关于城投公司融资问题初探

邱作尚

（宁波梅山岛开发投资有限公司，浙江 宁波 315832）

一、引言

近年来，在“经营城市”的大背景下，全国各地成立了不少服务于地方政府城市建设和国有资产经营管理的投融资平台公司，这些平台公司属于国有独资，具有政府和企业双重性质，简称城投公司。城投公司对各地城市基础设施的建设，培育市场和产业，提升本地城市形象，促进地方经济和社会发展做出了重大的贡献。为此，城投公司承担着沉重的融资任务。

二、存在的主要融资问题及成因分析

大部分城投公司尤其是中小城市的城投公司存在以下主要融资问题：一是公益性项目占用资金过多，造成融资金额大。城投公司承担了地方政府大量的公益性项目建设任务，这些项目往往投资量大,没有预期利润，吸引不了社会资本直接投资。二是持续入不敷出，还本付息的包袱越来越重。由于不少城投公司难以形成平稳持续的现金流，自身造血功能不强，大部分项目收入主要靠政府补助，资金运行经常是捉襟见肘，部分城投公司处于“借新债还老债”的模式，利息压力越来越大。三是融资渠道单一，直接融资少，主要靠商业银行贷款，且过度依赖土地及房产抵押。

以上融资问题的深层次原因：一是城投公司由地方政府主导，运营围绕行政指令，经济效益为社会效益让位，导致经营利润的驱动力不足。二是不少项目产权不清，责权利边界模糊，根据绩效评估的奖惩激励机制难建立难实施，导致资金使用效益不高。三是城投公司要承担的业务繁杂，规模化和集约化程度不高，经营主业不突出，战略规划不清晰，导致缺乏稳定的经营现金净流入业务。

三、改进融资现状的对策与建议

虽然有效的政府投融资体制和国有资产运行管理机制形成和完善，需要在更高的层次上、更长的时间内深化改革，但是我们目前仍能就改进城投公司融资现状，化解融资困局，做些有意义的探讨：

（一）构建多元化融资体系，从方式方法层面解决融资问题

首先，城投公司要做好融资的基础工作：一是积极跟踪和掌握国家最新信贷政策，把握政策导向，顺势而为，灵活采取或转换融资工具，降低融资成本。二是加强与各政策银行和商业银行沟通，了解各家金融机构的信贷条件和准入门槛，建立顺畅的合作通道。三是与各金融机构省分行及投资银行业务部、信托公司、基金公司保持联系，密切合作，寻求贷款之外更广的合作空间。四是在项目准备启动的前期，认真做项目融资的备选方案，针对金融机构的指导意见，不断优化项目融资计划书。总之，城投公司要通过内外兼修和多措并举，为资金链安全构建多元化融资体系。

一是多渠道。城投公司不仅可以争取一般商业银行贷款，还可以积极争取信托融资和农业发展银行、国家开发银行等政策性银行优惠贷款；不仅可以通过债务融资，还可以通过增资扩股、引入PE投资者等进行股权融资；不仅可以争取政府财政预算内资金，还要积极争取预算外资金及政策性支持。

二是多层次。城投公司不局限于本部负债融资，还可以利用其他平台负债融资，如通过成立新项目公司或搭建其他基金平台进行融资，利用优质经营性子公司融资等。为提高城投公司资产的融资能力及资产与资金的转换效率，经营多年的城投公司需要对下属企业经营性、准经营性和公益性国有资产按照资产性质、规模、盈利能力及经营计划等进行重新梳理整合、分类管理，并运用现代化管理手段统一调配。

三是多方式。其一，通过融资租赁，缓解资金压力；其二，可以积极运用公司融资，采用发行企业债券、中期票据、PPN等融资方式；其三，根据项目特点，可以灵活采用BT、BOT、TOT、PPP等方式及特许经营权授予，借助社会资本进行项目融资；其四，采用资产证券化、发行信托产品等融资；其五，出售资产和股权，股权转让能使资产快速变现，减少债务负担；其六，通过独立改制、引资改制、切块改制等形式灵活运作，进行股份制改造重组和上市融资。

（二）业务结构合理，项目权责清晰，从公司治理层面解决融资问题

一是业务结构合理。城投公司为满足地方政府的公共服务需求，帮助政府完成基础设施建设任务和承担部分社会管理责任，必然要承担地方公益性业务；另一方面，城投公司在履行使命的同时，借助在城市建设及运营过程中所形成的信息和先导优势，以及国资背景和优势资源，也须进一步开拓的经营性业务。公益性业务偏重社会效益，经营性业务则会产生经济效益；城投公司增加经营性业务比重，旨在创造稳定的经营现金流，实现可持续发展。城投公司公益性与经营性业务要合理，通过动态平衡好各项目的运作，实现投入产出的良性循环，为可持续的融资提供健康的业务基本面。

二是项目权责清晰。成功的城投公司一般以“政府引导、市场机制、企业运作”为经营思路，为兼顾政府投资和市场化经营需要，划清政府引导和市场主导的管理边界，城投公司投资的项目要独立核算，分清责权利，建立绩效评估和责任追究机制，尤其是经营性与公益性项目核算要分开，分清资金缺口的原因和融资责任。经营性与公益性项目分开核算，权责清晰，一是能及时隔离和化解单个项目的风险；二是对公益性项目，能争取政府各种政策方面的扶持和相应的资金投入，克服项目决策者短期行为；三是对经营性项目，能促使项目负责人提高项目的管理水平和赢利能力。

（三）形成自身造血能力和核心竞争力，从发展战略层面解决融资问题

通常情况下，债务融资只能解决公司短期资金短缺，公司的持续融资和长期资金问题，几乎都是建立在公司的自身造血能力或未来盈利能力上。从根本上解决融资问题，城投公司必须要有核心主业，有利润和现金流的支撑。在完成地方政府下达的各项功能性建设、投资任务的过程中，城投公司要结合地方和自身实际，努力做好战略性投资。换言之，城投公司须尊重企业发展规律，处理好社会效益与经济效益，以及短期效益和长期效益之间的关系，坚持功能性、财务性与战略性投资相结合。

一是通过开发经营土地，获取土地的增值收益。城投公司早期往往承担地方基础设施建设和土地初级整理开发的重任，参与地方房产建设；其中参与土地资源的经营，获取土地的增值收益是最有效的手段。在公益性项目启动前，城投公司在其周边争取储备一定数量的经营性地块，一方面便于利用土地资源做项目融资，另一方面把公益性项目建设与经营性土地资源开发利用结合起来，通过经营性土地产生的利润，能极大地弥补公益性项目投融资所产生的资金缺口。

二是参与培育地方产业，分享地方支柱性产业成长红利。在地方市场基础完善过程中，为发挥国有资本对培育地方产业的功能性作用，城投公司往往要参与产业孵化和引领产业发展的配套投资。经多年优胜劣汰，当地会产生支柱性产业和效益不错的龙头企业。城投公司早期采用控股、参股、跟投、产业基金等方式投资重点产业及明星公司，若干年后分享地方支柱性产业成长红利，也是获取长期收益的可靠来源之一。

三是坚持改革和战略转型，萃取核心竞争力，逐步成为受资本市场青睐的公司。城投公司随着地方开发建设任务的减少或完成，为受市场和资本青睐，必然要坚持与时俱进的改革，实施战略转型，由功能型企业向市场化企业转型，由资产拼盘大的企业向经济效益好的企业转型，由地方政府综合平台型企业向专业的城市运营商转型。通过不断储备核心资源，强化有市场前景的主业，萃取核心竞争力，建立或引入职业经理人团队和市场化机制，剥离包袱和非主业，实现由“融资-项目建设-资产经营管理”向“资本投向主业-投资收益-滚动发展-服务现代化城市建设”转变。