高质量人居环境需要高质量规划体系

文︱陈为帮

1 人居环境的内涵

人居环境的内涵可以分为两大部分，一是生存环境，二是发展环境。生存环境可以分为两个部分，一个是就业，包括就业的数量、质量、趋势等；一个是生活环境，主要由居住、交通、文化、生态等等来体现。为什么把就业放在生存环境里面？因为就业是生存的前提，没有就业，生存就失去了基础。发展环境可以分为生产环境和市场环境，生产涉及产业的发展，市场与软环境有关。将人居环境分为生存环境和发展环境，其实是广义的。这几年来，规划界似乎不太谈经济发展了。现在更多的是关注生活环境改善，提高人民生活质量， 以求体现以人民为中心，毫无疑义这是非常正 确的。但是， 我们还是发展中国家，发展仍然是第一要务， 提高人民生活质量不能离开就业，不能离开经济发展。所以，不能认为在规划工作中持续关注经济发展和产业布局等就是惯性思维而应当改变。

2 人居环境与相关的规划

城市有经济发展、社会发展、文化建设、城市建设、生态文明等有关方面的规划。城市的规划中最主要的有两个，一是经济社会发展规划，二是城市规划。这两个都是综合性规划。城市经济社会发展规划，是城市最重要的综合规划，主要安排城市发展经济社会规模、项目内容、执行时间、产业结构等等，成为其他部门编制规划的依据。城市规划是城市的空间综合规划，以城市经济社会发展规划为依据，又相互补充。近七十年来的实践表明，这个规划体制还是比较成熟与合 理的。

3 高质量人居环境与市场、政府作用的关系

发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，是我们要坚持的基本原则。一是市场机制对构建高品质人居环境非常重要。过去在这方面研究不太够，比如房地产。房地产对于人居环境的作用是非常大的。这方面我们的研究还需要大力加强。二是政府调控。规划就是调控手段。现在突出的任务是城市空间规划体系的改革。普遍的说法是我国空间规划的种类数量过多、互相重叠、相互矛盾、规划多变等等。这几年“合一”工作推进以后，大家看到，主要是城市规划和土地利用规划之间的问题比较多一些，并且属于制度性问题；其他空间规划不是那么多，他们之间的矛盾也不是很多，并且多属于工作性质的问题。

4 怎样科学合理推进城市“两规合一”

2019年5月，中共中央国务院关于建立国土空间规划体系的文件发布以来，改革步伐加快了。中央要求在城市实现“多规合一”。由于城市没有主体功能区规划，所以，主要任务是城市规划和城市土地利用规划的合一，是“两规合一”。现在的关键是到底怎么合才能够科学合理。

首先是习近平总书记一再强调，“城市规划在城市发展中起着重要引领作用”。我们在城市“两规合一”过程中应当认真贯彻习总书记的这一重要指示，充分发挥城市规划的重要引领作用。

二是“两规合一”需要在制度改革基础上推进。规划是制度的体现，规划问题根子在制度上。城市规划管理与土地管理是两种不同的制度。城市规划是综合性制度，要在城市空间上统筹经济、社会、文化、生态等，使其协调发展。近七十年来，城市规划主要就是在做这一件大事，做城市空间上的综合协调工作。《中华人民共和国城乡规划法》开宗明义第一条就明确指出：“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。”城市规划的综合特点必须在新的国土空间规划中体现出来，这是历史必然。我们不能割断历史。城市规划制度也存在一些问题，要认真改革。现在需要突出强调的是，要克服土地管理缺乏灵活性的制度性缺陷。2019年8月26号中央财经委员会第五次会议上，党中央强调，“要改革土地管理制度，增强土地管理的灵活性，使优势地区有更大的发展空间”，这是党中央非常重要、具有方向性的指示。众所周知，长期以来我国土地管理制度一直存在着缺乏灵活性的问题，在土地利用规划上表现得也比较充分。现在，在改革中抓紧解决这个问题非常迫切。不然，新规划建立就缺乏良好制度基础。

三是目标。在城市，到底需要一个怎样的国土空间规划？是否应当建立以城市规划为基础和主导，强化生态文明建设和自然资源保护，能够指导城市国土空间科学合理利用，保障和促进城市经济社会协调发展的综合性规划。以此作为目标，经过改革创新建立起来的城市国土空间规划应当是既能科学严格保护生态环境和自然资源，又能繁荣城市经济社会；既能贯彻体现国家有关政策，又能充分发挥城市政府主动性、积极性的那样一种规划。这种规划的主体应当是城市政府。规划需要在城市公众参与的基础上完成，真正成为城市人民的规划。

5 新时期城市发展转型需要一个过程

现在大家都在讨论新时期新时代的问题，讨论得很热烈。我认为，一是国家发展还处在转型过程之中，城市发展也在转型过程之中。城市的产业结构调整，城市空间发展由外延扩张为主向内涵提升为主的转变都需要一个过程(图1）。新的规划制定，离不开这个基本国情。学界对于国家发展阶段的判断需要非常慎重，因为这是大前提。二是我国幅员辽阔，各地的经济社会发展水平很不同，因此城市空间发展决策管理的思路和政策，切不可简单化和绝对化。三是国家建设任务仍然繁重，城市发展空间需求仍然存在，新规划不能脱离这个实际。有关方面人士最近指出：随着我国经济发展阶段和区域经济布局深刻调整，土地刚性管理日益成为优势地区的“紧箍咒”，下一步要加大土地管理制度改革力度，适当增加优势地区特别是中心城市和城市群地区土地供应，顺应产业转型和功能调整趋势，增强土地管理灵活性，使优势地区有更大发展 空间1见国家发展改革委区域发展战略研究中心国土开发与地区经济研究所夏成，《读懂深化区域经济布局的深意》《瞭望》周刊2019年第36期。。

6 人居环境科学需要相关学科支撑

一是，生态环境科学与人居环境科学关系密切。二是，建筑设计要大力发扬中华民族文化，要进一步加强城市规划设计和建筑学的人才培养。三是，我国城市规划积累起来的经验和文化思想非常宝贵，要好好总结，发扬光大。最后，建筑学和城市规划学是国际公认的基本学科，是人居环境学科的主要支撑，必须保持长期稳定，坚持不断强化发展，不要因为行政管理上的变化而随意改变。

最近，吴良镛先生在一篇文章中指出：“城乡规划学是人居科学的核心学科之一，当今时代为城乡规划学科发展提供了具有巨大挑战性的历史性契机，我们要肩负起创造优良人居环境的时代使命，拿出更多的智慧和勇气，不断探索和不断研究，推动城乡规划学不断创新、不断前进”。我们不能辜负吴先生的殷切期望，我们要拿出更多的智慧和勇气，我们要努力奋斗，不断前进！