人民调解与矛盾纠纷多元化解衔接机制的实践与思考

韩学书/河北省人民调解员协会

党的十九届四中全会提出“完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系”，与党的十八届三中、四中全会的提法一以贯之，一脉相承，这是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度支撑。实践证明，健全调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，是坚持和发展新时代 “枫桥经验”的必然要求，有利于预防化解矛盾纠纷，有利于维护社会和谐稳定。结合推进国家治理体系和治理能力现代化的目标要求，从实践看，矛盾纠纷多元化解机制的运行还存在一些需要研究解决的问题，本文结合这些问题进行了思考。

一、完善人民调解与多元化解机制的时代意义

党的十九届四中全会提出“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全”，把“完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系”作为“完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制”的重要内容，对完善人民调解与多元化解机制有着极强的现实针对性和实践指导性。

（一）从历史和现实的发展来看。在长期的实践中，我国建立了调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等纠纷解决制度。调解是中国特色的社会治理经验，广为基层群众所接受，具有强大的生命力。党的十八大，十八届三中、四中全会和十九届四中全会多次提出完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，我国《宪法》《民事诉讼法》《村民委员会组织法》《城市居民委员会组织法》等多部法律都对调解特别是人民调解制度作出规定；《人民调解法》对人民调解的性质原则、组织队伍、工作制度、调解程序、调解协议等作出了具体规定。

（三）从人民调解与多元化解的现状来看。当前人民调解委员会的组织形式已呈现多样性、网络化，主要有村（社区）、乡镇（街道）、企事业单位人民调解委员会，行业性、专业性人民调解委员会等，受理的纠纷范围已延伸到了各领域、各行业的各类矛盾纠纷，也就是说只要法律不禁止的都可以受理。据统计，近年来全国人民调解委员会每年调解纠纷数量都在800 万件以上，人民调解在基层社会治理中的作用越来越明显。

二、当前人民调解与多元化解机制工作中存在的问题

人民调解受理的纠纷范围并非是无所不能、包打天下，面对自身无力解决的矛盾纠纷，急需与其他解决方式对接。由于一些地方衔接渠道不畅，使一些当事人感到绝望时会铤而走险，引发“民转刑”案件或纠纷类信访案件，影响当地社会和谐与稳定。

（一）基层调解员业务不精，不懂衔接。当前纠纷形成的原因复杂，法律政策性强，解决难度加大，而人民调解员受自身文化水平、法律水平等因素的影响，对疑难复杂纠纷不敢主动介入，只能被动受理。如果调解不成，不知向谁求助，向谁报告，也不会引导当事人选择其他方式解决，导致小事拖大，大事拖难，难事拖乱，结果导致激化或上访。

（二）行政调解工作衔接被动，不愿衔接。当前，人民调解与其他机关的行政调解衔接机制步履艰难，亟待健全完善。表现为：法律规定不明确，行政机关不积极，调解机构没建立、调解工作没开展，衔接联动有困难。

（三）处理矛盾层层下压，不会衔接。首先，基层政府机关缺少法律专业人才，只能按照“属地管理”的原则，把纠纷压到村（社区）去解决。村（社区）解决不了，当事人只能上访，相互推的结果，不是越级访就是激化。其次，片面理解“枫桥经验”，只强调“矛盾不上交就地化解”，不谈“谁主管谁负责”，致使村（社区）有纠纷不能报、不敢报，村（社区）自身又解决不了，当事人只好上访，加大解决难度。再次，劳动争议仲裁、土地承包纠纷仲裁虽已立法，也有仲裁机构，但由于宣传不够，导致仲裁案件少，作用发挥不明显。

（四）诉讼立案责任前置，不善衔接。人民调解与诉讼活动衔接联动已有历史，而且各地总结过很多很好的经验，特别是《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》出台后，各地创新了不少人民调解与诉讼活动衔接联动的方式，但一些基层法院在推进矛盾纠纷多元化解机制过程中，规定未经调解的民事纠纷案件或者未经仲裁的土地承包纠纷案件不予立案，形成了新的立案难、衔接难。

三、破解人民调解与行政调解衔接难题

行政调解是我国多元化纠纷解决机制的重要组成部分。在目前我国尚未出台统一规范行政机关调解行政争议和民事纠纷的专门法律、行政法规的情况下，要解决人民调解与行政调解衔接机制运行中的难题，应从三个方面入手：

（一）解决有机构干事、有人干事的问题。行政调解虽然没有专门立法，但相关法律法规和政策已经规定了不同类型纠纷有不同的责任部门，由不同的部门解决。机构和人员是基础，健全矛盾纠纷多元化解决体系，需要建立行政调解机构，充实行政调解力量。全国调解工作会议后，安徽等省已经开始抓行政调解机构建设。建立行政调解机构需要结合本地实际，先在自然资源管理、住宅与城乡建设、农村农业等矛盾纠纷多发领域、多发部门建立，要多措并举，不搞一刀切。可以单独建立，也可依托内部业务部门建立；可以建立行政调解委员会，也可以设立行政调解室，或者明确行政调解员。在调解队伍建设上，应尽量把公道正派、业务能力强、会做群众工作的干部充实进来。

(3)以你底见识,此刻想一定不为他们无端所恼?你千万不可有他念,你底真诚与坦白,终有笼罩吾全芙蓉镇之一日!

（二）创新“书面邀请+联合处置”的新机制。从实践看，许多纠纷的解决需要人民调解与行政调解的优势互补，才能取得最佳效果。与行政调解衔接联动的纠纷，多是与行政管理活动相关的纠纷，如宅基地权属、物业管理、土地承包、劳动争议、工伤赔偿、有激化倾向的纠纷等。衔接的方式，是调委会需要形成书面邀请函，邀请相关部门联合调解。联合调解不成的，再及时引导申请行政裁决、仲裁或诉讼。调研中发现，通过书面邀请有关部门参与调解，有关部门都会积极配合、积极参与，而且效果较好。此外，对当事人情绪激动，场面难以控制，有可能激化引发治安案件或刑事案件的纠纷，人民调解组织应当及时拨打110，或向当地公安机关报告，邀请公安人员到场控制事态，联合调解，防止纠纷激化。这些已成常态。

（三）推动建立责任“双追究”制度。实践中，不少地方对纠纷类信访案件，往往按照“属地管理”原则，分流到乡镇（街道）解决，责任压给乡镇（街道），乡镇（街道）再压到村（社区），层层传导压力，忽略了“谁主管谁负责”原则，减轻了部门责任；对于纠纷激化案件，还是按照“属地管理”原则追责，也忽略了部门责任。因此，一些行政机关往往囿于自身利益考虑，对其应承担的矛盾纠纷化解和社会维稳职能故意弱化，穷尽办法推诿。由于行政机关责任弱化，行政调解优势没有发挥，导致许多矛盾因长期堆积而更难解决。因此，在推进矛盾纠纷多元化解工作机制中，应当按照“属地管理”和“谁主管谁负责”原则，落实纠纷化解责任。对发生矛盾激化案件或纠纷类越级上访的，在追究乡镇（街道）、村（社区）责任的同时，不能忽略相关部门责任，应加大行政机关纠纷调解意识。

四、创新人民调解与诉讼活动衔接联动方式

人民调解与诉讼活动衔接机制比较成熟，目前最常见、当事人最认可的方式是，司法行政机关在基层法院诉讼服务中心设立诉调对接中心或诉调对接人民调解工作室，即县（市、区）司法行政机关派人民调解员入驻中心，承接法院移交的纠纷，与诉讼活动直接对接，收到“短、平、快”的效果（及时调解、公平公正、结案快）。采取这一方式与诉讼活动对接，必须有足够的经费保障，并非每个县（市、区）都能做到、做好。实践中，村 （社区）、乡镇 （街道）人民调解与诉讼衔接的纠纷多是婚姻家庭、邻里关系、赡养、小额债权债务等传统型纠纷。各地结合实际还创新了一系列行之有效的衔接方式，主要有：

（一）保障纠纷化解最优路径的“两引导”。即人民调解委员会调解不成需要诉讼时，人民调解员及时引导当事人通过诉讼解决，防止激化；基层法院登记立案前，认为适宜通过人民调解方式解决的纠纷案件，引导当事人申请人民调解，防止执行难，待调解不成时再诉讼。

（二）保障诉讼和执行效果的“两委托”。两次委托即法院受理后，认为适宜通过人民调解方式解决的纠纷案件，经当事人同意，委托人民调解组织调解；法院在执行和解时再次委托人民调解组织调解。从涉法涉诉信访案件看，有不少案件是案已结事未了。法院虽然已经下达判决书，一方不履行时可以强制执行，但不是每个案件通过强制执行都能达到最佳效果。如某县对一起邻里纠纷案件强制执行后，法律效果很好，但没有让被执行方心服口服，半年后引发灭门惨案。因此，司法判决的强制性也要谨慎使用，在执行难的情况下，可以再次与人民调解对接，力促执行和解，可能会收到意想不到的效果。

（三）保障疑难纠纷化解效果的“两邀请”。即人民调解委员会在调解疑难纠纷时，邀请基层法庭的法官现场指导、协助调解；人民法院除邀请人民调解员参与执行和解的调解工作外，还可根据案情需要，邀请人民调解员参与诉讼调解，发挥人民调解员人熟、地熟、情况熟的优势，促使纠纷得到有效解决。

（四）保障调解协议履行效果的“两衔接”。为保障调解协议的履行，人民调解需要与诉讼活动相衔接，主要衔接方式有：对有给付内容又不能及时履行的调解协议，人民调解员引导双方当事人向人民法院依法申请确认其效力，一方当事人拒不履行调解协议的，人民调解员可引导另一方当事人向人民法院提起诉讼，请求法院判令对方履行调解协议；对支付劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金事项达成的调解协议，用人单位在协议约定期限内不履行的，人民调解员应帮助引导劳动者持调解协议依法向人民法院申请支付令，督促用人单位限期履行义务。

五、畅通人民调解与公共法律服务的衔接渠道

调解纠纷的过程，也是为双方当事人提供法律服务的过程，让其在法律的框架内相互协商、相互谅解、相互让步，逐步找到解决问题、化解矛盾的办法。人民调解与公共法律服务衔接的途径主要有：

（一）与社区矫正的衔接做到“先行调解，取得谅解”。目前，轻伤害案件的赔偿纠纷、交通肇事刑事案件民事赔偿纠纷已成为调解工作的难点，在涉法涉诉信访积案中又有一定的占比。据调查，某县2015年涉法涉诉信访积案49 件，其中25 件与轻伤害案件、交通肇事案件处理不当有关。为此，对这两类刑事案件中的民事赔偿，人民调解员应结合社区矫正工作做好先行调解。通过宣传社区矫正的法律政策，分析监狱服刑与社区服刑的利与弊，加害方一般都能积极认罪悔罪，在刑事判决前对民事赔偿达成调解协议，赔偿到位，取得被害方谅解。如果又符合其他条件，可以依法从轻处罚，实行社区矫正。人民调解与社区矫正的有机衔接，有利于纠纷的依法及时解决，有利于对信访案件的源头治理，有利于宽严相济刑事政策的贯彻执行。

（二）与刑事和解的衔接做到“促使认罪，自觉履行”。刑事和解，即根据具体案件对犯罪嫌疑人、被告人不再追究刑事责任或从轻减轻处罚。《刑事诉讼法》和最高人民法院等五部门《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》规定，对民间纠纷引发的犯罪，犯罪嫌疑人、被告人真诚悔罪，通过向被害人赔偿损失、赔礼道歉等方式获得被害人谅解的，双方当事人可以和解。人民检察院可以向人民法院提出从宽处罚的建议；对于犯罪情节轻微，不需要判处刑罚的，可以作出不起诉的决定。因此，人民调解员调解纠纷时，应积极宣传刑事和解法律政策，以促使犯罪嫌疑人认罪悔罪认罚，缓解对立情绪，自觉履行赔偿义务，求得受害方谅解。

（三）与司法鉴定的衔接做到“掌握时机，合理引导”。实践中，不少当事人不知什么情形下需要鉴定，如何启动鉴定程序，因分不清责任，无法得到赔偿，错过最佳解决时机，进而引起上访。调解过程中，对事实不清、证据不足的纠纷案件，人民调解员应及时引导当事人申请司法鉴定，借助现代科学技术查清事实，分清责任，化解纠纷。需要委托鉴定的情形主要有：劳动能力鉴定、医疗损害鉴定、人身意外伤害鉴定、产品质量鉴定等。人民调解员应根据具体案件引导当事人启动鉴定程序，告知其由谁申请，向谁委托。如根据《医疗纠纷预防和处理条例》规定，医疗损害鉴定由医患双方共同委托，或者经医患双方同意由医疗纠纷人民调解委员会委托医学会或司法鉴定机构进行鉴定。根据《司法鉴定程序通则》规定，进入诉讼程序的案件，当事人申请鉴定或重新鉴定的，一律由公、检、法办案机关决定和委托。诉讼外需要鉴定的，参照通则规定执行。

（四）与法律援助的衔接做到“扶贫济困，无缝对接”。实践中，老百姓大都知道，法律援助是律师为经济困难的公民免费打官司的，但却不知道律师还代理非诉讼案件，提供其他法律服务，也不清楚法律援助的条件和程序。调解中，人民调解员对调解达不成协议的案件，需要通过其他方式解决的，一方当事人又符合法律援助条件的，应告知当事人法律援助的条件、申请程序，帮助引导当事人向法律援助机构提出申请，由法律援助律师代理一方当事人参与调解，或通过仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等方式解决。

（五）与公证工作的衔接做到“合理运用，预防纠纷”。公证的作用在于预防纠纷、减少诉讼。调解中，人民调解员需讲明公证遗嘱效力，帮助当事人按照公证遗嘱分割遗产，进而化解纠纷。同时，对有给付内容又不能及时履行的调解协议，要引导当事人向公证机构申请办理公证事项，并载明不履行调解协议时愿意接受依法强制执行的承诺，通过公证机构依法赋予强制执行效力。对不动产产权纠纷达成调解协议的，应建议并引导当事人到公证机构办理公证，提高调解协议的证明力，维护当事人的合法权益，预防纠纷，防止反悔。

六、多元化解机制对人民调解的新要求

（一）人民调解“第一道防线”作用不能动摇。健全完善矛盾纠纷多元化解机制，人民调解只能加强不能削弱，在矛盾纠纷多元化解机制中的“基础性”地位不能动摇，“第一道防线”的作用必须不断得到强化，尤其是村（社区）、乡镇（街道）的人民调解。有关部门更应一如既往、坚持不懈、扎扎实实地抓好村（社区）、乡镇（街道）人民调解组织和队伍建设，至少做到有牌、有人、有章，解决老百姓有纠纷去哪儿调解的难题。同时，加强村（社区）、乡镇（街道）人民调解员的业务培训，让他们会调解。否则，会失去多元化解机制的基础，“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交、就地化解”的目标将难实现。

（二）人民调解员“帮助引导”能力需要提升。人民调解员，特别是农村人民调解员生活在群众之中，能够及时发现纠纷、调解纠纷，将大批矛盾纠纷解决在最基层，化解在萌芽状态，防止纠纷激化。但通过人民调解方式不可能化解所有的纠纷。实践中，有许多纠纷因受不同因素制约而难以调解成功，需要当事人选择其他方式解决。不少当事人，特别是长期生活在农村的当事人不知如何面对，急需提供帮助。因此，人民调解员不仅要会调解，还要能帮助、会引导，根据不同的纠纷引导当事人选择不同的解决方式、部门或机构。这就需要加强人民调解员业务培训，使其清楚解决纠纷的主要方式有调解（人民调解、行政调解、司法调解、仲裁调解、律师调解）、仲裁（民商事仲裁、劳动争议仲裁、土地承包纠纷仲裁）、行政裁决、行政复议、诉讼等；清楚不同纠纷的不同解决部门或机构，以及受理的条件和程序；清楚公共法律服务的不同服务方式、条件和程序，以便及早导入行业、专业调解组织，或者通过其他解决方式解决。

（三）司法所“平台桥梁”作用需要发挥。傅政华部长强调，“要充分发挥司法所在全面依法治国中的基础性作用，把司法所打造成为基层法治建设的基础平台、基层公共法律服务的一线平台和基层司法行政工作的综合平台”。从调研中发现，农村矛盾纠纷激化案件、纠纷类信访案件高于城市。主要原因是，农村居民学历层次低、处事简单、易冲动；农村法律资源匮乏，遇事无处咨询，难以寻求合法解决途径；农村调解员或者乡镇机关工作人员虽说都可以调解纠纷，但不是人人都会运用法治思维和法治方式解决纠纷。因此，对村（社区）上报的、或当事人到乡镇（街道）上访请求解决的疑难纠纷，急需通过一个“平台”或“桥梁”帮助解决，或协调有关部门解决，或致函县级有关部门协助化解。实践中，司法所是最好的“平台”与“桥梁”。这个平台的职责不应是案件分流，而是帮助引导当事人运用法治思维和法治方式解决纠纷，实现该调解的调解，调解不成时该仲裁的仲裁，该行政裁决的行政裁决，该行政复议的行政复议，该诉讼的诉讼，该与法律服务对接的及时对接。实践中，司法所有这个职责，具备这个条件，也有这个能力。指导管理人民调解工作，协助参与调解疑难纠纷是司法所的一项重要职责。由于法治社会建设的需要，各地加强了司法所队伍建设，配备了法律专业干部，知道什么样的纠纷按照法律规定应当怎么解决、由哪个部门解决，便于与职能部门衔接，推动部门协调联动。司法所既是乡镇政府、街道办的职能部门，又是县（市、区）司法局的派出机构，与法律援助、律师、公证、基层法律服务等法律服务机构有着天然的联系，便于及时提供法律帮助。