中国现阶段农村宅基地流转探究

胡振华，承 露

(温州大学商学院，浙江温州 325035)

费孝通在抵近观察我国基层时提出“乡土中国”这一概念。农民与土地的不变联系蕴于乡土中国背后，但已经经历变革的社会结构使得农民与土地的关系发生了变化，“乡土中国”已无法涵盖这些变化。城市中国则关注土地配置，以城市发展为指向，认为应当以土地资本化为工具来推进城镇化，这导致农民土地利益受损与乡村发展停滞。而在土地问题上，城乡中国不同于乡土中国和城市中国，以城乡中国的发展环境视野来考察土地问题，可以避免陷入乡土中国和城市中国的土地发展逻辑。农村宅基地是农民建造住宅所占用的土地。狭义的农村宅基地是指农村住宅的主房、附房及其他附属物的地基所占用的土地。广义的农村宅基地除包括狭义的农村宅基地外，还包括房前屋后的庭院和晒场等所占用的土地[1]。宅基地是中国土地制度变革中举足轻重的部分，处理好农村宅基地问题有助于处理好城乡中国在当下的演进与变迁。

一、中国农村宅基地流转的进程

学者们依据法律的颁布与修订将我国宅基地流转的进程总结归纳为以下五个阶段：

第一阶段，中华人民共和国成立初期。根据1950年《土地改革法》与1954年《宪法》规定，农村宅基地归农民所有，政府承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。在这一阶段，宅基地与房屋可以自由流转。

第二阶段，计划经济时代。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》出台，规定农村宅基地归集体所有，但农户房屋仍可自由流转。

第三阶段，改革开放初期。我国相继出台一系列新的宅基地管理方法，包括1982年的《村镇建房用地管理条例》、1986年的《土地管理法》、1991年的《土地管理法实施条例》，这些管理办法规定宅基地依旧归集体所有，但农民和城镇居民均可取得宅基地使用权，在该阶段农村房屋流转较为宽松。

第四阶段，1998年《土地管理法实施条例》以及2007年《物权法》出台之后。宅基地及农房流转均受到严格限制，农村宅基地使用权不得向所在集体经济组织以外的成员转让，城镇居民不得在农村购买农民住宅或“小产权房”[2-3]。

第五阶段，2013年十八届三中全会明确提出“改革完善农村宅基地制度”，标志着农村宅基地制度步入以市场化改革为特征的第五阶段。农村宅基地制度在从第四阶段到第五阶段的变迁中存在利益相关群体的博弈，存在新制度提出的谨慎思量。第五阶段拥有着迥然不同于从前的社会背景与经济条件，因此，需要对典例剖析，对权能界定，对制度勘正。

宅基地制度在第五阶段遭遇困难的原由在于，我国城镇化的步伐自改革开放以来日益加速，由此引发的大规模流动的“民工潮”自20世纪90年代出现一直延续至今，以致农村宅基地和房屋大量闲置，这为宅基地向外供给创造了条件[2]。据统计，1996年我国的城镇化率仅为30%，而截至2018年底，这一数据达到59.58%。2014年发布的《国家新型城镇化规划》将2020年城镇化目标规定为60%。届时按全国总人口14.2亿来测算，农村常住人口只有5.68亿，远低于城镇常住人口数量。农村人口数目减少并不意味着宅基地数量同步下跌，历年统计数据表明，宅基地数量处于上升态势。自 2017年十九大报告提出乡村振兴战略，城乡融合的规划蓝图已为乡村发展铺开，乡村发展新动能的注入离不开宅基地制度改革，宅基地流转作为宅基地改革的重要环节值得深入商榷。但不同学者对流转的态度、意见各不相同。

我国农村宅基地制度经历了四个时期，正步入第五阶段，虽有所调整却未有本质上的变化。不变的制度显然不能满足变化的现实，随着城市的兴起与村落的式微，理念从无到有，新的经济形式扑面而来，人们的日常生活正发生着巨大的变化，宅基地的功能自然也不同于从前。农村宅基地不再是只承担居住保障功能的一方土地，而是具有资产性质、承载着人们对新生活期待的中转站。财产功能的显现使得原先衬托保障功能的宅基地制度已然不能适应当下需求。张克俊认为流转是合乎农民利益的可执行的手段[3]。苟正金则认为目前高度市场化的改革话语忽视了宅基地制度的体制面向，有悖于作为地方性知识的地权制度安排，会造成严重的社会后果；宅基地制度的改革不宜走高度市场化路径，应该在改革试点中慎重推进[4]。黄建元分析了现有体制下宅基地流转的局限性——制度供给不足、制度实施成本过高、宅基地承担的政治功能优先，认为流转并非当前的最优制度选择，退出才是多重制度安排下的合理选择[5]。

从 2013年农村宅基地流转进入第五阶段至今，在部分地区进行的宅基地制度改革试点取得了可观的成效，在宅基地的取得、宅基地的无偿有偿退出、宅基地的交易流转等方面积累了一定经验。但目前的宅基地制度改革存在“过于追求节约、集约”“过于强调当下利益”“城镇化导向明显”等问题[6]。

二、中国现阶段农村宅基地流转的伴随特征

（一）功能变化

目前我国宅基地制度具有较强的身份性、自用性、保障性。形成于计划经济的农村宅基地制度规定宅基地所有权属于集体，宅基地可无偿取得且无限期拥有，但宅基地的取得要遵循“一户一宅”的原则，有严格的流转限制。今年距离改革开放已有 41年，而宅基地制度并未发生根本性改变，究其根源在于“宅基地是农民的福利和基本居住保障，涉及全国几亿农民安身立命和农村社会稳定”的观念牢牢扎根于社会认知中，并未伴随宅基地功能一起改变。[3]虽然常住人口城镇化率逐年递增，但户籍人口城镇化率并未跟上。2018年全国常住人口城镇化率为59.58%，户籍人口城镇化率为43.37%，差值为16.21%。农民工是这差值的主要部分。这部分人大多因在城市工作、生活半年以上从而被算成了城镇常住人口，但其户籍仍在农村，这就造成了“人户分离”现象。进城务工的农民工在城市租住，依旧保留着家乡的老屋，事实上其宅基地的居住社会保障功能已经开始弱化。同时市场经济的发展显化了宅基地的财产功能，城市建设用地扩张、乡村居住条件改善与城市居民对宅基地的需求增多都助推着宅基地财产功能的显化。其中，城市建设用地扩张正在驱使农村宅基地财产价值提升[3]。

随着乡村社会经济的多元化发展，宅基地居住保障功能弱化，其功能逐渐由保障性功能向资产性、生态性等过渡功能转化[7]。在宅基地流转政策的制定上，有关部门不仅要考虑时间序列上宅基地功能的变迁，也要关注由于区域异质性差异所导致的宅基地本身的功能差别。不同区位的农村宅基地显然具有不同的功能特征，科学衡量宅基地的价值是中国农村土地制度流转改革的重要节点。杨丽霞以浙江省三个典型县市嘉兴、义乌、泰顺为例，对农村宅基地多功能空间分异进行探讨，并将宅基地的功能分为生产功能、资产功能、保障功能、心理功能和生态功能。其研究结果显示，不同区位的宅基地呈现不同的分异规律。例如，资产功能呈现“城中村>近郊>远郊>边远”的分异特征，生态功能则反之。宅基地多功能比较优势可测算不同区位宅基地功能价值，是未来研究的重点[8]。

（二）制度冲突

乡村振兴背景下盘活利用农村宅基地存在一些现实困境。第一，宅基地无偿、无期限使用制度与宅基地社会保障功能弱化之间存在矛盾和冲突。即使宅基地在取得上有着严格的规定及行政审批程序，但巨大的利益空间会激励农民突破行政审批桎梏，多占、超占宅基地，这造成宅基地资源配置效率低下。第二，宅基地用益物权不完整、缺乏处分权与宅基地财产功能实现要求权属相对完整之间存在矛盾和冲突。第三，宅基地退出机制缺失与“人地分离”要求宅基地有偿退出之间存在矛盾和冲突。随着农业转移人口增多，“人地分离”现象十分突出，然而，现有农村宅基地制度中并没有关于宅基地如何退出、如何补偿的制度设计。宅基地自愿有偿退出制度缺失，致使宅基地大量闲置以及有条件的农业转移人口不愿意被真正市民化[3]。

此外，宅基地使用权回收制度缺乏可操作性、村庄规划长期缺失、配套制度不到位等也是现实存在的问题。即使中央与地方出台了相关措施，但制度与制度实施之间客观存在的“时滞”问题，依旧影响了宅基地流转。满足宅基地流转需求的潜在利润在我国城镇化快速推进初期就已经产生，并且形成了宅基地流转的“灰色市场”，小产权房就典型之一。对于早期出现的宅基地非法流转行为，国家并未颁布强制性政策，以致宅基地非法流转所形成的利益群体在一个大的灰色空间中滚动叠加，随着时滞期增长而愈发庞大的利益群体更加难以撼动，这增加了政府清理阻碍的成本，也增加了宅基地制度改革的进程[5]。

（三）农户分化

大国小农是我国的基本国情，细碎化的耕作方式与充沛的劳动力使小农经营成为我国最主要的农业生产方式。但随着工业化进程的发展，户籍制度的松动，劳动力开始向工业转移。国家惠农政策的颁布使得一部分农户回归土地，规模化和商业化的农业经营开始出现。这些被称为新型农业经营主体，种粮大户就是新型农业经营主体的一种形式。新型农业经营主体从事专业化生产、集约化经营和社会化服务，能够优化集成利用各类先进生产要素。在这种形势下，不同种植规模农户的土地流转意愿实际上是存在差异的[9]。农村社会形成了非农户、纯农户和兼业农户并存的农民阶层。学界曾从农地依赖、宅基地福利认同等方面对宅基地流转意愿进行研究。孙小宇等通过实证研究发现：福建省农户分化特征明显，非农户最多，兼业户次之，纯农户最少；农地依赖程度越高，农户分化程度就越低，农地转入与转出行为均在农地依赖对农户分化的影响中起中介效应[10]。张梦琳等在对常州市农户问卷调查后发现：农户分化是影响农户宅基地流转意愿的重要因素，农户分化会带来个人对宅基地福利认同的变化，福利认同度越低（不认同度增加），其宅基地流转意愿愈加强烈；在农民分化各维度下，非农就业、高层次收入和有城镇住房的农民对宅基地福利认同度偏低，且更偏向于选择宅基地流转[11]。邹伟等调查研究发现，非农化程度高（职业分化）、家庭收入较低（经济分化）、家庭有城镇住房、年龄小等因素将会强化宅基地的退出行为[12]。显然，农业政策的制定要考虑农户的差异性，以满足异质性农民的差异化制度需求。

三、中国现阶段农村宅基地流转面临的问题与解决途径

（一）利用效率

我国宅基地的使用权缺失收益权和处分权，致使宅基地不能按照市场的要求进行资源的配置，出现闲置与浪费并存的状况，这造成土地资源的浪费。而且自由流转才是效率的生命，但宅基地却不能流转、不能抵押。“三农问题”的解决依赖于农村金融的发展，但作为农民主要财产的承包地和宅基地却被法律禁止作为担保物使用，以致农村金融活动的范围大大受限。加之现行政策下宅基地隐形交易带来的交易成本过于高昂，宅基地交易的纠纷会造成多方利益受损，所以现有制度下的宅基地流转实为一种没有经济效率的交易活动[13]。

我国地区经济发展水平不甚均衡，宅基地的利用程度自然也不尽相同。通过对所抽取的两湖平原的部分宅基地利用调查数据进行研究，胡银根等发现，省会城市可能因其发展水平高而拥有更高的土地集约利用率，但村庄也可能因为城市的虹吸效应而流失较多的劳动力，以致房屋空置率升高。农村就业非农化直接导致宅基地闲置率上升，收入的提高又会使农户产生改善居住条件的需求，大部分人会选择另造新居而不是修缮旧宅[14]。沈素素在对湖南省部分典型村庄的实证研究中发现：城镇规模、宅基地区位、人均宅基地面积、经济发展水平、农房出租率等都会影响宅基地的利用效率；提高宅基地利用效率，最核心的部分在于宅基地取得和流转制度的改革——建立宅基地有偿、有限期使用制度[15]。

（二）利益分配

利益相关群体指的是与某一事件有利害关系的个人、群体或机构。宅基地入市流转会牵扯到多方利益相关主体，如若处置不妥，地方政府与农民集体土地可能会面临收益失衡的风险。均衡收益分配机制改进的根本目标在于使城乡“二元社会”距离减小，使获得财产显化的宅基地成为农民的福利、成为农民在城市生活的助推器。这是符合十九大乡村振兴战略所提出的新型城乡关系的[8]。目前，农村宅基地有限市场化流转改革正处在负的零和博弈阶段，即矛盾冲突严重阶段，各利益相关群体之间的利益冲突会影响制度调整的绩效[16]。流转中有关各权利主体的均衡收益机制急需完善[17]。

涉及农村宅基地使用权有限市场化流转改革的主要利益相关群体分为国家、基层政府、村集体、一户多宅农户（合法占有）、进城农民、无宅基地农户、宅基地不达标农户等群体，这些群体有着不同的利益诉求，因此建立一种新的利益平衡机制来实现各方利益的平衡十分必要[16]。

有学者用Shapley分析法分析了现行各参与主体的“成本—收益”及其分配格局，发现现行宅基地置换过程中政府的收益分配比例远高于农户和村集体的收益分配比例，即在置换过程中政府处于主导地位，农户和村集体处于弱势。但研究数据显示，农户和村集体在农村宅基地整理过程中发挥了重要作用，显然，他们应当分享宅基地整理带来的收益。[18]可见，在现有的产权框架中进行博弈是宅基地利用出现问题的根源，也是当前农村宅基地管理改革的关键[19]。

研究证明Shapley值法有利于平衡各利益主体的利益诉求。它提高了农户与村集体在农村宅基地置换中的收益分配比例，使农户和村集体财产性收入增加[18]。在流转增值收益分配上，杨丽霞认为社会全体成员都应享受宅基地改革带来的社会发展及土地增值的红利，从市场、政府、社会保障三种机制协同开展宅基地改革，可使宅基地流转增值收益分配取得相对的公平[8]。

此外，加强宅基地的行政管理，保障宅基地利用高效集约，设计宅基地整理机制，保障社会关系稳定，亦十分重要[19]。朱从谋以义乌市制定的“集地券”流转模式为例，认为宅基地的土地发展权价值要在基准地价基础上进行分配，结合宅基地功能损失补偿农民，是一种将市场机制应用于补偿失地农民的方向[17]。崔江红则认为政府在推行农村宅基地使用权有限市场化流转改革的同时，应开展违规占地建房惩罚活动；宅基地使用权流转的程序需要规范，有限市场的范围也应在多方论证后圈出；为应对“宅基地流转后农村将会面临新‘空心化’状况以及部分农民可能会处在没有房屋也没有宅基地的困境”的问题，政府要建立农村保障房制度[16]。

（三）心理认知

目前许多研究都集中于影响宅基地流转的因素，例如宅基地和房屋价值、流转补偿、已流转农户意见、子女受教育、宅基地距城镇距离、住房面积、文化程度、职业分化和经济分化等[20-22]。通过加大普及政策力度、赋予利益诉求机会、保障居住生活条件和加强再就业指导来提高宅基地流转的积极性[23]成为研究共识。然而，目前许多研究所罗列的影响因素皆为外部驱动，对处于流转进程中的群体心理与行为的关注较少。农户群体心理与行为在农村宅基地使用权流转中扮演了重要角色，个体在群体中的反应与独立环境下的反应存在较大差异，由群体心理而产生的跟风和模仿就是羊群行为。已有学者研究发现，由于农户知识经验有限、信息渠道狭窄等，在农户宅基地使用权流转决策的过程中存在信息粘性①信息粘性被定义为特定信息传播给信息搜寻者所造成的增量支出。若信息成本低，信息粘性则低，反之亦然。现象，即农户会倾向于把熟人、亲朋好友等其他农户的决策信息作为行动参考[24-25]。经过实证分析杨卫忠认为，合理利用羊群行为的正面效应，降低私人信息和公共信息所带来的负面效应，可引导农户做出宅基地流转的理性决策，有鉴于此，政府应完善信息沟通渠道，通过“示范效应”引导理性决策，形成“正确的”舆论导向[26-27]。

（四）三权分置

农民工手中的宅基地财产权若不能显化，就无法转化为进城买房的资本，如候鸟般迁徙的农民囿于高昂的市民化成本，短时难以真正融入城市。居者有其屋是中国传统思想中至关重要的一点，由于户籍制度的限制，房子成为影响农民工市民化最大的阻碍，这拖缓了我国城镇化的步伐。而在中国广袤的农村地区宅基地闲置数量无比庞大，但政府为维护宅基地的社会保障功能，限制宅基地流转，以致宅基地财产功能得不到发挥。宅基地财产性收益缺失，致使城乡居民财富差距愈来愈大。可见，宅基地流转限制不仅不利于新型经营主体进入农村发展新经济，而且乡村也难以获得城市的社会资本[1][28]。这与十九大乡村振兴战略所提出的筑建新型城乡关系相悖。一方面，产业兴旺是乡村振兴的重点，而新产业、新业态需要空间、用地。在耕地红线不可碰，建设用地总量严格限制的情况下，大量闲置的宅基地就成了当前发展的突破口。另一方面，乡村振兴离不开农村居住环境的改善，农村居住环境的改善有赖于农民收入的提高，而增加农民财产性收入需要宅基地制度改革。在浙江义乌、广东佛山的宅基地流转改革中，农民收入显著提高；而在我国西部落后地区的农村，村集体经济实力弱，没有了经济基础就丧失了凝聚村民的手段[20]。

2018年1月2日中央1号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，这是国家政策层面第一次正式提出宅基地“三权分置”的概念。其中的资格权可从以下两个方面理解。第一，资格权是农户取得宅基地使用权的前提条件，拥有宅基地的资格权并不意味着享有宅基地的使用权，其使用权的取得尚需经过农村集体经济组织的实际分配。农户一旦通过分配取得了宅基地使用权，且足额行使了该权利，其资格权便归于消失；如果之后农户转让了宅基地使用权，那么其将不再享有宅基地分配资格。由此可见，宅基地分配资格一旦行使，就不存在了。行使之后的结果就是取得作为实体财产权的宅基地使用权。第二，农户享有的宅基地权益既包括在实际取得宅基地之前确认其分配资格并实际落实其资格权，也包括在实际取得宅基地后享有作为用益物权的宅基地使用权这样一种实实在在的财产权利。

我国现行法律的宅基地使用权更多地是保障了农户的居住功能，但在实际生活中，宅基地早已扩展至经营用途。在义乌、天津、四川的宅基地改革试点表明宅基地经营性用途的扩展是实践的客观需求，也是发展农村新产业、为产业融合提供用地保障的重要途径。从权利视角看，宅基地的经营性用途就是宅基地的经营权。宅基地的经营权是从宅基地使用权中派生出来的次级用益物权，属于新创设的权利。此项权能的落实必须明确农民集体、农户、社会主体三方主体的权利义务关系[29]。

宅基地制度改革要权衡“特殊的权利安排、特殊的取得方式与特殊的社会目标”这三者的关系，要兼顾住宅的商品性和福利性[30]。实践证明，三权分置可兼顾公平与效率。宅基地“三权分置”将农民的土地财产显化，将农村闲置土地资源打活，有利于加快市民化进程、增加城市建设用地供给数量，从理论上丰富了农地“三权分置”的流转改革内涵[31]。

四、结 论

第一，对现阶段农村宅基地流转进行研究的部分成果将因果分析和功能分析混淆。社会事实的起因与它所发挥的功能是不同的。社会现象尽管有时因与特定的目的相符而显现出某种功能，但产生某种现象的原因和这一现象所服务的目的终究是相互独立的两回事。“我们必须分别地探求产生这种现象的充分原因和它所完成的功能。”[32]当前的研究对现阶段农村宅基地流转后果及功能的论述较多，但在分析“农村宅基地流转”这一社会事实时不能以功能取代原因，这会犯下目的论的错误。

第二，研究主题仍显偏颇。如前所述，从制度的影响因素及后果的角度对宅基地流转进行研究的成果较多，但对宅基地流转过程机制的研究成果偏少。这可能与现阶段宅基地流转深化不够有关。然而，制度与现实的衔接离不开视角的多方面打开，有的学者从转入意愿切进，有的学者从农户心理认知层面探讨，这便是新的突破点。

第三，对“三权分置”以及宅基地法理的阐释已在法学家与经济学家的每一次辩驳与解析中逐渐详实。源于经济学的“三权分置”解决路径，法学界对其有诸多质疑。有学者提议，学术研究应该保有一份平和，少一些学科领域的“疆土意识”，多一份从整个国家、从全社会去理解宅基地问题以及“三农”问题的胸怀和慈爱，多一些以解决问题为根本导向的具体建议或排除理论障碍的努力[33]。