中国军人优抚保障制度改革研究

范 围，王呈美

(首都经济贸易大学劳动经济学院，北京 100070)

2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》①参见：中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16（1）。明确将“完善兵役制度、士官制度、退役军人安置制度改革配套措施”作为“深化国防和军队改革”的重要举措。2016年6月24日民政部、国家发改委颁布的《民政事业发展第十三个五年规划》（民发〔2016〕107号）将“加强优待抚恤”作为“服务国防和军队现代化建设”五个举措之一。2018年4月16日，根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，退役军人事务部在北京挂牌成立。

然而，随着我国社会主义市场经济的深入推进以及伴随而来的社会转型，在计划经济基础上建立起来的军人优抚保障制度体系，无论是在制度设计的理念上还是在制度实施的具体过程中都面临着诸多困境。因此，基于我国军人优抚保障制度发展现状，从军人优抚保障制度设计和制度实施两个维度分析我国军人优抚保障制度存在的问题，进而提出进一步推进我国军人优抚保障制度改革的基本思路，十分必要而且有益。

一、军人优抚保障制度基本理论

（一）军人优抚保障概念及其理论依据

优抚是优待和抚恤的简称，指作为主体的国家和社会对为国家和社会利益做出特殊贡献的群体给予的良好待遇，是一种以政府为责任主体的社会保障制度，具有对象特定性、保障标准高、资金来源国家性、内容和措施的综合性等特征。根据国务院2011年修订的《军人抚恤优待条例》（国务院令第602号），我国军人优抚保障制度包括死亡抚恤、残疾抚恤和优待三方面内容。

军人优抚保障制度的重要理论依据之一是劳动补偿理论。劳动补偿理论来源于劳动经济学中的补偿性工资差别理论。补偿性工资差别理论指在实际经济活动中，即使是能力和受教育程度处于同等条件下的劳动者，从事不同类型的工作其工资也会存在差别，而造成这种差别的原因往往与工作本身的特性和开展条件相关，如恶劣的劳动或工作环境及潜在的危险、工作的社会声望和社会评价、工作和收入的稳定性等[1]。在优抚保障视角下，军人职业劳动补偿理论认为[2]，军人这一职业作为一种特殊的职业类型，他们提供的劳动属于风险高、强度大、成本高的劳动类型，所以相较于其他类型工作的劳动者，应当给予优抚对象及其家属更高水平的保障待遇，作为对军人这一特殊职业的劳动高付出的补偿。因此，我国军人优抚保障制度设计的基本出发点应是在使优抚对象基本生活水平得到保障的基础上，给予他们区别于其他社会群体的物质和精神上的优待和褒扬。

（二）优抚权利及其性质

军人优抚权指军人这一优抚对象享受的国家和社会给予优待和抚恤的权利。军人能否享受以及在多大范围内享受国家给予的优抚待遇，取决于军人优抚保障制度的“属性”，即军人优抚保障的法律渊源或依据[3]。《宪法》第45条第2款规定：“国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。”该规定是我国军人及其家属优抚保障权利的宪法基础，从该规定来看，我国军人及其家属的优抚权利具有以下特点。

第一，从理论上看，军人及其家属的优抚权利是基于军人及其家属保家卫国所做出的特殊贡献，而非因他们生活陷入困境。社会救助权指贫困者和由于其他原因陷入长期或临时困难的个人和家庭所享有的政府和社会直接向其提供物质和服务帮助的权利[4]。因此，不可将军人及其家属的优抚与面向生活困难群体的社会救助混淆。军人及其家属优抚权利的保障水平也不应以“托底线、救急难”为原则，而应充分考量军人及其家属的贡献，确保他们能够得到优待和褒扬。

第二，从制度功能来看，军人及其家属的优抚权利不以维系保障对象的基本生存为目的，而是具有激励和宣扬的功能，即在对优抚对象及其家属予以优待和褒扬的同时，也能够起到良好的社会宣扬效果，激励民众积极投身国防事业、支持国防。

第三，从制度体系来看，军人及其家属的优抚权是我国公民享有的社会保障基本权的重要构成要素，但是属于独立的权利，与社会救助权等社会保障权的其他构成要素不同。《宪法》第44、45条被视为我国的社会保障基本权条款，第45条又根据保障对象以及内容的差异进行了区分，第45条第1款明确规定了公民的社会保险权和社会救助权，第2款则是专门针对军人及其家属规定了优抚权利，第3款针对残疾人规定了社会救助权利。从制度体系来看，第45条第1款是一般性规定，第 2、3款则是特别性规定，因此，相较于社会保障权的其他构成要素，军人及其家属的优抚权在主体和功能方面具有明显的差异。

二、军人优抚保障制度现状及问题

（一）军人优抚保障制度现状

近年来，在党中央的高度关注、民政相关政府部门的积极努力下，军人优抚工作取得了较大的进步，为军人优抚保障工作的进一步改革与发展奠定了坚实基础。

1.完备的军人优抚保障制度体系基本形成

目前，我国军人优抚保障制度体系以《军人抚恤优待条例》（国务院令第 602号）为主、以其他优抚保障法规政策为辅。除全国层面颁布的《现役士兵服役条例》（中华人民共和国国务院、中华人民共和国中央军事委员会令第578号）、《烈士褒扬条例》（中华人民共和国国务院令第601号）、《军人军属法律援助工作实施办法》（司发〔2016〕13号）、《烈士纪念设施保护管理办法》（民政部令第47号）、《退役士兵安置条例》（中华人民共和国国务院、中华人民共和国中央军事委员会令第608号）等法规政策外，全国多个县级以上行政区域也相继出台优抚相关政策。现在从中央到地方直至基层的优抚保障制度体系已基本形成，为优抚对象的基本权益提供了有力的法律保障。

2.初步形成优抚保障项目多元化、优抚对象全覆盖的优抚保障制度

目前优抚保障项目多元化、优抚对象全覆盖的优抚保障制度已基本成型。第一，我国优抚保障项目主要包括优待、抚恤补助等。①优待。国家对烈士遗属、义务兵、残疾军人、现役军人、复员军人以及军人家属等进行优待，优待项目丰富多样，涉及住房、教育、医疗、交通等。②抚恤补助。国家目前实行的是定期定量抚恤与定期定量生活补助相结合的制度，保障资金由国务院和各级地方人民政府分级承担。2015年全国有897万对象享受抚恤补助，抚恤事业费达到686.8亿元①参见：中华人民共和国民政部.中国民政统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2016。。第二，优抚对象范围大，基本实现全覆盖。截至2016年4月，全国享受定期抚恤补助的优抚对象有9大类18小类共计881.4万人。其中，残疾军人66.8万人、伤残国家机关工作人员3.3万人、伤残人民警察2.5万人、伤残民兵民工4 222人、烈士遗属12.8万人、因公牺牲军人遗属3.8万人、病故军人遗属5.6万人、在乡老复员军人67.8万人、参战退役人员137.3万人、参试退役人员（含铀矿开采退役人员）20.3万人、带病回乡退伍军人115.4万人、年满60周岁农村籍退役士兵420.4万人、年满60周岁烈士子女（含错杀后被平反人员子女）25万人。②参见：2016年4月份全国社会服务统计数据[EB/OL].[2018-09-10].http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjyb/qgsj/2001604/20160406031556.html。

3.优抚保障工作服务网络逐步完善

保障优抚对象的权益不仅需要完备的法律法规体系，还需要相关服务机构对保障制度予以落实。我国逐步加大对优抚保障工作服务网络的建设力度，使优抚保障工作服务网络逐步完善。截至2015年，烈士纪念建筑物管理机构达1 456个、光荣院达1 106个、军休所达1 604个等，为优抚对象提供了全面的服务，使优抚对象的生活水平标准有了较大幅度的提升。③参见：中华人民共和国民政部.中国民政统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2016。

（二）军人优抚保障制度存在的问题

1.军人优抚保障制度设计不明确

尽管我国有关军人优抚保障的制度体系逐渐完善，但是存在的局限性也逐渐显露出来。

首先，立法位阶不高。立法位阶的高低决定法律效力层次的高低[5]。我国军人优抚保障制度体系主要还是以行政法规和部门规章为主，甚至大量依赖政策性文件以及地方政府发布的“红头文件”。其次，目标定位滞后。当前，我国军人优抚保障仍定位于帮扶解困，优抚对象界定仍是困难群体，优抚对象的贡献并未得到充分体现，导致优抚对象过去“人无我有”的优越感不复存在，优抚保障制度的优待褒扬作用不断减弱。再次，授权性条款偏多，操作性不强。第一，理论层面，相当多法规的条款为授权性质，过于笼统的规定严重影响法律的权威性与强制性，极易导致地方政府与相关部门对优抚工作的处理带有很大的主观随意性，进而出现地方立法实效高于中央立法实效的不正常现象[6]，如《军人抚恤优待条例》（国务院令第602号）等。第二，实践层面，部分规定过于原则化，可操作空间大，导致优抚对象相关权益得不到落实。如《军人抚恤优待条例》（国务院令第602号）对优抚对象概念的界定不清晰，导致实践中各地政府可操作空间大。最后，军人优抚保障制度与社会保障制度割裂。第一，优抚保障制度与其他社会保障制度尚未形成一个整合的体系。如有些政府部门出台社会保障相关法规政策时，将优抚对象边缘化或将优抚对象排除在外。第二，军队的保障与地方的保障衔接不顺畅，如国家的住房制度改革，福利分房政策被取消，取而代之的是国家、单位和个人三个主体合理负担的购房政策，但是对于优抚对象来说，其生活经济来源很大一部分来自抚恤补助金，现行的优抚待遇水平根本无法保障其能负担起住房。第三，中央的财政政策与地方的落实不协调。优抚费用由中央财政负担一部分之后，因各地经济发展状况及优抚对象数量等的差异，地方政府负担的剩余部分在很多地方得不到落实。

2.军人优抚保障制度实施不完善

首先，管理体制不顺畅。第一，机构设置分散，管理体制不科学。①缺乏一个全国统一领导并全面协调优抚工作的权威部门，当地政府及相关部门拥有较大管理权力，致使各地优抚工作执行差异较大[7]。②优抚工作各主管部门和单位之间的权责划分不明确，易出现各主管部门、单位之间相互推诿的现象发生。③军地之间沟通不协调。如地方政府部门在整理和核实军人资料时，有些部门因编制的调整等原因，联系不到原单位，给资料保存等工作带来诸多不便[8]。第二，人员配备不足，专业性欠缺。我国优抚工作基层组织人员配备较少，一人承担多项优抚工作的现象大量存在。而且，相关工作人员大多缺乏必要的专业培训和能力考核，给优抚工作带来很多问题。

其次，欠缺资金保障，优抚保障水平低。因“中央和地方事权分配不清晰”“对优抚保障基金的筹集方式、缴纳标准、中央和地方政府各自所应承担的份额等的规定尚不明确”而引起的“优抚资金不足”“抚恤补助标准没有形成全国统一的自然增长机制”“城乡‘二元结构’待遇体系有失公平公正”等问题，导致军人抚恤补助标准增长速度低于我国经济发展速度，重点优抚对象的生活水平与其他群体的平均生活水平相比还有一些差距。我国军人优抚补助标准仅相当于全国人均可支配收入的三分之一，而且与主要发达国家相比，我国国防支出及其所占国内生产总值的比重偏低。

最后，配套措施不健全。第一，缺乏必要的监督机制和处罚机制。①监督机制不完善。一方面，内部缺乏相互制约、相互协调的制度，缺少专门监督机制；另一方面，外部没有退役军人代表组成群众性监督组织进行定期或不定期的监督。②惩罚力度小。优抚工作无从监督、无法监督的局面，导致有的地方政府以及相关部门拒不执行相关规定，甚至私自克扣优抚保障待遇，并且得不到应有的处罚和处分。第二，社会化程度不高，军人优抚相关的社会组织发展不完善。当前，我国优抚工作还是政府主导[9]，社会通常认为优抚工作完全是政府的事情，因此社会组织参与较少，此外，无明确的政策支撑、途径不顺畅、力量薄弱等也是重要原因。第三，信息化建设亟待加强，优抚对象信息管理混乱，导致优抚对象权益受损现象时常发生。第四，运行程序不明确，申诉渠道不畅通，导致军人及其家属权益受到侵害后，常常申诉无门。

三、军人优抚保障制度改革研究

（一）明确制度设计原则

第一，优抚保障水平与经济发展水平相结合原则。军人优抚保障的目的是保障优抚对象基本生活，因此其内容须符合社会经济发展状况。虽说现代战争是信息化战争，但是后勤保障依然重要，这对提高广大官兵工作积极性有重要作用[10]。因此，应坚持优抚保障水平与经济发展水平相适应原则，建立多层次优待抚恤标准自然增长机制。

第二，国家抚恤与社会优待相结合原则。优抚工作需要各方主体参与。国家财政能力有限，为更好保障优抚对象生活水平，社会组织应积极参与，逐步形成社会参与优抚保障的机制，为军人优抚保障贡献力量，确保优抚对象的生活水平标准能够与当地的经济发展水平相匹配。

第三，物质优抚与精神抚慰相结合原则。为更好褒扬军人及其家属对国防事业贡献，应在强化物质保障基础上，重新强化传统精神抚慰措施，坚持物质优抚和精神抚慰相结合原则。

第四，优抚保障公平性与保障性相结合原则。首先，在制定军人优抚保障制度时，应当把优抚对象与社会困难群体区别开来。其次，军人优抚保障水平应根据职级、贡献而不是地方制定，即同一职级、相同贡献但来自不同地方的军人，其优抚保障水平差距不能太大。

（二）完善军人优抚保障制度的对策建议

首先，完善军人优抚保障制度设计。第一，实现军人优抚保障制度定位从解困帮扶到普惠加优待转型，改变过去“谁困难给谁优待”“依困难程度确定优待标准”的做法，逐步实现向普惠加优待转变。这主要包括覆盖范围和待遇水平两个方面。一方面，扩大优抚制度覆盖范围。对优抚保障制度未被覆盖的对象，应逐步实现全覆盖，即“普惠”，以军人身份为界定标准，而不应以伤亡为标准确定覆盖范围。另一方面，提高优抚对象待遇水平。优抚待遇水平应在全国平均工资水平的基础上，以国家统计局发布的相关指标为参照，充分考虑军人这一职业本身的特殊性等因素，精确测算各类优抚对象待遇应达到的法定标准，构建明确、具体、科学、规范的优抚待遇标准体系，加快实现人无我有、人有我优。

第二，提升军人优抚保障制度立法位阶，增强权威性和约束力。借鉴世界范围内的有益经验，如美国、俄罗斯等均拥有相对成熟的军人优抚保障法律体系，尽快制定法律层次、专门化的优抚保障法，在军人优抚的制度模式、待遇水平确立的依据及标准、经办程序等方面确立全国统一的标准。

第三，提升军人优抚保障制度的规范性以及具体规定的可操作性。①增强具体规定的明确性和严密性。立法时对需要具体和明确的问题应具体、规范，避免过于原则。同时应注意法律语言、逻辑的严密性，对有争议或不好界定的问题，应及时出台相应法律解释、司法解释，弥补法律漏洞，防止规避法律法规的现象发生，使优抚对象基本权益落到实处。②统一军人优抚保障与其他社会保障，如残疾军人能否同时享受军人优抚保障待遇和工伤保险待遇。③具体化军人优抚保障对象待遇的实施细则，进一步明确界定优抚保障的程序与实体规则。④对优抚对象概念进行界定，统一各地优抚待遇标准计算原则，避免引起优抚对象的内心不公平感。

第四，完善军人优抚保障制度与社会保障制度衔接机制。军人优抚保障是社会保障重要组成部分，应将其置于整个社会保障体系下进行制度构建，包括与现役军人保险、社会救助、社会保险等的衔接，以更好地发挥社会保障风险预防和危难救助功能，保障优抚对象权益。

其次，推动军人优抚保障工作管理体制改革。第一，加强优抚工作组织建设。①借建立退役军人事务部的契机，建立统一、专业的优抚保障管理机构，理顺政府部门上下级之间以及政府和军队之间关系。在具体的机构设置方面，可借鉴英国模式，在设立统一的高层级管理机构同时，根据优抚对象或军种分设各下属部门机构，即集中权力的同时理顺各部门之间权责。在理顺政府和军队之间的关系时，可将国家和军队负责优抚工作的同类型职能部门精简、合并，成立统一的管理部门，统一政策，明确职权，形成合力，提升效能，防止零敲碎打，防止来回折腾。②在完善政府主导、部门协作、地方分担工作机制的基础上，明确界定各级政府的职责。在优抚待遇方面，中央层面负责“普惠”，地方层面负责“优待”。特别是针对经济困难或是兵员大省，中央应给予一定的财政支持。在优抚保障制度执行方面，中央政府制定统一、严格的实施准则，地方政府应按照实施细则严格执行，即明确中央财政的“财权”和地方政府的“事权”的划分协调。③各级政府应协调、合作以保证军人优抚保障制度的落实。优抚工作的开展应形成政府主导、社会参与的理念，各级政府相关部门应按政策的要求为优抚工作开展提供足额的财政资金，确保优抚工作有序运行。

第二，提升基层组织工作人员素质。①建立军人优抚保障工作人员的基本素质模型，明确工作人员所需要的素质与能力。②建立职业资格认证制度，严格准入制度，提升从业人员的专业化水平。③制定全面的培训制度，从专业素质、工作能力和职业道德等多方面提升基层组织工作人员的水平。要注意的是，提升人员素质的同时，也应根据工作需要扩大优抚工作人员的规模，使得优抚工作人员数量能够满足现实需求。

再次，完善军人优抚待遇保障机制。第一，待遇水平方面，建立统一基础上的分类管理、层级化的发放机制和全国统一的军人优抚待遇标准自然增长机制参照标准[11]。①统一。即消除差别，逐步实现由差别化向一体化的优抚待遇发放机制转变。根据中共中央“健全城乡发展一体化体制机制”的要求，应逐步改革现有城乡分治的做法，本着“同类对象城乡全员覆盖、同种待遇城乡一个标准”的原则，通过修订附着在城乡地域差别和户籍差别上的相关规定，逐步构建城乡一体化的优抚保障制度。②分类管理。即对战争时期的军人和现代军人实行分类管理。当前战争时期的军人大多步入晚年，没有生活来源，且大多患有不同程度的疾病，因此应加大对他们优抚待遇的发放力度。在以全国人均生活水平为标准的基础上，给予他们定期的身体检查和一定的医药费用。战争时期的军人优抚待遇的落实，中央应该建立定期的监督和检查机制，以督促地方政府执行。③层级化。就现代军人而言，其基本待遇水平的发放标准不应以地域为标准，而应以优抚对象所处层级为标准。④建立全国统一的军人优抚待遇水平增长机制参照标准。以上一年度全国人均工资水平为基础，以国内生产总值的增长速度和居民消费价格指数的增幅为标准，实现优抚待遇水平与经济发展水平和速度相匹配，切实保障优抚对象的基本生活权益。

第二，资金来源方面，坚持以中央财政为主，地方财政为辅的抚恤补助责任原则。针对特殊的优抚群体，如战争时期的军人、“三属”等的抚恤补助金可由中央财政来负担，而各级地方可根据本地区实际的经济发展水平来制定自身的地区性标准，所增加的资金由当地财政负担。其他优抚对象的优待金应由地方财政负担，同时中央财政应对革命老区、兵员大省以及经济困难地区给予倾斜性保护。

第三，优抚待遇项目上，建立全方位、人性化的保障体系。一方面，加强对优抚对象医疗、住房等保障体系的建设，满足优抚对象的多元化、多层次的需求。医疗方面，完善医疗减免制度，努力解决优抚对象看病难问题。住房方面，以所处层级以及受伤程度为标准，为优抚对象提供相应的购房优惠或贷款优惠政策。另一方面，坚持物质优待与精神抚慰相结合，逐步解决当前精神抚恤偏软的问题，完善优抚荣誉褒扬和激励制度，即进一步完善优待制度，规范不同优抚对象的具体优待政策，不断加大精神褒扬力度，大力弘扬拥军优属传统，如定期（节假日）发慰问信、建立老兵之家、设立拥军优属基金等，可借鉴澳大利亚的经验，制定为国防和军队建设做出特殊贡献人员的奖励与待遇衔接的政策，邀请退役军人代表出席国家和地方重大庆典活动，深入宣传优秀退役军人事迹，进而进一步提升优抚对象的社会地位和荣誉感。

最后，完善配套措施。第一，建立统一监管部门，加大监管力度。“徒善不足以为政，徒法不足以自行。”具体在立法中，表现为建立军人优抚保障的外部社会监督和内部层级监督机制，如借鉴美国国会立法、政府执法、群众组织监督三者之间相互制约、相互依存的模式，通过建立监督制约机制，以国家强制力来保证军人优抚保障制度的顺利实施。

第二，积极探索社会力量参与优抚保障机制的建设，加深优抚工作的社会化程度。在这方面，我国可借鉴国内外的有益经验。国际上，法国在退伍军人保障方面，社会组织非常强大，退伍军人的待遇落实都是靠社会力量；英国也有许多退伍军人社会组织，包括英国皇家退伍军人协会，很多协会在会员遇到困难时提供财政援助，帮助寻找新的就业机会，有的协会还会给退伍军人提供职业培训。国内方面，浙江在全国率先探索引导社会力量参与优抚工作，这些社会组织起到了很好的补位作用，成为政府主体之外的有力补充。

第三，加快优抚工作的信息化建设步伐，大力提升优抚工作的信息化水平。随着军人优抚保障制度的不断完善和社会现代化程度的逐渐加深，我国军人优抚保障工作必须加快对传统工作手段更新的步伐，积极进行信息化建设。在全面普查的基础上，努力建设军人优抚保障信息管理系统和信息数据核查系统，切实把军人优抚保障工作提升到一个新的发展水平[12]。在加强优抚工作信息化水平的同时，应加强军地之间信息化建设的衔接，完善军地之间的信息共享机制。

第四，建立军人优抚保障司法救济机制，明确军人优抚保障对象当合法权益受到侵犯时获得救济的权利，并明确优抚保障义务主体不履行职责的法律责任。除行政处理外，义务主体的责任还应包括刑事责任和民事赔偿责任。将“挪用、私分军人抚恤优待经费的行为”“不履行职责或违法履行职责造成严重后果的行为”纳入《刑法》渎职罪中，追究责任人的刑事责任。对因不履行职责或违法履行职责对军人造成其他损害的，应追究责任人的民事损害赔偿责任。应明确被挪用、私分的军人抚恤优待经费，在有关部门追回之前，如果情况紧急，相关部门应先行给付。这方面可参考加拿大的经验，其退伍军人申领抚恤金有严格的程序，申请书填写事项包括姓名、地址、电话、军队编号、医学诊断结果、医疗报告、陈述伤残经过及它同军队服役的关联性等。因此，建议将地方政府不履行军人优抚保障义务纳入行政主体不作为范畴并列入行政诉讼受案范围。军人当认为自己受到不公正待遇时，可以请求司法机关居中裁决。既体现法治精神，又减轻政府受理投诉、申诉的负担和麻烦，充分保障军人优抚权益落到实处。

优抚对象作为现在或曾经为维护国家安全做出重要贡献的群体，完善优抚保障制度对巩固我国国防和加强军队现代化建设以及维护社会和谐稳定有着重要的现实意义。尽管解决当前军人优抚保障中出现的问题，对国家以及社会来说均是一项复杂而繁重的工作。但是，只要科学立法，严格执法，切实落实相关的法律规定，一定可以克服现有困难，更好的实现和维护优抚对象的合法权益。