江门养老基本公共服务均等化实现路径探析——以镇(街)居家养老助残综合服务项目为视角

邹祥波

(五邑大学 经济管理学院，广东 江门 529020)

新世纪以来，我国不断加强社会保障体制建设，积极推进社会领域制度创新。2006年10月，党的十六届六中全会提出，要逐步形成惠及全民的基本公共服务体系，实现公共服务均等化。这是我国政府第一次提出公共服务均等化的概念。2012年7月，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确教育、就业服务、社会保险、社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化体育等八个领域实现基本公共服务均等化的时间表。2017年3月，国务院公布《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，明确提出“2020年要总体实现基本公共服务均等化”的总目标。但由于受不同地区经济发展不平衡和城乡二元社会结构等的影响，目前我国基本公共服务还存在发展非均等化的现象，公共产品供给不均与基本公共服务均等化的矛盾比较突出。[1]如何有效推进基本公共服务均等化，顺利实现中央的政策目标，成为当前摆在各地政府面前的一个重要课题。

一、问题的提出

实现基本公共服务均等化作为党中央做出的重大战略部署，已成为国内学者研究的热点。学界从基本概念、内涵特征和实现途径等方面对基本公共服务均等化进行了多维度的研究。奚洁人、管永昊、岳凤霞等理论界学者对“均等化”概念进行了论述，强调“均等化”并非“平均化”。但是，目前关于“均等化”认识并不统一，如“大体均等”和“基本均等”等描述常见于许多研究。[2]就其内涵，一般认为公共服务均等化包括三方面内容，即全体公民享有基本公共服务的机会应该均等，全体公民享有基本公共服务的结果应该大体相等，并且在提供大体均等的基本公共服务的过程中尊重社会成员的自由选择权。[3]而在基本公共服务均等化的实现路径方面，大致有“人均财力的均等化”、“公共服务标准化”和“基本公共服务最低公平”三种路径[4]。从已有文献看，学者对基本公共服务均等化理论的基础性论述着墨较多，对于实践过程中具体的对策研究则相对欠缺，特别是对实现基本公共服务均等化路径模式较少涉及。在这种背景下，我们应正视在经验层面上研究如何优化基本公共服务均等化实现路径，从而为实现基本公共服务均等化提供更多有效的知识。

笔者认为，所谓“均等化”，既有量的规定，也有质的要求：“均”即数量上的相同，“等”则隐含质的状态。然而，由于我国不同区域、城乡之间的发展差距，如何在资源有限的条件下实现公共服务均等化和达到社会福利最大化，这是一个需要探讨和解决的问题。根据罗尔斯的正义差异原则，一方面，在一个合作的社会中，人们应该使先天不利成员的不平等情况变得更平等，即要让社会最弱势群体利益效用最大化；另一方面，在有限的财政资源之内，必须要有一个合适的最低服务标准，即达到每个人追求合理人生期望所需要的身心健康状态。因此，在探讨“均等化”之前，必须先比较实质上或状态上的立足点是否相当，再探讨程序上或制度上的机会是否均等，以符合公平正义的原则。正是基于这个逻辑，始于2015年的江门市镇(街)居家养老助残综合服务项目，以公平、正义理念为指导，坚持弱势群体优先发展原则，通过“中心+站点”方式推进养老助残基本公共服务均等化，探索走出一条具有江门特色的推进基本公共服务均等化之路，对实现我国基本公共服务均等化具有一定的样本价值。本文定位于地方政府具体政策实证研究，采用制度分析、定量研究和实地调查相结合的方法，探讨江门推进养老基本公共服务均等化的特点与意义，分析其推进过程中的成效与不足，以为江门市乃至全国其他城市基本公共服务均等化的推进提供决策参考。

二、江门推进基本公共服务均等化的路径探索

(一)养老服务均等化面临的主要问题

江门市是广东省下属的地级市，位于珠三角的西部，下辖三区四市，既有经济较发达的蓬江区、新会区，也有欠发达的恩平市，城乡发展不均衡，在某种程度上是广东省的一个缩影。近年来，由于医疗技术的进步和人民生活水平的改善，人类的平均寿命大幅提高。根据民政局的数据，2000年江门市的老龄人口达到了11.65%，超过了国际老龄化社会的最低标准。截至2015年11月，江门市60周岁以上的老人有67.3万人，占全市常住人口的15.00%，成为广东省内最“老”的城市[5]，高于全省13.44%的平均水平。在老年人口增加的同时，慢性疾病及生理障碍的人口也快速攀升，进而造成老人的健康医疗需求与居住赡养需求日渐增加。

自2009年以来，江门市政府通过优化财政支出结构，不断加大民生投入，在基本服务体系建设上积极探索，为实现基本公共服务均等化创造了有利条件。然而，江门在推进基本公共服务均等化过程中也面临着一系列传统痼疾，具体表现在：一是老龄化问题日渐突出，养老资金压力加大。根据国家统计局数据，2014年江门市人均GDP约为46308元，低于全国平均水平(人均GDP约为7575美元)，这表明“未富先老”等矛盾已成江门今后一个时期人口老龄化发展所面临的问题。二是养老服务机构缺口大，服务设施供给不足。根据市民政局公布的信息，截止到2015年底，江门市养老机构可提供的床位是2 1401张，每千名老人拥有养老床位31.8张，离2020年要求达到的40张床位差距较大。三是公共资源分布不平衡，服务区域保障不均。经济总量的大小决定了各市公共服务资源投入的多少。目前，江门东、西部地区人口相当，但东部三区一市的经济总量是西部三市的两倍还多。四是服务专业化程度不高，服务质量参差不齐。江门从事社区养老服务工作的人员主要是下岗和失业人员，他们大多没有经过专业的知识培训，缺乏服务老年人必要的心理准备和知识技能储备。

(二)镇(街)居家养老助残综合服务项目的设立

2014年，江门市被确定为广东省深入推进基本公共服务均等化综合改革第二批试点市。2015年，江门市结合基本公共服务均等化综合改革试点和镇(街)家庭综合服务中心建设，通过实施镇(街)居家养老助残综合服务项目[6]，建立居家养老助残综合服务中心，走出一条“中心+站点”居家养老助残综合服务实现路径，为推动基本公共服务均等化进程做了有益的探索和尝试。

1.注重统筹发力，切实发挥政府主导作用。2014年，“养老·助残”公益创投被确立为江门市“大民政”工作的突破口。成员单位包括市社工委、市民政局、市财政局、市人社局、市社保局、市卫生计生局、市总工会、团市委、市妇联、市残联等，组委会办公室设在市社工委。2015年，公益创投组委会通过统筹规划，设置了3大类22个创投项目，第一次推出镇(街)居家养老助残综合服务项目。项目要求对全市八类社会困难群体提供三大类服务，重在突出基本公共服务均等化的理念，引导项目促进城乡基本公共服务均等化。

2.引入多元共治，积极营造多元治理格局。“养老不能只靠政府”，江门市在推动养老基本公共服务均等化过程中，坚持养老服务社会化方向，通过政府购买服务，充分调动社会资源，深化底线民生兜底服务。社工组织通过自身优势，整合医疗机构爱心企业、慈善机构等社会资源，为老年人和残疾人等困难群体提供专业服务。与此同时，政府还制定了资助办法和评估指标，通过第三方专业机构对项目运营状况和满足服务需求进行评估，规范镇(街)居家养老助残综合服务项目管理。

3.资源下沉镇街，精准对接群众服务需求。目前，农村仍是基本公共服务供给的薄弱区。江门市坚持底线民生，以镇或农村人口为主的街道为片区，结合老年人和残疾人数量较多、基础投入欠账较多的现状，选定镇(街)这一层级为基本公共服务均等化的切入口，根据辖区老年人、残疾人人口分布和服务需求，设立“中心+站点”居家养老助残综合服务模式，开展居家养老助残服务和家庭综合服务，由点带面、从城到乡、均衡发展，实现全市基本养老公共服务均衡化的全覆盖。

综上，江门市通过近几年养老服务模式的探索和制度创新，已经基本确立了一条 “政府主导、镇街主体、社工主力”的推动基本公共服务均等化道路。“政府主导”，就是市一级政府发挥行政主导作用，通过统筹资源推进城乡基本公共服务均等化；“镇街主体”，就是落实基本公共服务均等化的重心在以农村人口为主的镇和街道，它们是推动基本公共服务均等化的主战场；“社工主力”，就是养老服务要坚持社会化、专业化、市场化发展，社会组织是推动基本公共服务均等化的生力军。

(三)镇(街)居家养老助残综合服务项目的成效

项目实施1年之后，笔者对镇(街)居家养老助残综合项目满意度的进行调查评估。调查主要看项目内容是否满足使用者需要，使用者对管理员、社工和义工服务是否满意，服务是否改善使用者本人和家属(照顾者)状况，以及机构对使用者满意度是否重视，以评估整体居家养老助残综合服务项目质量。调查共发出问卷400份，收到有效问卷354份。同时还对部分工作人员和受服务者进行了专门访谈。

从调查情况来看，目前使用居家服务最多的人群为80岁以上老人和残疾人两大类，与江门重点保障和救助的群体相符合。在整体服务成效上，绝大多数调查对象表示肯定，其中情绪疏导最受服务接受者喜欢。过半数的困难群体或弱势群体每月能接受3次社工上门服务。在满意度方面，无论是调查数据还是访谈结果，均显示服务接受者对服务质量感到满意，并对社工、管理员和义工给出很高的评分。根据访谈资料分析，发现当服务接受者身体状况、服务状况稳定时，多数使用者皆倾向满意度提升或维持；但当服务接受者身体状况变差或是服务状况出现问题时，则会降低使用者的满意度。在服务使用改善方面，不管是接受者本人还是家属或照顾者，均表示对其有帮助，也给出了8分以上的分数，比满意度得分略低。这是因为居家服务的介入，虽然能够让老年人延缓身体上的退化，但随着年龄增长，其身体患病与失能的情况渐增，由生理影响到心理感受。

三、江门市推进基本公共服务均等化路径的特点与意义

(一)镇(街)居家养老助残综合服务项目的特点

基本公共服务的属性在于它的公共性、普惠性和社会公平，构建全民均等享有的基本公共服务体系是构建社会主义和谐社会的目标之一。[7]由于公共服务范围广、财政资源有限，该如何做出公平合理的分配，一直是政府推进基本公共服务的政策考虑。正是在这个意义上，江门市推出镇(街)居家养老助残综合服务项目，体现了基本公共服务均等化在公共资源配置方面的效率原则。

第一，坚持弱势群体优先发展，体现了基本公共服务的公平正义。老年人和残疾人在社会生活中面临各种不利条件，抵御风险能力较低、生活压力较大，是社会保障的重点服务对象。而老人高龄化和残疾人比重大的特点，是江门目前社会保障和救助面临的主要问题。居家养老助残综合服务项目对这些人实施重点关注和优先照顾，同时兼顾其他弱势群体和困难群众，符合社会公平正义的原则。

第二，居家综合服务项目是社区居家养老的升级版，是推进基本公共服务均等化的理性选择。从发展趋势看，社区居家养老最符合中国人的观念，但在实际运作中存在“叫好不叫座”的现象，究其原因与供给质量和项目付费有一定关系。居家综合服务针对特殊困难群体、由政府公共财政买单的形式，解决了一般社区居家养老模式中服务站点资源虚置化、需求与使用比差距大的问题，有效提升了公共资源的利用率。

第三，政府通过社会购买服务，提高了基本公共服务的供给效率。政府之所以选择购买社会服务的方式推动基本公共服务均等化，一方面在于培育和壮大社会组织，另一方面也希望通过机构竞争来提高资金的使用效率。社会组织由于公益取向的服务，对消费者的需求更具专业性和回应性，服务质量和服务效率有保证。而政府则通过项目设计、考核和评估体系对基本公共服务均等化起到“罗盘式”的校正和指引作用。[8]

(二)镇(街)居家养老助残综合服务项目的意义

按照服务体系规划划分，目前国家养老服务可分为居家式、家庭式、机构式三种服务型态。从发展趋势来看，居家服务模式顺应了社会的发展，可以作为一种长期使用的发展模式。[9]而江门市推出的镇(街)居家养老助残综合服务是居家养老的升级版和加强版，无论在服务内容和服务人群上都超越了一般的居家养老服务。江门市推出镇(街)居家养老助残综合服务项目来实现养老助残保障，是推动基本公共服务均等化的政策创新。

第一，实现了基本公共服务供给能力的均等化。江门地区经济发展不平衡，三区优于四市，城区又明显优于农村，养老助残服务在财力资源、人力资源、物力资源和组织资源等方面存在供给能力非均等差距。江门居家综合服务通过项目建设，在硬件上配备了康乐室、图书室、医疗保健室等功能，配齐电脑、电话、办公台椅等设施，改善了居家综合服务的办公条件；在软件上通过引入专业服务团队和社工机构、培育当地社会组织、培养本土社工和义工，为居家综合服务提供了人才保障。

第二，实现了基本公共服务内容的均等化。养老服务的项目随着社会的发展也越来越丰富多样，从单一的经济支持、生活照料到医疗保健、文化娱乐活动、心理辅导、政策咨询等极大地丰富了老年人的老年生活。然而在农村，由于经济实力的限制，部分农村养老服务设施简陋，老年精神娱乐活动较少，很难达到与城市较为大致相同的水平。[10]江门市根据需求的迫切程度，确定了江门市基本保障的服务对象和项目的优先次序，针对弱势群体和困难群众，通过开展13大类恒常服务、社区服务和上门服务等，努力使政府的有限资源更多地向农村转移、增加到对广大农村地区的基本公共服务供给水平上。

第三，实现了基本公共服务资源分布的均等化。长久以来，养老服务体制各个部门林立、缺乏统一管理，容易造成养老服务的低效，突出表现为城市的服务资源较多较集中而农村服务资源偏少又分散。镇(街)居家养老助残综合服务项目，选择以镇或以农村人口为主的街道，把服务区域由原先以城区为主转为以乡镇为主，明确城乡基本公共服务供给的优先顺序，并根据辖区老年人、残疾人人口分布和服务需求，在四市三区镇(街)分别设立中心站点和4-6服务点为依托，形成“中心+站点”的覆盖网络，实现了江门市镇(街)居家综合服务全覆盖。

四、进一步推进基本公共服务均等化的思路对策

(一)政策层面的建议

第一，扩大项目覆盖群体，逐步扩大基本公共服务均等化受益人群。截止到2018年底，江门已在17个镇(街)试点项目中心和331个村(社区)实施了居家综合服务项目，距离完成养老全覆盖目标尚不到1/4。根据江门市目前财政状况和老年人需求实际，以镇(街)居家养老助残综合服务项目应立足当前，着眼长效，结合“大民政”工作和城乡一体化进程，统筹资源，由东至西梯度推进基本公共服务均等化。对于困难群众和有需求的特殊群体，坚持先易后难、循序渐进的服务思路，逐步扩大受助范围，稳步推进养老基本公共服务均等化。借鉴内地省市试点做法，在居家养老助残综合服务对象的标准确定上，应把失独家庭、职工困难家庭等列为受助范围。

第二，建立多元投资机制，优化推进基本公共服务均等化支出结构。目前镇(街)居家养老助残综合服务项目主要是市民政部门依靠福利彩票公益金开展的，市(区)财政一次性按1：1拿出一定经费给予配套，融资渠道单一。扩大居家养老助残服务的覆盖面、提升居家养老助残的服务水平，须建立多元化和制度化的居家养老服务助残资金的筹措机制。目前，政府是镇(街)居家养老助残综合服务项目资金投资的重要主体。政府应不断扩大财政投入，建立起整体财政预算制度，明确投入方向，形成逐年增长的机制。[11]同时，政府应创新出台捐赠激励政策，鼓励企事业单位、非营利组织、社会各界人士捐赠，建立镇(街)居家养老助残综合服务项目基金，形成民间乐善好施的环境。

第三，建立合理付费制度，建立推动基本公共服务均等化长效机制。在推进基本公共服务均等化过程中，要防止出现哈丁所谓的“公地悲剧”现象。[12]目前镇(街)居家养老助残综合服务项目的全部费用均由公共财政买单，一般民众对于居家服务尚未培养起购买服务的观念与习惯。随着老龄化趋势加剧，项目覆盖人群将不断增加，加之物资材料上涨和员工薪资的提升，项目经费的不断增加将成为必然，这将给本不富裕的地方财政带来巨大的压力。在公共资源有限的情况下，政府与服务机构将面对庞大的老年人等困难群体和弱势群体，如何建立起一个合理且全民可负担的居家服务价格，并鼓励弱势群体、困难家庭自费购买额外服务，或许是政府与服务机构未来可以发展的方向之一。

(二)实务层面的建议

第一，加大居家服务项目宣传，提高公众对基本公共服务均等化的知晓度。一项适合个案的服务计划，应由服务提供商与服务接受者共同拟定。虽然政府项目设计上强调服务接受者与服务员介入服务计划的重要性，但从调查数据来看，实际上多数服务接受者对居家服务认知有限，对于服务安排也常一知半解，多半处于被动接受的状况，并未充分表达意见。因此，服务输送中应有效提升公民共建共享基本公共服务意识和思维[13]，赋予服务接受者更多的发言权利，鼓励其表达意见，如开展一些关于基本公共服务基础知识的讲座与辅导等。

第二，增强服务人员专业技能，不断提高基本公共服务接受者的满意度。服务人员的态度和技能对于服务成效有着关键性的影响，一位称职的服务员除了本身的使命感之外，也应该认知到服务工作的专业性与特殊性，并且以个案权益优先的原则，提供给使用者最好的服务。因此，社工机构应更加重视服务员经验的累积，并且激发服务员的专业认知期许，以标准化手段推进均等化实现[14]。此外，机构也应通过在职训练与专业督导，不断更新与补充服务人员的专业技能，以增强服务员的专业性，提升其服务质量。

第三，加快服务人才队伍建设，着力提升基本公共服务水平。目前，镇(街)居家养老助残服务人员职业特征不明确，被大多数人等同于普通的家政服务员，给予较低的社会地位和物质待遇。[15]为保证推动基本公共服务均等化项目的可持续发展，应重点培育和发展本土社会组织，逐步提高专职服务人员的工资待遇，要求社工机构组建稳定的义工队伍并对其进行培训。尽管调研了解到本土社会组织无论经济实力还是专业水平都存在一定的差距，但他们对本土居民有更深厚的感情，更愿意根植于本地，因此也更有益于项目的长期化和规范化。