寻路与破局：粤港澳大湾区背景下乡村人居品质提升的思考

文图︱邱衍庆 肖宇 曹海涛 王丽芸 周建威

1 前言

吴良镛先生将人居环境定义为“是人类的聚居生活的地方，是与人类生存活动密切相关的地表空间，它是人类在大自然中赖以生存的基地，是人类利用自然、改造自然的主要场所[1]”。彭震伟等研究指出，农村人居环境是“城乡人居环境中的重要内容，由农村社会环境、自然环境和人工环境组成的，是对农村的生态、环境、社会等各方面的综合反映[2]”。农村人居环境狭义上是指村民聚居的空间环境，从广义上理解是村民从事生产生活的空间系统，应该包括物质空间要素、历史文化要素和生态环境要素等[3]。关于农村人居环境整治，从国家到地方紧紧围绕农村人居环境改善、村民意识增强等方面来开展，并且强调因地制宜、分类指导；示范先行、有序推进；注重保护、留住乡愁；村民主体、激发动力；建管并重、长效运行；落实责任、形成合力[4]。改善农村人居环境是提升人居品质的重要内容。党的十九大将乡村振兴作为重大战略之后，促进城乡融合发展、建设生态宜居美丽乡村，是当前高质量发展的重要环节。

建设粤港澳大湾区是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的国家战略。制度势能是粤港澳大湾区发展的关键动力，如何有效释放，则是未来发展的思考重点[5]。粤港澳大湾区的提出，对于广东农村人居品质提升、突破长久以来的困境，带来了崭新的外部机遇和破局的内生动力。

2 粤港澳大湾区乡村空间分布特征

2.1 巨量人口增量与巨型城市区域

粤港澳大湾区的人口密度2017 年达到1231人/平方公里，是全国平均人口密度的8.5倍；且珠三角是我国城镇化水平最高的区域之一。2013-2017年珠三角九市常住人口增量437万人，其中广州（157万人）、深圳（190万人），合计占增量的80%，是人口增长的核心。2018年珠三角地区仍然保持常住人口150万人的较高增量（图1）。

与巨量人口增量相对应的是巨型城市区域。大都市连绵带是城市化进程中出现的一种新的城市地域空间组织形式，是城市化进入高级阶段的标志[6]。粤港澳大湾区呈现出显著的巨型城市区域空间特征，并在空间形态上呈现高度连绵的城乡景观。根据世界银行《东亚变化中的城市图景：度量十年的空间增长》指出，珠三角地区已成为东亚地区规模最大的“巨型城市区域”。都市连绵区规模已达1.5万平方公里。从1990年开始，珠三角建设区面积从2819.06平方公里增加到2017 年的7730.50 平方公里，占国土面积比重由5.03%提高到13.80%（图2）。

图1 ︱粤港澳大湾区范围内各市城镇化和人口密度分析图

图2 ︱珠三角建设用地增长情况示意图

2.2 城中村和半城中村的镶嵌布局

巨型城市区域内的城乡互相嵌合的状态，应该是粤港澳大湾区最重要的空间特征。在珠三角，城市之间连绵状态非常突出，根据卫星影像及数据提取，表明在穗、深、佛、莞四城内农田占比非常低；横向比对长江三角洲地区，在城市与城市之间，大片的农田仍然 存在[7]。

以深圳为例，深圳2/3左右的常住人口是尚未落户的外来产业工人群体，在深圳极高的房价和生活成本之下，为何还能集聚将近一千万人的产业工人群体，其原因就在于城中村。据统计，深圳市城中村住房约490万套（间），占全市租赁住房比例超过60%。城中村分布于城市各个角落，是满足市场租赁需求的主力[8]。 深圳在关内关外有1427个城中村，占全市面积的1/6。这类现象同样广泛存在于广州市各工业区（番禺、黄埔、白云），以及佛山市、东莞市、中山市等地。而横向比较长江三角洲，后者这类城中村、城边村的现象则相对较少（图3，4）。

对照国家和广东省村庄建设分类，珠三角巨型城市区域内的村庄均为城郊融合类村庄。以东莞市为例，根据村（社区）的产业特点、经济基础、城镇化程度、风貌特征等条件，进一步细分为传统农村型、城中村型、半城中村型三种类型。其中城中村233条、半城中村245条，传统农村115条，城中村和半城中村共占80.6%。

2.3 战略机遇和现实意义

图3 ︱深圳市域城中村现状空间分布示意图

图4 ︱东莞市村庄类型分布示意图

对于广东来说，粤港澳大湾区上升为国家战略之后，改善农村人居环境、提升人居质量、高质量建设生态宜居美丽乡村，对于建设世界级城镇群的意义十分重大，这不仅是实施乡村振兴战略的第一场硬仗，更是解决广东城乡发展不平衡不充分的必然要求，更是建设粤港澳大湾区的重要支撑，事关建设“高质量发展的典范”和国际一流湾区的大局。《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出的五大定位，其中要建设“充满活力的世界级城市群、具有全球影响力的国际科技创新中心和宜居宜业宜游的优质生活圈”均与乡村人居品质建设密切相关。乡村兴，则湾区兴；乡村美，则湾 区美。

探索粤港澳大湾区这一世界级城市群中的乡村振兴模式和路径，其本质是在高度城镇化地区探索如何开展乡村振兴，如何破解乡村人居高品质建设和城乡融合发展这一普遍性难题。

放眼全国的乡村人居品质建设实践，不难发现广东的乡村人居建设实践尚存在短板，实践成果与国内一流地区尚存在差距，在动力机制和实践路径的总结方面尚有空白。湾区活，则乡村活；湾区强，则乡村强。粤港澳大湾区建设提供了一个在高度城镇化和经济发达地区探索乡村振兴和美丽乡村建设路径的时代机遇，对促进城乡融合发展具有全国性的示范意义。

3 粤港澳大湾区乡村人居空间发展趋势辨析

通过分析近三十年珠三角的城镇空间拓展模式，发现依托交通廊道进行拓展的传统“点轴式”模式将进一步演化为“多中心网络化”模式[9]。粤港澳大湾区的提出，将加速形成中心城市、重要节点城市为主，特色城镇、重大功能平台、美丽乡村有序协作的“多中心网络化”大湾区一体化发展格局。在新的发展格局下，乡村空间将迎来更多的发展机遇。

3.1 核心圈层边界地区空间重组，推动乡村地区和功能平台崛起

都市圈是以核心大城市为中心，以轨道交通紧密连接周边中小城市的日通勤圈，在产业驱动、重大枢纽产城融合效应带动、跨市地铁联动下，城市之间边界逐步模糊，乡村地区和边界地区成为机会空间得到增长。由于建设用地相对充足、地价便宜，往往衍生成为重要的功能平台，共同为相邻两市提供服务。“去边界化”，将使大湾区呈现出一种扁平化的共享城市集合体，并在具体功能上有利于改善村镇工业化地区公共服务配套。经研究，当前在珠三角各市边界地区（往往是乡村地区）形成联系频繁、协作紧密的镇街组合单元，形成口岸合作、产业合作、枢纽设施合作等多种“去边界化”地区。如广佛之间、深莞之间，这一趋势日益 明显（图5，6）。

3.2 网络化重塑城市群等级格局：乡村地区资源再配

传统的鱼骨型发展轴线强化了城市的等级关系，资源集中于高级别的行政区域，各行政区的相互联系，往往需要经过其上级行政区，然后再转向跟别的行政区的联系，联系效率较低。粤港澳大湾区是网络化的城市区域，节点将不必通过原有层级，而是可以直接链接到整体功能网络上，避免过去资源中心化问题，都可以获得高效便捷的服务，如以松山湖园区为核心，整合大朗、寮步、大岭山、茶山、石排、石龙六镇空间而成的东莞松山湖片区。网络化体系中，一些拥有良好资源、各种流交汇的地区（包括乡村地区），获得发展机会，可成为区域中新的 节点。

随着跨江通道的逐步完善，东西两岸交通便捷和要素流通加快，在粤港澳大湾区环湾核心地区将形成一个围绕内湾的新都市圈，结合城市更新和“三旧”改造，植入科技、文化要素，营造充满创新活力的多元复合空间；通过公共建设引领，为城市外围工业化地区和村镇混杂地区提供充分的公共设施和公共空间，引导空间质量提升。

3.3 特色小镇建设耦合大湾区创新及城市网络

充分发挥轨道网等区域交通网络优势，承接区域一体化发展动能，承接大都市区消费升级带来的机遇。充分发挥大都市区边缘地区生态环境优美及设施配套齐全的双重优势，营造“高可达、高品质”+“低成本”的创新创业空间。充分发挥市场配置资源的决定性作用，同时强化政府为主体的政策引导能力。

综上所述，粤港澳大湾区“多中心网络化”结构为城镇密集地区改善乡村人居环境提供更多机遇，也是城乡融合发展的潜力空间载体，也提供了乡村振兴发展亟需的内生动能。

图5 . 6︱粤港澳大湾区集合城市分布示意图和跨界合作区分布示意图

4 粤港澳大湾区农村人居品质提升的路径

4.1 差异推进，按照三类地区圈层式推进乡村振兴战略

广东乡村因区位条件、资源禀赋、社会历史等原因，各地区乡村经济水平、特征属性都有明显差距，其发展方向和路径也各有特色。因此，实施差异化的乡村振兴战略、提出适应性策略是提升广东乡村人居环境重要路径之一。

4.1.1 珠三角核心圈层城乡高度连绵地区

珠三角核心圈层，主要指广佛莞深珠中地区，是广东城乡高度连绵地区，非农属性特征明显，其产业发展、生活方式、村庄形态、收入来源都以非农化为主，集聚了全省大量的城中村。据统计，全省城中村1184条，城中村行政单元内建设用地面积约1536平方公里，其中珠三角有城中村852条，数量占全省比重高达72%，用地占比达69%。因此，面向珠三角核心地区优质生活圈的建设，不可避免要推动一定数量的城中村改造。此外，由于珠三角核心圈层城乡高度连绵，城乡融合将是乡村振兴长期的主旋律，不仅要解决人居环境较差、城乡空间混杂等一系列问题，还需要进一步完善公共服务和基础设施、彰显地域乡村文化特色、培育潜在创新产业空间、构建优质人居环境，实现从附属发展的城乡融合1.0版本升级到等值发展的城乡融合发展2.0版本（图7）。

4.1.2 珠三角外围非核心区相对传统乡村地区

珠三角外围非核心区，指江肇惠地区的乡村，重点加强与核心区之间的资源要素高效流通，加强地域特色文化挖掘，打造高标准生态宜居美丽乡村。首先，是要推进产业振兴，加快推动农业现代化，促进一二三产业融合发展。其次，加强人居环境整治，全域推进农村人居环境整治，建设生态宜居美丽乡村10 大任务，包括垃圾、污水、道路、厕所整治等方面。第三，加强资源文化活化利用，通过南粤古驿道串联周边乡村地区，以“文”兴村、以“旅”兴村、以“农”兴村、以“居”兴村，加强乡村地区文化复兴，促进乡村旅游发展。第四，从“点- 线- 面”系统促进乡村风貌提升，彰显地区文化特色。“点”主要整治提升农房建设，“线”重点是建设重要交通通道，南粤古驿道、碧道等沿线乡村风光示范带，“面”则聚焦在农业生产的大地景观 （图8）。

4.1.3 珠三角以外的乡村地区

图8 ︱广东省省定贫困村及重要交通通道乡村风光带示意图

图9 ︱粤北生态特别保护区涉及乡村地区

对于粤港澳大湾区以外的乡村地区，乡村振兴基本方向是突出绿色发展，根据区位条件、自然地理、文化特色等因素，可分为以下四种情况：一是泛珠三角区域合作背景下的跨省边界地区，加强粤赣、粤湘、粤桂、粤闽交界地区乡村规划衔接，整治提升重要交通通道沿线乡村风貌，减少边界地区风貌差距，以特色资源打造门户景点。二是推进“沿景区”“沿城市郊区”“沿交通线”示范创建，连线成片地建设岭南特色乡村风貌示范带。三是针对粤北地区乡村，突出生态引领乡村振兴，彰显粤北少数民族地区乡村特色，对居住生存环境差、生态环境脆弱等村落适度拆迁并点。四是对于滨海特色的粤东、粤西片区乡村，重点打造具有滨海风貌特色的乡村风情带，解决潮汕城乡混杂地区人居环境改善问题（图9）。

4.2 多规合一，坚持国土空间规划一张图，引领美丽乡建

4.2.1 “同体系”：村庄规划要纳入国土空间规划四大体系在构建“多规合一”的国土空间规划体系大背景下，村庄规划既是践行国家乡村振兴战略的先行性和基础性工作，也是实施粤港澳大湾区乡村地区国土空间规划全要素管控的最基础和最微观单元。按照《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，村庄规划属于最基础的层级。因此，举全省之力推进粤港澳大湾区建设背景下，广东乡村人居环境品质提升应进一步强化村庄规划地位，构建了“五级三类”村庄规划体系，并将村庄规划体系纳入国土空间规划体系，明确村庄规划是法定规划，是乡村地区的详细规划，也是城镇开发边界外开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设规划许可、进行各项建设等的法定依据（图10）。

4.2.2 “一平台”：村庄规划要纳入国土空间规划信息平台

根据《广东省村庄规划编制指引（试行）》，广东乡村人居环境品质提升建立了“4图2书2表1公约”成果库，其中4图为村庄用地现状图、村庄用地规划图、村庄建设项目布局规划图和农房建设总平面图； 2书为规划说明书和公众参与报告书； 2表为村庄建设需求台账和村庄规划建设项目库（表）； 1公约指村庄规划建设管理公约，实现了统一用地分类标准、统一技术底图、统一规划建设项目、统一编制实施主体。在此基础上，将村庄规划成果数据纳入县（市）级空间信息平台，搭建乡村规划建设管理信息化平台，建立覆盖村域的数字村庄规划“一张图”，能够实现全景展示、建设项目跟踪、工作进度监督、辅助开展乡村设计等，弥补粤港澳大湾区乡村地区数据共享、精准管控的短板，为粤港澳大湾区建设高品质城乡人居环境提供信息化 支撑（图11，12）。

4.3 风貌管控，完善全过程乡村风貌管控机制

4.3.1 制定《广东省乡村风貌管控与导则》

乡村风貌管控对于规范村庄设计，有序引导乡村景观设计，提升人居环境具有重要引导作用。国内外部分地区先行进行了探索并提供了较好的经验，如浙江省2015年印发了《浙江省村庄设计导则》，涵盖了村庄总体设计、建筑设计、环境设计、生态设计、基础设施设计等内容；江苏省2017年印发了《江苏省特色田园乡村规划建设指南》，对既有建筑、村庄环境、新建建筑提出具体设计手法；广西壮族自治区印发了《广西新农村住宅建设通用图集》， 2017年修订了《广西壮族自治区农村危房改造工程工作规程》；日本则在1952年就通过完善的法律引导乡村景观建设，规范了日本乡村景观构成要素和要求。

图10 ︱广东省国土空间规划体系与村庄规划体系关系示意图

图11 .12︱乡村规划建设管理一体化平台（左）和计算机辅助分析设计（右）

图13 ︱广东省乡村风貌塑造要素构成示意图

目前，广东从省级和市级层面对乡村风貌管控进行了一定的探索，但尚未形成完善的体系，缺乏配套的机制约束或激励村民按照风貌管控要求实施，亟需更加系统地制定全省及各地的《乡村风貌管控与导则》，统筹自然生态、乡村生活、农业生产系统，构建“分类、多级”的风貌管控体系。从展现地域特色、优化乡村形态、传承文化的角度将建构筑物作为乡村风貌管控的重要主体，明确细化管控要素内容，对屋顶、墙面、围墙与院落、建筑细部、岭南特色元素等建筑风貌设计要素进行管控，对村落环境进行管控，包括道路、公共广场、街巷节点以及环卫、污水、照明等基础设施的管控要求，都予以明确，并在经济基础较好的大湾区核心区乡村试点示范实施（图13）。

4.3.2 构建以“乡村建设规划许可证”为核心的全过程乡村风貌管控机制

全面健全规划设计、报建、审批、验收等管控机制，逐步构建以“乡村建设规划许可证”为核心，省、市、县、村层层监管的全过程乡村风貌管控机制，提高整体管控水平。省级层面，健全农村住房建设的常态化管理制度，并出台相应的农村住房建设管理办法，规范乡村建设规划许可制度，明确乡村风貌管控要素和内容，明确带方案审批制度。地级市层面，细化市县乡村建筑风貌建设管理实施方案和乡村建筑施工管理办法。村级层面，以乡村建设规划许可证实施细则管控具体项目风貌建设，强化乡村特色风貌从省到村管控的“一体化”过程。4.3.3 推广“村庄设计+农房设计”的乡村设计制度

结合村庄风貌特色，推广“村庄设计+农房设计”的乡村设计制度，分级细化乡村风貌管控与引导的技术规范指引。借鉴浙江、福建经验，在省级层面，推广“村庄设计”“农房设计”制度，并出台相应的技术导则，加强传统村落保护与利用，出台传统村落保护发展实施意见；地级市层面，制定地方版的风貌设计指引，鼓励县（区）出台地方版设计指引，同时制定全省《村庄设计负面清单》，推动规划、设计与建设的高效传导，实行乡村规划- 设计- 施工“一体化”工作 模式。

4.4 共同缔造，打造乡建共同体，实现从“输血”到“造血”的转变

4.4.1 完善多元参与机制，形成乡村建设共同体

在过去的乡村建设中，更多的是自上而下的政府主导“献血”模式，乡村建设更多的是任务式的，村民被动式接受乡村规划。2018年2月，中办、国办印发的《农村人居环境整治三年行动方案》明确提出建立政府、村集体、村民等各方“共谋、共建、共管、共评、共享”机制的共同缔造的乡村振兴理念，以“五共”为核心实现乡村振兴[10]。构建多元参与机制，整合村民、规划师、政府部门、施工团队、社会力量多方资源，积极探索乡村治理新模式，有效凝聚社会治理工作合力，完善乡村建设组织发动、部门协调、规划引领、财政引导、建设运营等环节（表1）。通过共同缔造理念把乡村建设原有自上而下“输血”模式转变为自下而上“造血”模式，提升乡村建设的质量和魅力[11]。

表1 共同缔造理念下乡村建设与传统乡村建设比较表

4.4.2 构建乡村建设“五共”平台，打造乡村全域治理体系

在乡村内构建“五共”理念平台，保证乡村建设合理化、秩序化的进行，提高乡村内各资源的利用率，促进多方参与的互动，激发乡村建设动力。“五共”理念平台建立在乡村各类功能建设的基础上，多方共同缔造包容性生活环境，切实满足村民的多元化需求。同时，培育村民对乡村空间建设的责任意识，保障乡村建设的实施效果。乡村的资源要素包含乡村的物质资源和人力资源，充分利用乡村现有物质资源和发挥乡村的人力资源，形成乡村的建设资本。同时通过乡村的组织培训等活动资源，形成本土化的乡村建设团队、管理团队、评价团队，实现乡村地区发展决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果 共享[12]。

4.5 双轮驱动，坚持产业升级和文化传承为重点

4.5.1 依托产业升级项目打造乡村振兴精品空间，实现乡村地区融合发展

根据地区不同的交通区位、村庄风貌、民风民俗等特点，充分挖掘乡村空间在生态、生产、生活、文化、游憩等方面的多元功能价值，整合乡村空间资源为出发点，谋划乡村振兴的产业发展平台，划定特色产业分区，促进农业产业集群发展，构建一二三产融合、宜居宜业宜游、“点- 线- 块- 面”一体、“互联网+”等与乡村新产业、新业态发展相适应的乡村振兴空间 格局。

4.5.2 探索“城中村+双创”模式，打造众创空间集聚创新要素

广东省的城中村内有大量集体物业，位于城市CBD周边区域的城中村，对比高昂的写字楼具有明显的租金优势，通过“双创”微改造，打造众创空间，集聚创新要素。以广州市天河区城中村“联合社区（东区）”为例，孵化器、众创空间正在成为高端人才、创新企业集聚的新平台，伴随着创客进村，天河区城中村集体经济从“种房子”到孵出高科技，村民从原先出租物业谋生到加入新经济大潮[13]（图14）。

4.5.3 探索“线性开敞空间+村庄”模式，打造突出岭南地域文化的村庄

充分利用广东地区的高速公路、绿道、碧道、风景道、南粤古驿道等交通设施的串连，将城镇对休闲文化的消费需求导入乡村地区，打造一批极具岭南文化特色、田园风光和宜居宜业宜游的“新农村示范片”。进一步丰富粤港澳大湾区生态人文平台，通过南粤古驿道推动乡村振兴，“以道兴村”塑造宜居空间。还可以以乡村人文资源禀赋为基础，进行特色主题定位策划和商业运营模式设计，突出岭南地域文化风貌，展示特色鲜明的魅力乡村，例如广府文化乡村、客家文化乡村、侨乡文化乡村、红色文化乡村，营造全域“风景画”，打造大湾区美丽乡村亮点（图15）。

图14 ︱广东省城中村空间分布示意图

图15 ︱粤港澳大湾区新农村示范片布局示意图

4.6 体制创新：聚焦土地资金政策机制创新

粤港澳大湾区是政策创新之地，不断进行体制机制改革创新是粤港澳大湾区永葆活力的源泉。因此，创新和制定乡村振兴和美丽乡村建设的体制机制和配套政策，是推进粤港澳大湾区广大乡村地区不断改善人居环境、建设生态美丽宜居村庄的“关键一招”。携手港澳聚焦技术攻关、用地政策、产业植入、旅游开发、要素联通、创新创业、标准规范、国际合作等方面的改革创新，推动构建粤港澳大湾区美丽乡村建设共同体，合理借力多方资金，统筹使用土地指标，优先保障老百姓对美好生活向往的民生工程、人居环境项目落地，倒逼破解当前粤港澳大湾区乡村地区人居环境品质提升工作中的各项硬任务和障碍因素，推动粤港澳大湾区城乡融合发展。

5 结语

粤港澳大湾区的农村人居品质研究是当前国内外特征鲜明、影响巨大且极具探索价值的样本性研究。在粤港澳大湾区国家战略背景下，参与乡村振兴和美丽乡村建设，要科学把握区域发展的趋势和差异性，分类指导推进。要特别注重发挥珠三角地区产业转型升级、岭南文化传承、存量更新改造和科技创新第一动力的作用，谋划特色空间和创新空间，从供给侧角度培育乡村发展新动能，这也是打造宜居宜业宜游大湾区、“高质量发展的典范”必不可少的内容。