战后日本福利体制构建的政治逻辑

文阡箫

日本作为后发型资本主义国家，早在20世纪60年底初期形成了基本的福利框架，实现了全民皆保险与皆年金制度，是继北欧三国之后第四个实现全民皆保险，第十二个实现全民养老制度的国家。从其构建时期而言，日本当时的经济发展虽已进入高速增长期，但经济基础尚不能说达到全面推行福利政策的优渥条件下，缘何能比肩发达国家早期建立起福利体制。从构建的主导者而言，曾作为甲级战犯后因解除公职重返政坛的岸信介为核心的保守政党，为何会积极倡导建立“福利国家”，成为日本战后福利体制的重要推动者。显然，这些反差需要探寻日本战后福利体制构建的背后逻辑来获得回答。

目前学界将日本福利体制视为有别于欧美类型带有东亚区域特色的福利模式，对其特征、演进过程及其理论体系发展都有了详实地梳理总结，但涉及福利体制构建的原因分析多从历史学与社会学的视角展开，①国内外相关研究：川敏光.日本型福祉レジームの発展と変容[M].東京：ミネルヴァ書房,2005；武川正吾.連帯と承認―グローバル化と個人化のなかの福祉国家[M].東京：東京大学出版社,2007；宮本太郎.福祉政治——日本の生活保障とデモクラシー[M].東京：有斐閣,2008；陈建安.战后日本社会保障制度研究[M].上海:复旦大学出版社，1996；柳清瑞、吴少凡.论日本福利国家的理论渊源[J].日本研究,2015(3):23-28；彭文兵.战后日本社会保障制度思想评述[J].人口学刊,2000(2):19-23.故而本文选择了推动创立战后日本福利体制的岸信介内阁为研究对象，对福利体制的核心——国民皆保险与皆年金制度的形成过程进行梳理的基础上，注重对岸信介内阁推动福利体制的动因的政治逻辑分析。

一、国民皆保险与皆年金制度的形成

日本战败后在驻日盟军总司令部（GHQ）的主导下逐渐重建社会保障体系，1945年12月8日GHQ向日本政府发出“有关救济及福利计划”备忘录，该书指出公共扶助民主化的基本是维持国民的最低生活，提出无差别平等的救济原则，日本政府接受并回应，于1946年2月27日发布“有关社会救济备忘录”。1947年“美国社会化保障制度调查团”向GHQ提出报告书，该报告直接促成了日本社会保障审议会的成立。[1]之后，在GHQ的指示下日本政府制定了“（旧）生活保护法”，并于1950年更新成“（新）生活保护法”，该法与1947年制定的儿童福利法，1949年的身体障碍者福利法，构成“福利三法体制”，日本的福利体系开始进入整备期。

作为日本福利发展史上划时期意义的国民皆保险与国民皆年金，其根源可追溯至战前，但实质发展成型还在于战后。首先，有关国民健康保险在战后因财政赤字难以展开，自治体等相关团体开始展开寻求国库补助运动，1953年7月决定国库补助承担两成的疗养给付费，1955年8月正式法定化。[2]虽然在国库支持的情况下实行国民健康保险的市町村有所增加，但据1956年发布的厚生白皮书统计，不适用医疗保险的人占总人口的32%。同年，鸠山内阁根据学识经验者（7人委员会）的报告，经厚生省整理提出“健康保险法改正案”，却因国会乱斗的影响审议不了了之。[3]之后，石桥内阁正式提出国民健康保险的全民化，但因身体状态辞任也未真正去落实，继任的岸信介内阁承袭了石桥内阁的福利方针。1957年4月厚生省设置国民皆保险推进本部，开始着手《国民健康保险全国普及四年计划》。1958年3月岸信介内阁提出《新国民健康保险法》，该法规定1961年4月开始全国市町村有义务实施国民健康保险，国家给付比例在五成以上。同年12月该法案在国会获得通过，至1961年4月日本的国民皆保险体制基本实现。[4]

有关国民皆年金的建立，1954年厚生年金保险法全面更改，意在扩大适用厚生年金的业种，增加被保者的数量。但在经济二重构造的问题背景下，厚生年金的被保险者的大企业的正式劳动者并没有增加，即便各种互助年金加入者增多了，但这时被保险者只占这一时期就业人口的三分之一。[5]诸如神武景气中发展起来的中小企业的劳动者、农民、自营业者以及家族从业者基本无缘年金保险。在年金制度普及率较低的情况下，日本人口的年龄构成发生变换。进入1950年代日本人口呈现老龄化趋势，随着家族制度的变化，传统的家庭养老模式面临困境，社会对老龄者抚养问题的关注增加。[6]至岸信介内阁时期1958年4月，厚生省设置国民养老金准备委员会事务局，5月开始了国民年金的立案工作，经过审议决定将于次年夏天实施“无缴纳制的老年养老年金与母子、身体障碍者年金。”[7]同年，9月24日厚生省发布国民年金制度要纲，确立国民年金制分为老龄、母子、障碍三种类型，以缴纳制为基础，同时设置无缴纳制，受保对象为20岁至59岁的全国国民。[8]1959年国民年金法通过国会成立，1961年4月1日开始对2100万人强制适用缴纳制年金，国民皆年金制度形成。综上可见，无论是国民皆保险抑或国民皆年金制度都是在岸信介内阁时期推动建立的，这也意味着从法律层面上构成了日本战后福利体制的核心框架。

二、福利体制与国民总动员的效用

日本福利体制的雏形如前所述在战前既已存在，英国的社会学家理查德蒂特马斯（Richard Titmuss）就曾提出战争促进了福利体制的发展，宫本太郎进一步指出“医疗保险与年金保险基金等，这些社会保险机能的实质是被纳入战争遂行体制的”。[9]战时日本为构建总体战体制，通过国家总动员来应对战争带来的人力与物资的大量消耗。但发动国家总动员推行战争，单纯依靠“国民皆兵”的精神思想是不够的，通过福利政策来统合国民不失为有效影响途径。

首先从战时公共年金的建立来看，由于战争因素海运业的重要性日益凸显，为保障船员于1939年确立了船员保险制度，随着日本对外侵略战争的扩大，以一般劳动者为对象的年金保险制度也于1941年创建，该“劳动者年金保险”在1944年改为“厚生年金保险”，适用对象不仅局限体力工作者，还涵盖了女性、事务劳动者等。当时厚生省认为，消除劳动者年老后的不安使其专心生产，对生产扩充乃至战力的增强都有利。[10]

日本的医疗保险最初始于1922年制定的健康保险法，该法参考德国的疾病保险以工厂工人等体力劳动者为对象。但1929年世界经济危机爆发，日本农村积弊颇深，农民的医疗成为一大难题。考虑到“农村是军队的供给源”，为遏制农村贫困与疾病的连锁反应，日本政府从1933年开始以农村、渔村居民为对象展开医疗保险制度建立的研究。[11]但随着日本侵华战争的爆发，为实行国家总动员体制，开始普及推行“健兵健民政策”，1938年国民健康保险法颁布，1942年该法修改。当时厚生大臣小泉亲彦陆军军医中将，提出从1942年3月开始所有市町村设置国民健康保险组合，落实以国民健康保险为中心的“国民皆保险”政策。在这一方针下，国民健康保险普及运动随之展开。

1942年7月23日大政翼赞会主办的国民健康保险普及合作会议召开，大政翼赞会、大日本翼赞壮年团、帝国在乡军人会、全国町村长会、日本药剂师会、国民健康保险协会的12团代表者提出“要努力实现健兵健民对策的基本——国民健康保险制度进行全国普及和顺利发展。”[12]至1943年末，市町村约95%的国民健康保险组合成立。当时日本政府最初制定国民健康保险法的目标是至1947年建成约6000个组合，2500万人加入，但实际上至1944年组合数超过1万，加入者超4000万人。另一方面，以工作人员及其家族为对象的健康保险制度在1943年的时候，适用的事业所有16万个，加入者超过800万人，呈现迅猛增长势头。[13]但随着太平洋战争的爆发，国民皆保险构想最终惨淡收场。

可以说在战时无论是劳动者年金保险还是由“国民皆兵”概念衍生出来的“国民皆保险”，其目的不外乎更好地统合国民，从而推进国家总动员体制来服务对外战争，故此统治阶层选择主动地承担起国民社会保障的责任。高冈裕之指出“战前日本虽没有使用福利国家的名称，但是事实上已经非常接近福利国家，并构成了战后福利国家的内核。战时日本型福利国家的形成是国家总动员的一环，也是其直接产物。”[14]

至战后，在岸信介内阁时期，形式上建成以国民皆年金与皆保险为核心的福利体制，与战时利用福利体制来动员国民推动战争的目的有所不同，岸信介对福利国家建设存在两方面考量：

“首先是扩大日本经济规模使其繁荣。具体而言，因为日本土地狭小但人口众多，为使国民生活安定，提高生活水平，有必要扩大经济规模，繁荣经济采取积极政策。其次是经济繁荣问题。如果国民只有一部分生活富足，则表明全国处在不均衡状态，这是福利国家不能出现的。因此为了遍及国民各个阶层，必须追求均衡的繁荣。为此有关社会政策，针对各个方面，国家必须采取扩充社会保障制度以及公正分配等政策。”[15]换言之，战后的日本福利体制是在经济发展为重心的背景下，用来缩减国民经济收入差距起到稳定社会的作用，而这样安定民生的背后实质是为了统合国民，即达到“安民”进而“统民”的效用。

值得注意的是，日本在谋求战后复兴以及经济高速增长为目标的过程中，保障国民生活注重国民动员与统合是其实现经济发展的根基。岸信介内阁为实现计划性的经济运营模式，将战前国家总动员体制的影响手段——福利政策，同样运用到战后经济发展中，为调动国民积极性，势必需要稳定、保障国民生活。特别是在日本战后民主化改革的背景下，如何在做大经济这块“大蛋糕”的同时，调和各阶层经济收入格差，为解决这一重大课题，岸信介内阁可以说是顺应福利发展趋势的同时看到了福利政策带来的国民统合效果反作用于经济的互促性。概言之，无论战时追求的高度国防国家而构建起的国家总动员体制，抑或战后因经济发展追求国民统合的总动员体制，尽管目标不同，但均存在福利体制与国民总动员的效用的密切联系。

三、福利体制与保守党的政治利用

1955年日本形成了以自由民主党（自民党）为首的保守党对阵代表革新势力的社会党的两党政治体制，为获取政权两党展开角逐。首先从两党成立时制定的政党纲领来看，有关社会福利方面两党均有涉及，其中自民党以构建“福利社会”的口号，提出更新医疗制度、年金制度、救贫制度、母子福利制度，综合整备社会化保障施策，促进家族计划、实现家庭生活的现代化，解决住宅问题提高国民生活环境。[16]社会党主张国家承担社会保障义务，创造让国民健康且安定生活的基础条件：（1）统合所有医疗保险，确立国民医疗制度，解决无医村，对国保健保增加国库辅助。（2）扩大强化生活保护，儿童保护以及母子福利对策。（3）讨论统合厚生年金、简易保险、邮政年金、恩给制度、民间生命保险，最终建立国民年金制度。[17]可见，社会党在党纲中已初步展现了对国民医疗保险与国民年金的考虑，虽然自民党打出构建“福利社会”的旗号，但缺乏像社会党对社会保障做出的具体目标。

1956年在7月8日第四回参议院选举中，自民党虽然获得61个席位赢得选举，但社会党为首的革新势力席位突破了三分之一。为了获取民众的信任与支持，自民党对福利政策更加积极。1957年2月25日岸信介组阁上台，在众议院预算委员会上明确指出“以建设福利国家为目标，整备扩充社会保障制度对我们而言极为重要......积极地推进社会保障制度，并为解决此而担负起责任，这是（我）认为保守党的所该秉持的信念。”[18]随后自民党政务调查会着手新的立案，于9月19日发表新的政策大纲，其中有关社会保障：以1960年为目标实现医疗上的国民皆保险，推进老龄者、母子世代、残障者为对象的国民年金制度。[19]

1958年4月25日众议院解散，5月22日举行总选举，这是“55年体制”下自民党与社会党第二次争锋相对的选战。首先，社会党在2月23日全面反对执政党做出的1958年度预算案，明确提出年度支出应该大幅削减防卫厅、国防会议、公安调查厅等非生产的“反民主性”的行政费用，将这些财源用于国民年金、医疗保障费、失业对策费等，大幅增加社会保障费用。[20]为迎合选民的生活诉求，社会党比自民党在社会保障支出上展现出更为积极的姿态，甚至以削减防卫费等为手段。自民党方面，岸信介在3月的参议院预算委员会上公开表示“创设国民年金制度是社会保障制度的重要支柱，将会为了早期实现而做出努力”[21]

在众议院选举的前夕，社会党进一步细化了社会保障政策，提出“国民年金法案”，该案作为与自民党对决的重要法案从1957年末既已启动定制，主要以无缴纳型的特别国民年金（养老、母子及身体残障者）与缴纳型国民年金保险（一般国民年金保险及被雇佣者年金保险）两种类型。[22]面对社会党积极的社保政策，自民党于4月15日召开党政调副会长会议，制定总选举的政策大纲，其中引人注意的是充实社会保障制度的项目，提出了1959年实现无缴纳型老龄年金制度、母子年金制度、身体伤残者年金制度。从领取者的年龄到发放金额都有明确规定的年金制度开始创立。国民皆保险制度从1960年开始实施，考虑调整年金制度与军人恩给。[23]此时，自民党的社会保障政策与社会党的相差无几，主要以国民最为关注的年金制度与医疗保险为焦点进行竞选宣传，在这一过程中可以看到在社会党的竞选压力下，促成了自民党对社会保障政策逐渐积极的态度。

1958年5月22日，众议院选举创下战后最高投票率（77%），其中自民党以国民年金与减税为公约，以287个席位压倒性地击败社会党赢得选举。之后岸信介内阁为实现选举公约，催促原本预定从1957年开始为期两年负责国民年金制度设计的社会保障制度审议会，尽早提交立案结果。6月14日国民年金制度报告形成，岸信介根据该报告向厚生大臣桥本龙伍作出指示，“昭和34年（1959年）开始以社会保障制度审议会的答复进行实施”。[24]

显而易见，自民党在与社会党选举竞争中，为获取绝对优势，赢得选民支持，对社会保障政策逐渐积极，最终两党社保政策逐步趋同，社会党亦失去了以注重民生为卖点的竞选优势。一定程度而言，自民党被社会党的福利主张所裹挟，或主动或被动地去推动战后日本福利体制的形成，从而保持执政地位。

四、福利体制与防卫力的重建

1957年5月20日，国防会议及阁议确立了日本国防的基本方针，将民生作为国防一环，将日美安保体制作为根基。岸信介内阁之所以将民生与安保作为国防要素，实质是在外，面对美国将其非军事化战后改造的制约框架下，在内，应对国民反战情绪以及提高民生福利的迫切要求下，重启“防卫力重建”这一敏感议题的权宜之策。在岸信介看来建立福利国家的前提是确保日本防卫力量，而实行普遍性的福利政策需要强大的财政支撑，就当时日本的经济状况而言尚不具备条件，且为获取政权迎合选民岸信介做出了减税公约，故此要实行惠及全民的福利政策需要美国的支持，特别是经济方面的援助。岸信介内阁劝说美国支援的具体手段即利用美苏两大阵营进行意识形态对抗的国际形势，打出安定民生防止共产主义势力渗透的旗号，以增强自由主义阵营势力为名义，最终来实现重整军备的目的。换言之，岸信介企图借用美国的力量，欲以福利体制的建立来推动防卫力的重建。

有关防卫，岸信介在旧金山和平条约生效后的新年发表文章谈到：“从当前国际形势来看，日本最需要保持自卫能力...凡独立国家皆会保持自卫力量...日本必须拥有自己的自卫力，当然这也涉及经济能力的问题，但其根本是政治能力...日本当前的问题是修宪与建设国军的意愿，与美国的援助意愿在何时能够一致。”[25]言下之意，日本需要重建自己的防卫力量，而且离不开美国的支持。但自战败后国内普遍反战情绪较浓，防卫开支也一直低走，国民比起国防更在意社会保障的实施，因此在国会答辩时，岸信介强调“我们希望绝对的和平，并在此基础上提高国民生活水平，以建设福利国家为政治的重点而努力...保持自卫力不是发动战争，从当前形势来看，这是我们避免不了的，即便我们极力避免，一旦被卷入战争，作为独立国家为了遏制，需要采取一定程度的自卫措施”[26]可以看到岸信介对“福利”与“防卫”之间关系的巧妙“捆绑”，其认为：“为了日本的防卫，国家的安全，我们凭借自己力量保持日本自卫这是独立国家理所应当的行为，只有让国民感到安全，才能谈和平生活，建成文化国家、福利国家。”[27]即发展自卫力是实现福利国家的基础条件，岸信介在“捆绑”“福利”与“防卫”的同时，也在借“福利国家”的名义，实则对日本防卫发展进行“松绑”。

另一方面，从1950年代中后期，美国财政预算大幅削减，海外驻军费用也受到影响，加上驻日美军与当地居民的摩擦产生厌美情绪，美国有意减少驻日美军人数。美国官员也避免发表任何公开声明，以免给大众造成这样的印象：日本推动国防政策的努力是美国压力的产物，而非代表日本自身利益。[28]在美国有意缩小驻日军事规模的形势下，岸信介终于等来重整国防的外在有利条件，然而外在制约环境的变动，不等于内在消极因素的消失，如何在战后劝说国民支持国防重建，应对革新势力反修宪、反安保改定的主张，岸信介选择以防止共产主义势力渗透为口号，扩充社会保障安定民生，构建全民性的福利体制。1957年5月岸信介在访美前谈到：“终战后的10年，我对民主主义的显著发展感到喜悦，但对未来也抱有一丝不安。现在法西斯主义抬头、军国主义的复活等右翼威胁十分微弱，但来自左翼的威胁即共产主义的危险绝不能无视。”在指出日本面临共产威胁后，岸信介对象征国家未来希望的青年提出“热情应是朝着实现福利国家的方向”，主张“以自由主义经济为基础，坚决实行积极的社会福利政策，追求大多数地最大幸福”。[29]在岸信介看来建设福利体制的本身就是进行国防建设，安定民生后才能有效地遏制共产主义渗透。

1957年6月岸信介访美，之后公开发表署名文章，指出从建设和平的意义而言，日本对抵御来自亚洲的国际共产主义的挑战发挥了作用。日本作为亚洲最先进的工业国，对那些受到共产主义虚伪宣传影响的各国国民展现了模范作用。并向美国保证，日本绝不会成为共产主义国家或中立主义国家。[30]岸信介向美国公开表明立场不外乎，一方面为继续获得美国提供的安全保障，另一方面则是争取美国经济援助来支持其内政方针。1959年1月贺屋兴宣被派访问美国，其与CIA要员会面时谈道：“日本大多数青年将进步视为共产主义与社会主义，不认为“真正的保守主义”属于进步性质，而福利国家的建设正是反共斗争不可分的一部分”。[31]即岸信介内阁向美国发出信号，认为反共的基础在于福利体制的建立，为此希望能获到美国的理解与支持。

五、结语

岸信介内阁时期，以建设“福利国家”为内政方针，实现了全民皆保险与全民皆年金制度。尽管以国际劳工组织的基准来看，日本当时的社会保障给付规模远低于欧美国家，但至少形式上已具备了福利体制的框架，在其推动普及全国国民的社会保障体系的过程中，可以窥其背后存在的政治逻辑。首先，福利体制是国民总动员的有效工具。在战前，福利政策往往是为了稳定、拉拢民心集中生产力，为服务对外战争而实现“人”的动员。战后，在岸信介内阁推行的经济复兴计划，缺少不了国民的支持。特别是岸信介主张的计划性经济运营模式，以国家为主导，带动从上至下的经济活动，为了更好的统合国民积极进行经济建设，福利政策成为重要动员手段。

其次，以承诺构建福利体制来换取执政地位。在日本战后民主政治发展的过程中，尊重顺从民意成为政党获取政权的重要凭据。在日本战后55年体制初形成时期，社会党是自民党问鼎权力巅峰的强劲对手，而社会党当时推出的有力竞选口号即注重社会保障关心民生，虽然自民党也有本党的社会保障主张，但在社会党的积极姿态面前不得不推出更具有吸引力的社保政策，特别是日本进入1950年代后半期，社会人口老龄化已经成为一大课题，如何解决家族制度崩溃下的养老问题成为国民关心焦点。自民党为了获取选民支持将扩充社会保障作为公约，这也是为应对社会问题稳定政权的政治利用。

最后，以福利体制的构建来推动防卫力量的重建，岸信介内阁发布的国防基本方针，将民生视为国防的一环，将福利国家的构建视作政治重点，其表面目的是防止共产主义渗透而安定民生，实质是向美国寻求对其内政方针的支持，深层目的是最终能够重建日本的防卫力，特别是在外存在美国制约，在内存在国民厌战情绪与革新政党的反对声，以及经济能力尚且不足的情况下，如何启动国防重建，唯有先构建福利体制。

纵观岸信介内阁力主推动构建福利体制的行为，其暗含的政治逻辑，一方面是顺从民主政治发展尊重民意注重民生，另一方面则是有意识、有目的地引导福祉发展最终朝着不仅是体制地建成，更是一种国家主义之下统合国民，达成其政权稳定、计划经济的总动员以及国防重建的多重目的。