高质量发展的土地与空间需求

文︱石楠

Shi Nan

十九大提出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，主要依靠要素投入、外需拉动、投资拉动、规模扩张的增长方式难以为继，迫切需要转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力。这是以习近平同志为核心的党中央根据国际国内环境变化、特别是我国发展条件和发展阶段做出的重大判断。

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中明确提出，“建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措，是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段”。将高质量发展的转型和国土空间规划工作之间的关系做了总体勾勒，为国土空间规划体系的建立提供了重要遵循。

然而，面对构建全新的国土空间规划体系的整体要求，亟待我们从理论上解决一系列基础理论问题，否则，“整体谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间”的总目标将难以实现，“多规合一”将仍然停留在形式上的管理权归一，而没有真正做到提高站位、提升理念和融合发展。这其中，如何认知和评价国土空间规划的客体，也就是土地（空间）1土地与空间属于两个高度相关而又不完全重叠的概念，一般意义上将土地理解为地表，而将空间理解为地表以上和以下的部分。为阐述方便，本文仅从抽象的资源使用角度将两者等同对待。以下一律简称为土地。，将成为首要的科学问题。

任何发展离不开一定的土地。从供给侧来看，由于土地具有区位上的唯一性、不可替代性，也因为土地资源总体上的有限性，土地供给一直处于一定约束条件下，开发利用和永续保护始终是一对基本矛盾。

另一方面，从需求侧来看，发展对于土地的需求是不可避免的，这种需求无论是数量增加，还是需求类型、需求区位的变化，都会给土地资源保护带来压力。因此，怎样做好需求管理或“稳预期”，就成为保护与发展这对矛盾的焦点。

在全面建成小康社会的历史阶段，这种需求显然不同于温饱阶段，人居环境的高质量发展因而成为响应这种需求的重要方面。在十八大提出“人居环境明显改善”要求的基础上，党的十九大进一步明确提出，基本实现社会主义现代化， 2050 年“享有更加幸福安康的生活”。显而易见，这种时代发展的需求已经不再是停留在温饱、小康和环境改善的层面，而是上升到人民“幸福安康”的感受和精神层面的满足。分析高质量发展阶段人居环境建设的需求，如何提高人民的“满意度”，将成为新时代规划工作一个十分重要的理论问题和非常现实的技术问题（图1）。

经典理论对于土地的功能有很多不同表述。笔者认为，重要的是从全面小康与高质量发展的角度研究土地在今天扮演什么角色？也就是说我们为什么需要土地？或者说土地资源的使用2这里所称的土地（空间）资源的使用是一个广义的内涵，既有传统意义上的开发利用，也有保护、修复等。能为人民的满意度做出什么样的贡献。从这个视角出发，最简单的办法就是将人类社会发展的历史分成三大阶段：农耕文明阶段、工业文明阶段和生态文明阶段，分别考察一下在不同的历史阶段土地最根本的功能或作用是什么。

在农耕文明时代，人类之所以需要土地，是因为土地是人类赖以生存的基本条件。作为一种资源，土地为人类提供了食物和居所，无论是粮食种植，还是其他食物如肉蛋奶禽的生产，都离不开土地资源，土地满足了人类作为生物得以存续繁衍的根本需求，因此，大地母亲的养育之恩，是人类对于土地的基本情感，并相应地伴生着崇敬、敬畏、迷恋等情感。在相对落后的生产条件下，人们对于土地价值的判断主要基于这片土地能够生产多少食物，越是肥沃的土地，越是人们追逐的对象，人们想尽一切办法增加土地的产量，保护肥沃的土地不被侵蚀。

另一方面，运输这些食物可能增加的成本，成为影响食物生产布局的主要因素。不同类型的农业产业由于储运成本的差异，为了节省成本产生利润，决定了这些产业在空间上的区位选择。最具代表性的地价理论如杜能的农业区位论等。

进入工业文明阶段，食物依然是人们对于土地的基本诉求，伴随着技术进步，特别是规模化生产、化学工业的发展以及市场化机制的普及，使得食物生产效率大为提高，食物生产对于人们的羁绊不再那么强烈，人们基本摆脱了以食物生产为中心的空间格局。另一方面，工业化带来的生活资料的丰富、生活品质的便利和提升，让人们对于土地的期许，从“果腹”上升到更高程度的多样化与品质追求。因此，能够提供更加 丰富的生活资料，就成为继食物之后土地最为重要的功能。

与此同时，有几项因素带来了人们对于土地价值判断的根本性改变。首先，市场化让人们认识到资本的价值，意识到工业生产背后的资本驱动，是远比土壤肥沃程度更为关键的因素，在资本数量和肥沃程度之间，耕地成为工业化的牺牲品，可以说是一种自然而然的选择。

其次，以福特制为代表的规模化批量生产，不仅在满足人们需求方面具有强大的优势，而且还能够因为生产效率的大幅度提高，产品价格不断下降，刺激新的需求，原来买不起相关商品的群体被吸引进消费市场，市场被培育出来了。在这种环境下，工业化和资本化因而具有了更大的合法性和占据道德高地的蕴含。

第三，技术进步让人们看到了技术是继资源、资本（包括人力资本）之后最重要的因素，从机械化、电力化、信息化的发展，无不是让人们更便利、更深入地利用资源（包括土地资源）的同时，逐渐摆脱对于资源的依赖程度，因而出现了人有多大胆、地有多大产，给我一个杠杆就能撬起整个地球的“无畏”心理，人们对土地的敬畏之心逐渐让位于剥夺、掠夺、滥用等心理倾向。

以资本、规模、技术为象征的工业化，对于土地需求产生了极其深刻的影响。工业文明时代土地既作为一种资源，同时也是很重要的资产和资本。在农耕文明时期，土地用来解决生存需要，是生死的问题；工业文明时期，人们的需求从温饱到小康，从基本生存需求转向多样化的生活品质追求。在这种语境下，评价土地的价值最关键的就在于土地产生的财富，在于市场价格，无论是工业品、房地产开发，还是其他产业形态，从用来种粮食养牲畜，变成种房子养厂子。人们对于土地等自然要素的态度，从“象天法地、敬畏自然”，转向“消费自然、战胜自然”。从空间形态上，市场、产业成为城市空间组织的主要因素。韦伯的工业区位论、艾伦索的古典主义地价理论等都是这个时期土地功能评价与价值评估的典型理论。

然而，工业化在提高了人们福利和幸福的同时，也产生了较农耕文明时期更为严重的“生态足迹”，给资源环境带来了毁灭性的灾难，包括工业生产带来的资源超采和环境污染、农业生产带来的面源污染以及消费带来的各类环境压力，还包括城市建设中常见的填海造地、开山填河、竞相比高等炫耀资本与技术的现象。这些都让我们反思，既往的生产生活方式是否能够继续。正如恩格斯说过的，“不要过分陶醉于对自然界的胜利。每一次这样的胜利，自然界都报复了我们”。

图1 ︱都市休闲空间

党的十八大标志着我国进入生态文明建设新时代，尊重自然、顺应自然、保护自然成为新时代重要的价值导向，人与自然是生命共同体，经济社会发展和日常生活必须注重节约资源和保护环境。很明显，在全面建成小康社会和生态文明建设的大背景下，我们对于土地的诉求也已经发生了根本性改变，食物产量、财富产出可能依然是土地的重要功能，但除此之外，伴随着人们在解决了温饱、小康生活需求之后，对于精神层面的“满意度”的追求，对于归属与认同需求、赢得尊重的需求、自我实现等方面的精神追求，必然成为土地必须承载的重要功能。

总体而言，高质量发展阶段存在两大类需求，既有底线需求，即满足基本生存与发展目的的需求，满足消除各种不平衡不充分的需求，满足“一个不能少”消除绝对贫困等方面的需求；也有升级需求，比如，先发地区的城市群、都市圈的大城市，通过城市绿色更新等手段，研究新的资本生产方式，实现空间生产的目的，使这些已经是经济枢纽、城市核心的地区，能在全球价值链当中发挥更大作用，引领全球经济发展。

对于个体而言，情感因素将成为决定土地需求的重要因素。人们正从为工作而生活，逐步转向为生活而工作，越来越追求自身的价值。从“北漂”“蚁族” “乡愁”等社会现象背后，折射出了人们对于身份认同的追求，微博、微信、抖音等互联网共享技术的迅猛发展，反映出年轻一代对于自我价值实现的渴求。从长假期间井喷式的旅游，到各种猎奇、探险和体验式、参与性的活动，都说明人们的需求已经超越了一般意义上的生理和安全层面的考虑。而这种个体选择的群体效应，以及互联网技术所具备的个体即整体的特征，使得人们精神层面的“获得感”“满意度”成为土地资源乃至一切资源使用的重要出发点。挖掘土地的情感价值，土地使用者的心理感受将极大地影响人们对于土地的价值判断。在这种背景下，形成于农业文明时期的人口分布格局（如胡焕庸线等地理分布），以及形成于工业文明时期的城市体系（如资源型工业格局、三线项目布局等），都会随着人们追求土地所具有的情感价值而得到改变。昔日的中西部地区有可能成为旅游、探险的重要目的地，无法以农业文明时期的粮食亩产去衡量沙漠戈壁，也不能以工业文明时期的地均工业产值来衡量深山老林，但他们所具备的挑战潜能、心灵抚慰的功能，恰恰是全面小康后人们重要的精神需求，更不用说这些地区所具备的生态生产与生态服务功能了。

对于生产需求而言，传统的土地功能主要通过区位体现其价值，或接近原料产地，或接近消费市场，或接近劳动力市场，可以说区位决定一切，基于地理区位的中心地理论曾经是指导企业选址的重要原则。但是，在互联网技术和物流技术高度发达的今天，企业除了关注上述空间区位外，越来越关心在虚拟空间的区位，企业转型升级也从最基本的流程升级、产品升级等，发展到链际升级，即将既有价值链中的相应能力应用于新的价值链，ODM、OEM等工业生产方式的流行，不仅凸显了核心技术的重要性，也反映了价值链对于土地的特别蕴含。相对于企业生产，人们对于居住的需求也正在产生变化，追求住房面积和产权，正逐步让位于对居住环境和服务品质的要求。因而，对土地资源只进行用途和开发强度的管控，显然不能适应需要。客观现实中既有多样化的土地使用方式和混合使用的需求，也有基于不同密度的空间形态和特色景观，这些土地需求与传统的功能分区、风貌设计有着迥然的不同。另一方面，传统的商业与服务中心体系正面临互联网和物流技术的颠覆性挑战，人们居住区位选择中的网络社区因素占据了越来越重要的地位。多元化、定制化的商品与服务需求，必须依赖于互联网技术和现代物流配送体系，因此，实体空间中的公共服务均等化、空间品质均衡化，正成为重要的政策导向，土地价值的决定性作用正让位于空间均好性、空间公正、空间融合等新的价值导向，而这背后是空间机会的均等化和空间权利的公平。

总之，从历史的长河来看，在生态文明建设的今天，当高质量发展成为主流时，人们对于土地的诉求已完全不同于农耕文明和工业文明时期。要实现土地资源的永续使用，首先必须建立起一套适应新时代需求的土地价值理论，从理念上必须超越基于粮食产量和财富数量的传统地价理论，必须超越物质需求，建立起一套满足人们精神需求和情感价值的全新的土地价值体系。