新城市议程的关键原则及组成

文图︱联合国人居署 陈艳鑫 译 毛其智 校

联合国人居署“城市繁荣项目”（CPI）

◆ 《新城市议程》与《可持续发展目标》的监测与报告

◆ 针对城市的系统化方法

◆ 纳入新的分析工具（空间指标）

◆ 形成多层次决策

目前，全世界有超过50%的人口居住在城市。根据现有数据预测，到2050年，将有另外30亿人涌入城市中心区域。这意味着将有70%的世界人口居住在城市。人类历史上从未出现过如此惊人的数据，城市和地球不得不容纳如此多的居民。为应对这一趋势，2016 年10 月在厄瓜多尔首都基多召开的“联合国第三次住房和城市可持续发展大会”（人居三）正式审议通过了《新城市议程》。该议程给城市赋予了重要角色，意图加强城市对可持续发展的贡献，并确保实现《2030年可持续发展议程》目标11“建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市和人类住区”的 愿景。

联合国人居署组织编写的《2016年世界城市报告》就此阐述了五项关键性的原则，这些原则旨在引导战略和政策思想的重大转变，确保人权、法制、公平发展和民主参与成为《新城市议程》的坚实堡垒。此外，该报告还详述了《新城市议程》的四个重要组成部分，这四个部分是基于联合国人居署对有计划的城市化采取的“三管齐下”的方式，即有利且切实有效的法律和制度环境、更好的城市规划和设计以及富有活力的地方经济发展，它们组成了《新城市议程》的行动框架。以下内容摘自该报告的第十章。

1 《新城市议程》的关键原则

《新城市议程》基于五项原则，体现了战略和政策思想的五项重大转变：

1. 确保新城市化模式包含保护和推动人权与法制的机制与程序；

2. 确保公平的城市发展与包容性增长；

3. 赋权于民、扩大民主参与、加强合作；

4. 促进环境可持续性；

5. 推动创新，促进学习与知识共享。

除上述五项指导原则外，《新城市议程》还可以考虑以下几项要素，以此扩大和加深《新城市议程》的视角，进而触发转型性变革：

◆ 推广新的城市化模式，这种模式普遍适用于各种国情，并以各国共同面临的主要城市化挑战与机遇为基础。

◆ 推动新城市化模式的一体化实施，从而实现可持续性中彼此存在诸多联系的环境、社会与经济目标，解决各级政府关注的问题。

◆ 发展智慧和绿色城市，充分利用技术，包括在科学、环境、经济增长、城市规划和治理之间建立重要的联系。

◆ 倡导权力下放原则，即对国家机构进行重新编排，包括将责任和资源（第6 章）转移给合理的最 低层1。

◆ 推动全球数据革命，从而在地方、国家和全球层面对《新城市议程》进行有效的、基于结果的实施与监测。

2 《新城市议程》的组成部分

上述原则概括地阐释了应做哪些改变。但是，其普遍性是指它们在很大程度上不会招致大部分政府和相关民间团体的反对。这些原则指出了变革的方向，但没有说明需要做哪些改变、怎样改变以及时间范围。要回答“需要做哪些改变”的问题，就要了解《新城市议程》的具体组成部分，下文对此提供了相当详细的介绍。

采用和实施国家城市政策

根据建议，《新城市议程》的第一个组成部分是采用和实施国家城市政策。它有很多含义，但在当前的全球与国家政策背景下，最重要的是认识到城市需要从宏观经济政策和社会政策方面对国家发展战略予以高度关注。

将国家城市政策作为“人居三”的一个政策单元以及《可持续发展目标》中目标11的建议指标，即承认这些政策应在任何城市可持续发展议程中发挥的关键 作用。

国家城市政策被视为基本的“发展助推器”，旨在将城市中心的分散能量与潜力融入到国家的城市体系中，成为战略性区域国土规划的一部分。国家城市政策可以在城市化发展与国家发展整体过程之间建立协同关系，承认推动相互促进的城乡联系以及利用城乡关系谋求发展的重要性。国家城市政策有助于在各种规模的人类住区间建立联系，并界定对激活和控制城市化变革力量有影响的各种参数。这些政策还加强了各级政府（地方、地区和国家）之的协调，为推动经济和社会团体向更可持续的实践提供了激励 机制2。

国家城市政策的定义为：“在政府领导下，通过审慎协调与团结各类参与者实现共同愿景与目标的过程衍生出的一套连贯的决策，从长远来看，将促进更具变革性、更富成效、更具包容性、更富弹性的城市 发展3。”

政府可以通过国家城市政策这一重要的工具推动积极的城市化模式，为可持续发展和城市繁荣提供支持。国家城市政策的部分重要特征4包括：

◆ 确定了国家发展重点，可以带来更加和谐的区域和地区的城市发展，平衡社会、经济与环境问题；

◆ 为国家城市体系及城市空间结构的未来发展提供指引，并以具体的实施计划、工具和方法为支撑；

◆ 增加了各类利益相关者、不同层面与地区参与的数量，并对它们的参与加以协调，将公共与私人投资更多且更有效地实现跨国的资源分配；

◆ 在重要的地区和城市发展领域中，比如，城市交通、城市能源、基础设施建设等，实施更好的综合性、变革性解决方案；

◆ 将其他三个重要的城市“发展助推器”（法律框架、规划与设计、城市财政）结合在一起，借助国家城市政策，这三个“发展助推器”可以从横向和纵向上获得更好、更有效的协调。

然而，有一点必须承认，那就是在设计和实施国家城市政策时也会面临一些问题或挑战。首先，拥有相应的知识与权限能够了解公共政策对城市的直接和间接影响，这样的国家政府机构并不多。显要的政府部门（例如内政部、经济部和财政部）往往不会注意到能源部、教育部、卫生部、交通部或公共工程部对城市地区具有的重要影响。从这个意义上说，应具备的专业知识要求以广泛的制度性视角看待整个公共部门影响城市发展过程的方式，不能局限于住房和基本服务，而要延伸至经济与社会的架构。这意味着，首先国家主管当局必须有能力评估城市层面的所有这些影响，并有权发挥跨部门的协调作用。在实施国家城市政策前，泰国国家经济和社会发展委员会（二十世纪九十年代）以及捷克共和国地方发展部所做的判断（2014年）就是很好的例子5。

政府面临的第二项挑战是，确定国家城市政策中应包括和不包括哪些内容，哪一级政府负责哪些活动。换句话说，就是国家城市政策的内容是什么，应如何部署？真正全面的国家城市政策会有效地考虑将在城市中实施的所有政策与活动，或者对它们产生影响。为此，首先要评估宏观经济政策、基础设施投资模式和社会政策对城市的影响，比如，弄清楚公共支出将用在哪些地方、预期效果是什么、可能产生何种经济和就业的乘数效应等。或者，国家信贷政策将如何影响城市地区对信贷的高需求，以及如何影响住房或建筑行业贷款和其他生产部门贷款之间的竞争？

埃里温 - 久姆里高速公路是亚美尼亚的一条重要道路，也是南北交通走廊的一部分。城乡联系可对包容性和可持续发展产生影响。

这些是需要了解经济与金融以及制造业投资特点的复杂问题。在实践中，这意味着如果要真正了解这些问题的复杂性，使政府的政策得到恰当的协调，那么所有国家的政府都必须将城市政策置于最高级别的政策分析与讨论的核心。因此，要应对这样一项重大挑战，一种方法是开发一套与环境影响评估相类似的分析工具，将它们直接用于国家发展政策，以便对具体政策和计划对城市地区可能的影响进行评估6。其中可能包括进行政策对城市内部不平等可能影响的空间评估7。更多的注意力不应放在评估政策与计划实施后的影响，而是应该在政策与计划被采用前先去了解可能的影响。对于城市之间的资源分配和纠正空间不平等问题，国家城市政策是一种绝佳的工具或策略。

规章制度：加强城市立法与治理体系

受法制约束的法律、制度、监管机制和治理体系均整合成为一套综合性因素，这些因素体现了为积极的城市化过程提供支撑的规范性运作原则、组织结构以及制度和社会关系8。它们被囊括在“规章制度”的概念之下，构成了《新城市议程》的第二个组成部分。该“发展助推器”旨在为城市发展建立更清晰、更完善、更透明的法律框架。重点强调建立充分的规章制度体系，对现实需求、实际能力和可用资源做出响应，创造一个坚实的前瞻性框架来引导城市发展9——这样一个以责任制、法制、清晰的执行机制为基础的框架，可以作为对城市化转型力量的部分努力而持续地加以利用。

城市政策，从国家（国家城市政策）到地方（社区和地区），均依赖法律法规作为行动、实施、监督和评估的主要框架。缺少清晰的立法框架，会成为有效设计和实施这些政策的主要障碍之一，影响“积极的城市化”。尽管如此，地方和国家政府在制定政策时往往缺少适当的立法支持，或没有能力执行和管理现有的法律文件10。

有计划的城市扩张可以避免在广大区域内进行跳跃式开发，而跳跃式开发会在城市内产生浪费和投机性区域，导致在偏远地区提供城市服务和基础设施的成本过高。图为埃塞俄比亚的巴赫达尔。

考虑到错综复杂的城市化过程以及众多的法律文件，第二个组成部分必须明确哪些关键要素能够帮助城市变得更加繁荣、更可持续。城市可以采用基于可持续发展过程和体系的基本法律要素，并随着管理和治理机构的成熟制定更为详尽的安排与法律文件。这些要素包括： （1）公共空间相关法规， （2）建立发展权利， （3）建立建筑质量与标准规范， （4）适当的道路和街区布置11。

这些重要的调控要素“可以通过在城市规划的实施中发挥关键作用，进而形成城市形态与特点”12。要想实现城市的可持续发展，必须重视这些要素，否则过多的法律、法规与标准会让问题变得复杂，以致于对决策构成负面的外部效应。通过清晰的机制与流程以及明确的责任和协调机制，规章制度可以扩展至其他重要的发展领域，包括： （a）城市财政（即征税、财产税、财产登记、土地溢价回收与共享）； （b）环境可持续性法规（保护自然资源与生物多样性、土地利用规划、影响评估法规、废弃物管理、空气与水的质量）； （c）城市治理（权力下放与地方自治法、赋权于民和公共 参与制度、责任制）； （d）平等享有机会（推动财富再分配、保护平民百姓、确保公共品供应的法律）； 等等。

规章制度必须有清晰的目标和有效的协调机制。它们必须适应任何国家和城市的具体需求、资源和能力，并按照具体的环境来制定。规章制度必须能够与时俱进、不断调整，但要有清晰的制衡机制，防止精英和强大的利益群体抓住或利用它们谋取私利13。

该问题的另外一面是城市法规本身的内容。自二十世纪九十年代以来，对许多国家的城市法规（比如，建筑条例、区划、环境法规等）进行大量研究的结果表明，许多城市法规已经过时。其中一些体现了殖民地时期遗留下来的特点，还有一些倾向于保护中高端收入群体，其余的则仍在为私人（而非公共）投资住房和其他服务提供不当的经济激励14。这说明，城市法规改革是变革的重要杠杆。这种改革还可以加强现有的制度性职能，如通过财产税和其他手段实现土地的溢价回购。

作为城市发展的助推器，规章制度为居民提供了安全与稳定的环境，并推动了城市化过程中的社会与经济包容、法律确定性以及公平。法律、法规与规章条例不得在内容或实践中存在歧视，应确保为最需要帮助的人创造福利，避免强化不平等的、排他的发展过程。在法规与激励相互平衡的框架下，变革性的城市化力量将得到培养和部署。这一组成部分为行动和进步创造了规范性的基础。

《新城市议程》的第二个组成部分（规章制度）揭示了上述与国家城市政策有关的问题的核心。虽然事实证明有些问题确实存在，但立法薄弱也是导致缺乏有效的国家城市政策的一个原因，立法薄弱体现为不能认识到政策与计划之间关系的复杂性和相互依赖性，而这正是城市治理的重要方面。比如，在许多低收入国家，由于地方缺乏自治权和管理能力，公共卫生由相关中央政府部门直接进行专属管理，丝毫不顾地方管理环境卫生的重要作用，在这种情况下，想要通过地方实现国家城市卫生的主要目标根本不可能，这听起来甚至有些自相矛盾。法律从国家、州/省、地方等层面建立了政府机构，这样的法律应当体现多层次的制度理解，用以强化监督与责任的互补形式，使其成为一个统一体，而不是相互抵触的个体。这些形式应加强机构责任，而不是促进各级机构间的竞争。参与城市事务的公共机构间的不一致有目共睹，表明有效的政治治理首先要建立在完善的立法基础上。

有效的城市治理应当承认，狭义地确定地方的责任与能力将带来无穷后患，因为在以下问题中需要直接涉及市政当局：从建筑条例到环境法规、从公共信息到公共投资、从社区咨询到财政问责等等。如果经济和社会影响发生在真实的空间场地内（特定的街区、社区、公共场所、市中心等），地方政府的管辖权应与这些地段的范围一般大小。在参与式治理框架中，这对民主责任制来说也非常重要。

立法影响治理，因此，应当思考我们要鼓励哪种治理。国家的立法者希望建立什么样的地方机构？对这些机构的表现有何期望？它们是否希望地方公共机构能够成为城市转型的先锋，还是满足于像往常一样逐渐改变？这些问题很重要，因为从本报告之前的章节中可以看出，《新城市议程》所面临的挑战要求立即行动，实施政策改革。

这些问题在关于大都市治理的辩论中具有现实意义，在上述辩论中，各个市政当局必须决定是否要合作以及如何合作。大都市层面的辩论特别有意义，因为这一层面中要解决的是超出城市行政辖区而在更大的范围内产生影响的溢出效应和外部性。虽然许多国家无法抵抗所谓“不可避免的大都市”，但只有很少一部分能够通过协调规划、管理和投资真正获益。

振兴国土规划和城市设计

在今天城市问题重重的背景下，国土规划与适当的城市设计所遇到的挑战比历史上任何时候都更加严峻。如本报告第9章所述，城市地区是在地理、生态、经济、技术、制度、文化不断变化的环境下生存的，这些因素相互作用，彼此之间又极为不平衡。在发达国家和发展中国家，城市一直采用被动、自发的城市化模式，这种模式在很多方面都是不可持续的。在城市化相关的空间和人口挑战面前，许多城市都悲哀地发现自己没有做好准备，更不用说面对环境和气候变化的挑战了15。

在各类城市中，房地产开发商和其他经济与政治利益相关者都将城市规划作为一种工具加以利用。这些方法或是符合优势群体的利益，或是仅侧重在特定空间中的战略性经济干预，但不论如何，都意在创造繁荣的飞地。城市规划也很容易变成一种技术活动，忽略对引导和控制城市扩张的根本需求（即“有规划的城市”所进行的积极的城市化），在其建立的城市中，现有的规划或法规将被忽视，可持续性也无法实现16。

通过对城市化过程最重要的维度进行分析，可以清楚地看到城市必须重新掌控自己的命运，通过重新进行城市规划，从城市形态、特点和功能上发生转变。《新城市议程》建议的第三个组成部分旨在响应这一结构转型，从而实现共享繁荣以及和谐、可持续的发展。以完善的法律为支撑的合理的城市规划，可以使城市变得更加紧凑、一体化、联系紧密且可持续。

联合国人居署《城市与区域规划国际准则》

规划完善的城市可以优化集聚经济、提高密度（如需要）、实现综合土地利用、促进公共空间和活力街区的发展、鼓励社会多样性等等——这些都是可持续性的关键要素17。以公共利益为基础、以有效的制度和充分的城市规划为支撑的新法律框架，能够更好地保护“平民百姓”、整合环境问题、提升社会包容性、促进城乡互动。这种全市性的综合响应行动，使城市主管机构可以更好地优化现有资源、利用未来潜能。

振兴式的城市规划与设计作为“发展助推器”，既满足了城市扩张的需要，又涵盖了各种规模的干预，小到社区、城市、大都市的政府，大到管理不断扩张的城市地区。《新城市议程》应以恰当的政策工具与行动（专栏10.2），来应对所有这些地方的城市环境。

专栏 10.2： 规划工具以及地方背景和规模的概念

地方背景影响着规划工具，而工具也强化了新的背景定义。各种各样的工具，如总体规划、项目、战略投资规划、城市政策与合同等，都或含蓄或明显地涉及到地方背景问题。

总体规划：二十世纪使用的总体规划体现了这样一种认知，即通过细致的空间安排可以让城市井然有序、规划合理、管理得当。这些规划多数为空间性质的，从它们彩色的展示中就能体现出来，其中不同颜色代表不同的用途。它们本质上属于二维规划，意在展示动态的城市发展与变化，但事实上它们往往多为静态展示。很明显，总体规划需要专业人士和市民将他们的期望和理想的体形环境融入他们设定的模式。规划的对象就是地方背景。不论“规划以外”有什么，实际上都不在思考范围内。在许多城市地区，规划之外的内容还会被定义为非法，因此会被公共主管机构拆除。

项目：在总体规划的物质环境框架下，指定的场地获得批准，进行项目开发。这些场地有具体的界线，与规划的其他部分存在特定的连接。项目的目的是要将规划的物质目标融入所建设的城市形态中，比如，住房、基础设施或社会服务。从定义上看，项目受到较大的限制，往往忽略了场地的周边和/或外围有些什么。忽视的方面主要包括土地市场的动态压力，获得土地的资格，按照什么价格获得土地，以及个别场地为更广泛的城市形态提供助力的方式。在地图中，项目的地方背景被故意排除在外，而地图中的邻近地区常常用白色表示，好像那里什么都没有，或者有的话，也对项目中包含的内容没有实质性影响。

战略投资规划：出现在二十世纪九十年代。这些规划将众多项目联系起来，作为工具，旨在解决一系列更广泛的城市问题。在某种意义上，这些战略投资规划承认城市是“流动空间”的第一步，代表项目的目的是要帮助指引、引导和管理它们，以确保基本需求获得满足。投资规划的目标包括提高公共交通效率，或者促进住房和居住基础设施的“综合发展”，以及所谓的生产性投资，如工业园或工厂。战略投资规划承认城市地区比项目地区更大，某些空间比其他空间更应获得重视，“战略”意味着在地方空间的背景下做出选择。

政策与法规：意在引导城市行为，但不仅仅是项目和战略投资规划中经常出现的投资资源分配。政策将把目光引向希望的结果——需求和要求，假设前提是利益相关者将遵守一定的设计、建设和使用行为规则。因此，挑战在于确定哪些规则可以鼓励行为朝着特定的方向发展，什么是实现希望的结果所需要的所谓“有利条件”。

以市场为导向的政策：这是政策本身的一种重要变体。之所以称为以市场为导向的政策，表明其不仅希望影响单独的实体（如公司等），还希望影响所有实体的整体行为模式，包括个体和集体。从这个意义上说，地方背景不仅包括空间、场地、流动，还包括实体间的所有互动，这些互动会对供给、需求和价格的确定产生影响。比如关于“土地”（而不是“场地”）的政策，体现了政策的核心是进行土地的高效分配与整合，以实现各种经济目的。假定以市场为导向的政策对指定地域内的一切都会产生影响。但是，它们没有认识到其结果一定会将空间、场地和流动，组织成特定的形态或聚集于特定的地点，而只是称这些关系将在一定程度上将个人福利最大化，进而也会实现集体福利的最大化。这些政策的支持者将城市看作“城市发展的机器”，他们更关注个人财产或事业回报的最大化，而忽略了他们对环境或整个社会造成的不良后果。

资 料 来 源：Castells，1989 年；Logan 和Molotch，1987年。

作为《新城市议程》的组成部分，城市规划旨在以更可持续的方式“重塑”二十一世纪的城市模式，大力提高密度、减少交通和其他基础设施的能源消耗，并通过战略干预消除城市隔阂。很明显，各种形式的不平等、巨大的环境足迹和郊区蔓延均不利于城市的可持续发展。各种城市规划干预，比如，有计划的城市扩张、有计划的城市加密、土地再调整计划、公共空间管理与项目等，都是推动转型性变革的重要杠杆。

专栏10.2中列出的工具概括了对地方背景不断变化的理解和规模不断扩大的行动区域。但是，这种转变还不够深远。例如，如果以创造城市就业为主要目标，那么宏观经济政策就要刺激消费，在特定地域内激发城市经济的乘数效应。这意味着，要以生活在贫民窟的低收入家庭为目标机遇，调动乘数效应发生作用最快的非正规部门，并在更密集、环境意识更强的城市地区开展上述所有行动。《新城市议程》必须认识到，在任何城市中发生的活动都是城市形态的重要决定因素，绝非可有可无。这就是为什么这种重要的联系不能光靠坐等时机或碰运气来实现的原因。我们必须进行有意识的设计，而城市规划与设计在这方面起到了基础性作用。

一些国际性城市援助项目的观察员指出，对某些项目的希望，似乎是能够更符合项目本身的要求，而不是让项目真正地联系现实的世界。这一评论在今天看来依旧适用，许多地区的“新城市”项目都在模仿勒·柯布西耶的现代主义设计，即摩天大楼式的“垂直”城市和高速公路。然而，从过去几十年的政策实践和援助计划中获得的经验，应当在现有城市与城镇的扩张与填充项目设计中得到体现。在这方面，公共主管机构可以借鉴国际开发援助的经验，如果更为积极的话，应该从精心挑选的最佳实践中吸取经验。在所有项目中，地方的环境背景都起到了重要作用，而在所有例子中，地方背景都是最终取胜的。事实上，当地的实际可恢复力才是在应对外生威胁与变化时界定可持续性的核心所在。

新城市拓展的规划与设计实例很重要，经验证明个别计划不应将城市“项目化”（即在不顾地方环境背景的情况下强加自给自足式的建筑与功能模式），而应将扩张融入现有的城市生态、基础设施网络和制度框架中。如果人们要生活在新拓展的城市地区，还要在这些地区配备可靠的服务，比如，废弃物回收、学校和诊所、充足的安全设施（警察和街道照明），这里只列举了一些必要条件。在成功的城市拓展中，“城市密度被视为一种公共品”，住房、就业和服务的相对可达性和可获得性都是设计的主要标准。墨西哥城、新德里和圣保罗的许多住房目前仍旧空置，使它们成为了孤立的部门项目，而不是“城市拓展”。因此，从社区到城市和区域，各个层面都必须跟上“城市”的发展步伐。

城市财政：利用城市经济和创造就业机会

如上所述，政策制定者将更多的注意力放在城市经济的作用上，这是任何新城市议程的重要组成部分。由于城市在全国人口和生产中所占的比重越来越大，城市生产力理应获得国家和地方政府政策的优先关注，当地居民也必须将此牢记于心。

《新城市议程》建议的第四个组成部分指向了城市化的根本所在，也是变化与互动的场所，是转型和累 积的基础。城市生产力有助于促进经济增长与发展、创造收入，通过恰当的规划、有效的法律和政策改革为所有人提供体面的工作和平等的机会18。就像《可持续发展目标》建议的那样19，许多城市地区和区域都需要经济复兴和重建计划、集群发展和工业区战略以及提供安全、经济、便利、可持续的交通设施。另外还需要适当的连通性和充足的基础设施。

最有生产力的城市受益于全面的经济与结构多样化计划、知识共享与技术学习平台，以及针对弱势群体包括新迁入移民的创造就业和收入增长计划。这些计划与平台可以在各种发展领域产生积极的乘数效应，尤其是在实施了再分配机制的情况下，包括扩大公共空间、提供公共品、创造就业的公共采购等。恰当的城市规划与设计将集聚经济最大化，创造发展地方城市经济所需的可持续密度，减少不同社会群体之间的机会不平等。

目前全球就业机会短缺的情况，反映出发展中国家长期不良的工业化发展，以及近期更多发达经济体的产业结构调整20。随着城市经济活动在国内生产总值中的比重不断增加，城市的经济表现应被视为全国性的宏观经济问题。要加强城市的生产力，必须通过增加基础设施投资，完善的合同和法律框架，人力资本的构成，充足而可负担的借贷机制，以及通过对集聚经济更有助益的、更好的城市形态设计。

联合国《城市领导者财政管理手册》第二版

宏观经济的表现高度依赖于地方经济。许多年前就有这样的说法，“开罗效率低意味着埃及效率低”。这种观点不但可以用于任何国家的大城市，而且越来越多地适用于任何国家的城市体系。但是，要想建立多产、有竞争力、高效的城市，则需要完善的财政规划，将恰当的预算编制、创收和支出管理融为一体21。城市的生产力越高，意味着能够在资源量不变的情况下增加生产，创造额外的实际收入，并通过提供更加经济实惠的商品与服务提高人们的生活水平22。

完善的商业和财政计划可以创造改善城市化所需的收入，反过来，城市化也会成为进一步创造价值的来源。地方主管当局可以通过这一过程有所收益，相比于各种征税机制，这一过程可以为增加城市收入创造更大的土地与财产价值。为此，必须准备适度的财政组织和治理体系，包括： （i）市政当局以资金支持和实现基础设施规划的能力； （ii）有效的机构，具有明确的角色和充足的人力与财力； （iii）财政权力和充盈国库的能力，例如，通过土地和财产税； （iv）监管支持和清晰的法律框架，确保资源使用中的责任制与透 明度23。

专栏 10.3：加强城市财政

作为储备与流动之间交换的动态场地，城市必须增加收入为公共支出提供资金，建立、经营和维护基础设施、环境服务、卫生、教育、安全等服务，以及生产清洁空气、无污染水和公共空间等公共品。如第4章和第9章所述，在许多城市中，私人收入与财富变得越发集中，但与此同时，公共资源和财产也在减少和贬值。城市因缺少公共收入，将在通往繁荣的道路上面临严峻的挑战。

加强城市财政所面临的挑战正是今天城市发展所面临的难题，在城市化过程中更是如此：城市必须提供所需的耐久性资产储备（体面的住房、基础设施、公共建筑以及配备服务的贸易、工厂和仓储场所、公共建筑等），以适应和支持“城市化”所带来的能力与技能的不断流动（从体力到上层研究）——它们之间不断的相互作用将产生人人共享的城市繁荣。为这些储备（耐久性固定资产，有望持续50到80年）提供资金的最好方法就是通过长期的融资工具。

气候变化影响和极端天气事件发生率的增加凸显了这些城市财政问题的重要性。在气候寒冷的北方城市，近年来极端的冰冻低温导致许多基础设施发生故障，输水干管爆裂，桥梁、人行道和高速公路断裂，设施老化折旧加速。2014年，美国北部有300多座城市因极端的寒冷天气遭遇了此类基础设施瘫痪问题。与此同时，发达国家和发展中国家的沿海城市也面临洪水和海平面上升的风险。低洼的孟加拉国城市地区已经感受到洪水对低收入社区的影响。一项对达卡当地的研究揭示了在这些家庭中“安全储藏”越发重要，因此对住房进行了重新设计，以满足这些新的需求28。这一普遍的共同问题很可能成为未来50年中所有沿海城市优先考虑的关键问题，表明任何减灾战略都必须包括为这些目的而节约资源。2012年，荷兰政府通过了关于年度节约的百年计划，希望能够延缓灾难的来临。

相比之下，发展中国家快速发展的城市与城镇面临的是另外一系列问题，包括不断增加的水资源需求，需要到更远、更深的地方去寻找优质、充足的水资源，而这些又推动了边际成本的不断提高。因此，大部分发展中国家都迫切需要供水的融资。同样地，卫生融资也是一大重点，尤其是在非洲，但是合流的排水沟渠系统的短期成本似乎对大部分国家而言都过于沉重。信息和通信技术融资也是城市的重点，旨在加强连通性，进而改善人类福利、使社会更加繁荣。创新性的城市财政解决方案（例如溢价回收），可以改善在特定城市地区发展必要基础设施的前景，减少空间的不平等。

城市财政需要创新战略的支持，比如，公私合作（PPP）和土地再调整计划，可以利用额外的资源来解决公共部门资源有限的问题。土地再调整创造了价值，使市政当局和土地所有者能够共享从改变土地利用方式以及更合理的规划中获得的收益。就《新城市议程》而言，土地再调整可以看作是“操作助推器”。

上述所有战略与行动，都是迈向更高效的城市经济体的重要的第一步。除了这些必要的战略与行动外，还需要更多的支持。可以通过采取各种行动，确保具备实施生产性经济活动所需要的条件。其中一些行动可以通过比较波哥大（哥伦比亚）和纽约（美国）得到很好的诠释，在这两座城市中，90%的企业雇佣的人数分别不足10人和20人。

在波哥大，许多公司由于规模太小而无法受益于规模经济，而盈利能力低又限制了工资和机械、技术 的资本支出，更不用说广告了。不论是正规企业，还是非正规企业，都缺少基础设施、设备、材料和市场，而这些是任何地方任何规模的任何企业想要扩张以及创造更优质的就业机会所不可或缺的。这种情况的最终结果就是，整个哥伦比亚首都创造的就业机会很少，且大部分都在非正规部门。近期在23座哥伦比亚城市实施的联合国人居署“城市繁荣项目”的结果证明了这一点24。技术援助以及战略性的临时补贴可以使小企业克服这些障碍，利用它们实现更高的效率，打破目前的低生产力循环：这是一项可以考虑的有效政策。最近的研究也表明，扩大哥伦比亚的道路和交通网络对城市经济有积极的影响25。

相反，在过去十年中，纽约的经济扩张是通过初创企业的激增来实现的，此类企业员工少于5人、拥有较高的技术水平，并且将竞争的焦点放在高增值服务上，包括创新和设计。正如前面提到的， 90%以上的纽约企业雇佣人数不足20 人，但从2001年起， 67%的新企业雇佣人数不足5人。目前，纽约的高端企业大部分坐落于布鲁克林，那里的固定成本低于曼哈顿，使纽约变成了美国的“第二硅谷”。鉴于这些企业刚成立不久，生产力却相当高，说明其进入门槛低，获得投入的限制少。对于二十一世纪的技术工业革命来说，关键在于这些大部分都很年轻的新企业家所接受的高等教育。

城市生产力的另外一个重要维度是城市形态的作用。集聚经济和邻近性可以极大地降低成本、促进商业交易（第8章）。城市形态将从人口和基础设施密度、生产场地的可获得性、更好的连通性、获取重要的生产性投入等方面创造机会；城市形态还可能产生影响城市经济质量和增长速度的成本。通勤时间长的城市将阻碍劳动力获得现有的工作机会，降低生产力，比如，布宜诺斯艾利斯或者墨西哥的华雷斯城26。交通拥堵以及随之产生的空气污染限制了曼谷的经济生产力，每年都会使泰国经济损失可观的GDP。北京和德里对严重空气污染的代价也有了更深刻的认识。随着城市地区在空间上的扩张，这些问题获得了越来越多学术和政策上的关注27。正如前面提到的，减少密度也会降低集聚经济和邻近性的潜力。

注释：

1 Schreiber et al, 2016.

2 UN-Habitat, 2014d.

3 UN-Habitat, 2015k.

4 Ibid.

5 UN-Habitat, 2015k.

6 有关这个问题，法国人类学家Annik Osmont 提出了一种有趣的观点，他在所著的一本书中提出，世界银行在布基纳法索、科特迪瓦、马里和塞内加尔进行的“地点与服务”以及贫民窟改造项目对这些国家的影响比起这些国家被鼓励采用的宏观经济调整项目的效用要小得多(Osmont, 1995).

7 有关城市公共开支的空间分布的相关研究非常稀少(Cohen and Dario,1994).

8 UN-Habitat, 2014a.

9 UN-Habitat, 2014b.

10 UN-Habitat, 2015k.

11 UN-Habitat, 2014e.

12 UN-Habitat, 2016d.

13 联合国人居署在27 个城市（亚洲10 个、非洲7 个、拉美10个）就包容性进行的一项调查显示，大多数受访者认为，富有的政治精英和公务员从城市改革中获益最多（三地分别为69%、71%和59%），其次是政客和官僚（三地分别为61%、77%和39%）[ UN-Habitat, 2010a].

14 例如孟买对容积率做出的规定导致了非必要的低密度，转而使地价和房价上升。这个例子展示了管理住宅入住情况的法规如何会对城市密度的降低产生重要影响 (Angel, 2000).

15 UN-Habitat, 2013a.

16 Ibid.

17 UN-Habitat, 2014d.

18 UN-Habitat, 2016a.

19 可持续发展目标，目标11，具体目标11.2：向所有人提供易于利用、可持续的交通运输系统.

20 World Bank, 2013a.

21 UN-Habitat, 2016d.

22 UN-Habitat, 2013a.

23 UN-Habitat, 2016d.

24 ONU-Hábitat, 2015.

25 Ibid.

26 Prud’homme et al, 2004; Dillinger, 1992.

27 Angel et al., 2011; Angel and Blei, 2015; Jenks et al , 2008.

28 Jabeen, 2014.