货店8所，医药店1所，有线电视接收站1所，鳗鱼厂2所，砖厂1所，2017年小型养猪场10家。2018年，根据国家对于养殖业的规划政策，对村里的养猪场进行了规整，目前村里还剩3家小型养猪场。村中文风素来盛行，宋有进士刘复初，清有解元刘寅，均名播远近，2004年在全乡率先办起X村村落社区志愿者协会并在X村人民礼堂办有学习文娱活动中心。村里现有小学1所，幼儿园1所，因人口变迁及教学设施等建设问题，小学只设学前班至四年级。X村的村级管理主体主要包括两部分——村党支部和村委会。现有村党支部书记、村委会主任、会计、文书、妇女主任共5名主要村干部。村党支部书记由支部党员投票选举产生，村委会主任由享有选举权的村民集体公开投票选举产生，其他委员按得票数分别担任职务，原则上协同管理村级事务。

（二）X村进行乡村治理的主要情况

1.建章立制，规范社区管理

制度建设界定了国家权力与乡村社会的界限，提高了民众的道德水平，促进了乡村社会的治安状况和内部和谐，直接维护了乡村政治稳定。[3]按照《中华人民共和国村民委员会组织法》要求，X村全面推行契约化管理，规范村干部行为。首先，根据村务管理条例，响应村民的要求，建立了村干部公平竞选、公共事务民主决策、村务公开等制度，社区规章制度在探索中不断完善，进一步规范了乡村社区的管理，为村民参与公共事务拓宽了渠道。其次，村里不定期地开展学习生活会，通过组织村干部学习时政理论、法律法规、乡村社区建设、村民自治、民主管理等内容，提高村委会成员思想政治素质和进行乡村治理的理论水平以及实际工作能力，使村干部真正成为乡村振兴战略的主要推进者，成为率领农民致富达小康的带头人。最后，对整个乡村的治理进行了细化，以小组为单位，对每个小组的具体事务进行组内讨论，涉及村整体的事务召开村民会议进行讨论，推进了管理的规范化。

2.落实政策，共享发展成果

长期以来，乡村缺乏基本的社会保障体系，而村民利益得到保障有利于调动村民参与乡村公共事务的热情，有效提升了乡村治理的整体水平。当前X村在保障村民基本利益的过程中积极贯彻国家相关政策，同时也采取了一系列符合自身情况的具体举措。一是落实低保政策。2017年，低保户有40人;2018年，农村低保户有70人。低保救助按照困难程度每年按比例分设不同等级，享受不同的资助金额。二是精准扶贫。对困难户进行帮扶，由驻村干部及村干部进行精准对接，带领村民共同致富。为了乡村社区的长远发展，目前由乡镇政府牵头将整个乡镇的困难户集中起来共同创办了一个薏米加工厂，厂里经营由乡镇政府派专人负责，困难户每年都能从中分得红利，并在一定程度上带动了整个乡镇经济的发展。三是救助工作。X村人民基本都参加了农村医疗合作，村里有1所私人卫生所，村民到卫生所就诊也可享受国家规定的医疗保障，最低可报销30%，最高可报销70%，这项措施方便了农民看病，也使得贫困户能够“病有所医”。同时对贫困大学生实施救助，村两委对考上本科的贫困家庭学生资助8000元，对考上大专的贫困家庭学生也可根据困难程度给予一定的资助，这项资助既解了困难学生的燃眉之急，也有助于激励贫困学生努力上进。

3.推进建设，满足群众需求

X村的社区建设工作一直在不断地完善。到目前为止，村民的居住环境得到了很大的改善，土坯房已基本改造成了砖瓦房，部分农民家庭还住进了别墅式的“小洋房”，乡村社区面貌焕然一新。社区办事处由以往几十平米扩建到现在二百多平米，功能分区合理，方便了村民到村委会办事。另外，在社区建设中X村还不断加强了乡村文化建设。一是举办戏曲表演。每年九月份，X村礼堂都会进行为期一个月的黄梅戏、京剧等戏曲表演活动，表演内容丰富，主题鲜明。每场表演都以历史事件为主线，揭示其蕴含的道理，村民在观赏完表演后或多或少都会对故事及其人物发表自己的看法，村民的精神文化需求得到了极大的满足。二是建设村图书馆。在礼堂旁还设立了村图书馆，图书馆内的书籍涉及范围较广，满足了不同层次村民的需要。图书馆设有专人管理，村民借阅方便。三是加强生态文明建设。X村积极贯彻党中央提出的新发展理念，打好蓝天保卫战，在经济、政治、文化发展的基础上推进生态文明建设，在每个村小组都设有垃圾分类回收桶，同时积极宣传垃圾分类的相关知识，加强对村民进行垃圾分类的知识普及教育和引导，努力打造秀美乡村。

4.计划生育，构建幸福家庭

自20世纪70年代始，计划生育成为我国的一项重要工作，尤其1982年把计划生育确定为基本国策写入宪法，全国各地都展开了计划生育政策的落实工作。计划生育在福村进行得最深入的是在20世纪90年代，每个村小组都贴有“少生优生，幸福一生”的标语口号。当时村民意识不强，村中大部分育龄妇女都有过逃避计划生育经历，也因多生超生缴纳过不少社会抚育费。2016年全面放开“二孩政策”后，X村对计划生育工作进行了新的部署：一是坚持计划生育目标管理责任制。继续坚持计划生育政策，着力提升计生服务管理素质和管理水平，积极贯彻中央政策。二是抓好计生服务管理。村党支部和村委会积极配合妇女主任工作，不断完善计生服务基础设施，进一步提高村民计生意识。三是扎实推进幸福家庭创建。深入贯彻落实国家规定的计划生育奖励优惠政策，深入做好计生特殊家庭的关爱帮扶工作，加强对计生特殊困难家庭的经济资助、日常帮扶、心理关怀等工作。

二、江西省石城县X村治理存在的问题分析

（一）村两委对自身职责认识不到位引发矛盾

村党支部书记和村委会主任是两个权利合法性来源不同、性质和职能不同、工作重点和工作方式不同、制约机制完全不同的领导职务。[4]如果两种职务所肩负的使命发生冲突，需要两者主动积极地协商调和冲突，解决问题。然而，由于乡村治理的体制机制存在缺失，村两委在思想观念上也存在冲突，因而在乡村治理的过程中不可避免地存在片面强调权力、互相推诿扯皮的问题。

X村的村党支部和村委会原则上应该协同管理村级事务，但是村两委对各自职责缺乏正确认识、分工不明确。具体表现在村里事务均由村党支部书记负责，村党支部印章和村委会印章均由会计管理，村民需签字盖章的材料直接找会计，无需报告村委会主任和村党支部书记，村委会主任实际形同虚设。而村委会主任则认为自己是一村之长，对村中事务应该有决策权，从而在村级事务管理中与村党支部书记存在着诸多矛盾。村党支部书记、村委会主任不是齐心协力为乡村谋发展，而是在乡村治理中相互顶牛、“分庭抗礼”，给乡村治理造成了极其恶劣的影响。2015年关于村集体共有的绿茶山发展事件就是一个典型。据调查，当时村里召开村民会议共同商量如何开发利用好这片茶山，在讨论的过程中村民分歧很大，而村两委不仅没有进行正确引导，还因各自利益纠纷起了冲突，结果搁置了近半年时间，最后由村党支部书记决定，将茶山草地承包给了外地商人。村两委的矛盾冲突在公章持有、重大村务决策、村财务管理方面都有所体现。村两委关系问题是我国乡村治理中长期存在而且非常普遍的问题。在我国乡村治理实践中，村两委对各自所应该履行的职责并不明晰，统管包办、越俎代庖、互相推诿扯皮时有发生。

（二）社会组织未能充分发挥其作用

随着经济合作组织在发展过程中因成员间的利益纠纷、资金短缺等问题的存在，其助推乡村经济发展的作用越来越弱。以前，X村每次召开涉及村级经济方面的会议，经济合作组织的成员都会积极参加并出谋划策，但近年来却只有村干部和少部分村民参加讨论，而且也因利益冲突往往导致最终的决策由少数村干部决定。在发展过程中，经济合作组织的组织化程度逐渐下降，创立时期参加的成员要么退组要么不关注组织发展，经济合作组织逐渐淡出村民的视线，村里的年轻人普遍不知道还有经济合作组织的存在。另外，红白理事会的成员也呈逐年递减的趋势，“老龄化”异常严重，16个会员中最年轻的48岁，而且红白理事会只参加白事，村民办红喜事已经不请理事会成员，就算参加活动也只是其中的少部分积极分子。

农民的组织化是指农民为了更好地实现、保护和促进自身的经济利益而联合起来形成的各种经济和政治组织的行动和过程。[5]由于体制机制、经济状况、文化发展等方面存在的问题，农村社会组织的发展受到诸多限制，严重影响其社会自治功能的发挥。首先，X村的两委组织作用发挥基本正常，但村妇联、村共青团等组织发挥作用还远远不够。其次，合作社等经济合作组织在以前受政策支持发展比较快且有一定的实际作用，但是随着改革开放的不断推进，乡村的年轻人都往大城市挤，这些乡村经济组织的作用越来越弱，甚至走向消亡。另外，农村红白事理事会、老年人活动中心、社区志愿者协会、学习文娱活动中心、农民专业协会等一些民间组织发展也比较滞后，满足不了乡村经济社会发展的需要。

（三）村民缺乏治理主体意识，参与积极性不高

农民群众既是乡村治理的受益者，又是乡村治理的参与者，“生于斯，长于斯”的他们最清楚乡村社会的状况与需求，也最有权利对于可以改变他们生活的政策措施充分发表发自己的意见。[6]绝大多数X村村民的权利义务意识不强，面对村级公共事务经常置身事外，不会积极、主动地去了解并参与其中。具体表现在：一方面，村民对自身职责认识不到位，没有把自己当作乡村治理的主体，每次村里或者组里召开集体会议的时候，大部分村民觉得自己去不去都可以，反正就是听个别人发表意见;另一方面，村民没有充分发挥民主决策的作用。村民会议是村民参与民主决策的重要平台，但由于村民主体意识不强以及受传统乡村治理模式的影响，村级事务的决策者往往都是少数主要村干部，民意未能为科學决策提供可靠保证。

《宪法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》都明确规定，在我国农村实行基层民主制度即村民自治制度，村民委员会是由村民以无记名方式直接选举产生的实行自我管理、自我教育、自我监督、自我发展的基层性群众自治组织。[7]然而每到村委换届的时候，候选人送礼拉票、宗族势力之间拉帮结派等乱象十分严重。调查中发现，绝大多数村民对于村民决策会议、村民选举大会不感兴趣也不太愿意参与，对村务公开的形式和内容虽不满意却也将就着不去理会。

（四）乡村治理缺乏专业人才，治理成效不理想

乡村人才的流失，影响着乡村治理的效果。改革开放后，大量农民选择进城务工，我国农民开始了大规模、长距离和长时间的流动，乡村精英也纷纷外出谋求更好的发展，导致了一些地区出现乡村空壳化现象。在中国，城乡二元格局导致的巨大差距，加剧了城乡之间的流动。就地域而言，中西部地区大量流入东部发达省份，寻求发展机会。东部地区的各省份间、省内城乡之间也产生了大量的人口流动。这些流动人群有着各种各样的目的，如上学、经商、务工等，给城市提供了丰富的劳动力资源，而农村的人气不断衰退。农村人才尤其是农村能人的流失，导致农民致富缺少带头人，也带走了乡村建设的社会资金，影响着农村的经济社会发展。从这个意义上说，农村精英的流失是导致乡村社会生产生活出现衰败情境或无序现象的主要原因。

农村人才资源不仅是农村经济社会发展的关键，也是保持农村社会稳定的基础。[8]调查中，村民和村干部普遍认为年轻人都往外走，不甘心在乡村发展。X村现有的村干部最高学历是初中，并没有掌握关于乡村治理的系统理论，开展工作完全按上面的政策规定和自己的经验，也往往因为对政策的解读不到位而造成工作的失误，进一步激化村民与村干部的矛盾。乡村治理人才不足，对乡村社会各项事业的发展都会产生严重影响，同时也严重制约着乡村自治力量的提高，乡村社区自治组织缺乏后备人选。以村委换届为例，农村劳动力的过度外流不仅造成参选选民不足，而且选举程序有时也被破坏。同时，大量人才外流还导致了“选谁”的难题，即大家素质普遍差不多，无法选出真正有能力的人来带领乡村发展。乡镇虽然有驻村干部，但是基本都不会长期在村里。乡村治理方面缺乏有知识有经济能力的专业人才，以致乡村社会长期得不到发展。乡村组织也因为没有新鲜活力的注入而日益衰弱，红白事理事会、社区志愿者协会、学习文娱活动中心、农民专业协会已经多年没有新成员加入。

三、完善乡村治理的具体对策

乡村治理是国家治理在基层农村的反映，进行乡村治理，需要一套科学的、完备的治理体系予以保障，需要因地制宜、科学合理的治理措施予以规范。

（一）完善两委成员职责分工，协调两委关系

村党支部和村委会是两个性质和功能不同的乡村自治组织，他们之间关系如何协调，是《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布以来理论界和实践界一直研究和讨论而久未解决的基本问题。[9]为了破解村两委矛盾关系难题，各个地区也形成了一些各具特色的经验模式，如一肩挑、青县模式、两票制工作法等，取得了一定的成效。但笔者认为，正确处理村两委的关系最根本和首要的问题是完善两委职责分工，各司其职，在合作与交流中协调两者关系。村党支部管理农村中的“大事”，例如对农村的发展方向的引导、基层党组织建设等;村委会则主要负责日常村务，如计划生育政策的落实、民事纠纷的调节、社会治安的维护等。两委各自分工负责，有利于乡村治理工作全面有序开展，从而使村两委的作用都得到充分发挥。明确两委职责的同时还要抓好两委的协作，只有村两委领导班子共同努力、团结一致才能实现乡村社会的有效治理。

实现村两委关系的协调合作要求村党支部和村委会不断改变处理村务工作的态度，更新乡村治理的理念，由“我指挥你干”转变为“你我协商着干”，由“包揽一切”转变为“分工负责”。农村基层党组织在工作中要充分听取村级组织的意见，用民主协商的方式，调动他们工作的积极性和主动性。由“单打独斗”转变为“团结作战”。村委会要自觉接受农村基层党组织的领导和监督，事关村民利益的大事要及时向党组织汇报和讨论。村两委应该定期公开村务情况，接受村民的监督，虚心接受村民的意见和建议。村党支部要搞好协调服务工作，避免行政命令式的工作作风，发挥好领导核心作用。村委会要努力做好村务工作，当好村党支部的参谋助手。

（二）创造社会组织健康发展的良好环境，充分发挥其作用

社会组织是协调国家利益、集体利益和个人利益关系的中介，也是化解矛盾、缓和冲突的润滑剂、稀释剂，是维护社会稳定的“安全阀”。[10]

乡村社会组织的健康发展，组织自身的努力是必然的，同时也要创造良好的外部条件。一要创造良好的乡村治理制度环境。建立健全社区组织的机构设置，规范各个组织的职能;健全社会组织的运行制度，保证社会组织正常有效运作，从而发挥其应有的作用;规范社区组织的管理权限，防止社区组织因无人管理而出现散漫不作为现象。二要创造良好的经济环境。经济环境主要是指支撑社区组织长远有序发展所需的资金投入以及市场秩序。农村社区组织要实现长远稳定运行，就需要一个良好的外部经济环境，为乡村社会组织的健康发展提供坚实的经济基础。同时乡镇、村委应充分认识到乡村社会组织的作用，重视对乡村社会组织的帮扶，加大融资扶持力度。三要营造良好的社区文化环境。社区文化环境指的是积极向上的文化氛围，重视对村民的教育宣传和思想引导，让广大村民深入认识社区组织的重要性，理解、支持社区组织的发展，并积极投身于农村社区的组织建设。

社区组织为村民提供了更多的利益表达的渠道，乡镇政府与村两委应主动推动乡村社会组织发展，建立社区组织内部管理机制和外部引导扶持机制，为社区组织提供更宽松的政策环境，充分重视乡村社会组织的作用。如乡村经济合作组织、社区志愿者协会、学习文娱活动中心等组织，不仅有利于提高村民的参与意识，而且有利于村民利益的表達。

（三）加强社区文化建设，提高村民的公共参与意识和能力

文化对人的影响是潜移默化的，农村社区的文化氛围在一定程度上引导着乡村治理主体的行为。在协商民主发展的今天，要求政府与公民平等的协商，乡村治理自然也要求村干部与村民平等的协商。健康的社区文化对乡村治理主体行为、工作起着正向引导作用，有利于提高村民的参与意识，调动村民参与公共事务，从而提高他们参与农村社区治理的能力。

应该如何提高村民的公共参与意识和能力呢？一要大力发展农村教育。公共集体意识是对现代化公民的基本要求，促进教育的现代化才能培养与时俱进的合格公民，所以，政府应该加大农村地区的教育投入，为村民提供更多的受教育机会。二要增强村民的民主意識。思想是行为的先导，充分利用现代传播媒介宣传民主思想，提高公民的参与意识。三要建立健全村民参与公共事务的平台。村民参与公共事务的意识一定程度上有赖于他们是否有参与的平台，参与的平台是否完善也直接影响村民的参与兴趣。参与不同的平台事务，村民的利益能够更有效地表达，能够提高村民的利益表达能力、融入集体能力。现代社会是开放、互动的社会，每个人都是集体的一份子，每个人都有为集体发展贡献自身力量的义务。只有大家一起参与其中，为集体发展出谋划策，才能推动集体稳步发展。乡村自治过程中村民的力量是不可忽视的，只有通过培育和繁荣社区精神文化，不断提高村民的公共参与意识，才能有效引导村民积极投身乡村建设。

（四）完善人才培育机制，吸引专业人才参与乡村治理

专业人才拥有专业的乡村治理的知识，具有较强的乡村治理能力。面对农村党员队伍老化、年轻人大量外出、乡村治理人才缺乏的困境，建立科学合理的村治精英培育机制十分必要。X村至少有十年没有换过村党支书记，也基本上没有发展年轻人入党。走访时村支书曾告诉笔者：“现在农村很多年轻人才都不愿担任村干部，到外面去发展了，剩下的村民根本没有能力管好自己的事情。村民自治应该引入外部力量尤其是优秀的年轻人来支持新农村的建设。”要打破这种村治精英培育机制不畅的局面，可以尝试打破以村为界的选人用人模式，广纳吸收并大胆使用社会人才。一是加大大学生村官的选调力度。可以招募、支持优秀大学毕业生到国家级贫困县从事精准扶贫和创新创业。优秀大学毕业生有扎实的理论知识，鼓励他们到农村基层实践，既可以提高他们的社会实践能力，又可以充分利用他们的学识指导乡村振兴发展。二是选派干部到乡村挂职。针对一些地区乡村人才流失严重，基层党组织的干部队伍弱化的情况，应改变村人治村的村治传统，从县乡下派干部驻村主持村务工作，为乡村治理注入新鲜血液，有效激发基层党组织的活力。三是加强人才队伍的培养。乡镇政府要重视农村后备干部的培养，为农村基层民主的发展提供源源不断的优秀人才，从而推动乡村社会健康有序发展。

五、结论

乡村治理是解决“三农”问题的基础和关键。以习近平同志为核心的党中央高度重视乡村振兴发展，推出了一系列乡村治理、建设、发展的政策举措，为乡村有效治理目标的实现提供了强有力的政策支持。中国特色社会主义建设进入了新时代，进行乡村治理需要站在新的历史方位，运用中国特色社会主义治理理论，结合乡村实际情况，构建一套科学系统、规范有效的乡村治理体系，落实好乡村振兴发展战略，为实现国家富强、民族振兴、人民幸福的中国梦奠定坚实的基础。

[参考文献]

[1]郭正林.乡村治理及其制度绩效评估：学理性案例分析[J].华中师范大学学报，2004，（4）.

[2]田会冬.当代中国乡村治理研究——以江浙地区为例[D].湛江：广东海洋大学，2010.

[3]马宝成.村级治理与乡村政治稳定[J].理论学刊，2003，（2）.

[4]姜秀杰.村民自治制度背景下农村“两委”关系问题研究[D].济南：山东大学，2009.

[5]司武林.改革开放以来陕西农村现代化路径研究[D].西安：陕西师范大学，2012.

[6]朱明锋.我国乡村治理的困境与出路研究——以多元治理主体为视角[D].北京：中共中央党校，2016.

[7]侯文娜.和谐社会视野下的基层民主建设探究[D].秦皇岛：燕山大学，2014.

[8]张永亮，王欣堂.人才资源战略：建设社会主义新农村的必然选择[J].人才资源开发，2006，（10）.

[9]王习贤，阳信生.农村基层党的建设中村支两委关系协调问题研究[J].湖湘论坛，2013，（6）.

[10]张新光.构建和谐社会与社会组织的作用[J].宁波经济（三江论坛），2006，（2）.

[责任编辑：上官涛]