改革先行 推进公益性畜牧兽医服务

王莉 陆健 曾诗淇

编者按：长期以来，我国县乡两级基层畜牧兽医队伍贴近生产一线，直接服务广大养殖户，承担着重大动物疫病防控、动物和动物产品检疫、畜产品质量安全监管、畜禽良种及科技推广等重要职责，在畜牧业生产技术服务和动物健康保障等领域发挥着重要作用。

当前，非洲猪瘟等重大动物疫病防控任务及生猪等畜产品生产恢复发展仍十分繁重，要求基层畜牧兽医体系更好地发挥职能。同时，国家推进基层审批服务执法队伍整合的工作正在加紧推进，如何适应新的改革形势，积极创新工作机制，提升公益性技术推广服务水平，是基层畜牧兽医机构面对的全新考验与课题。为此，农业农村部畜牧兽医局行业发展处组织农业农村部农村经济研究中心、全国畜牧总站、中国农村杂志社等单位，选取辽宁、江苏、贵州、陕西四个差异较大的地区，就基层畜牧兽医体系建设开展专题调研，现将调研报告分两期刊登。

辽宁省是我国首例非洲猪瘟确诊发生的省份。通过对鞍山市海城市、沈阳市新民市的实地调研，发现辽宁省基层畜牧兽医体系建设改革先行，创新机制，但同时也面临很多问题和挑战。

创新基层畜牧兽医体系机制

改革行政管理体制。早在2004年，辽宁省就率先启动动物卫生管理体制改革，在省、市、县三级分别组建动物卫生监督管理局（办公室），在乡（镇）设立区域性动物卫生监督所，并作为县（市、区）动物卫生监督管理机构的派出机构。基本上每2？3个乡镇设有一个区域性动物卫生监督所，每个所有1？3名编制人员，主要工作职责包括计划免疫、强制免疫、动产品检疫和动物疫情监测等22项。

培养专业队伍。村级动物防疫员是畜牧兽医系统联系养殖场（户）的桥梁和纽带。村级动物防疫员的素质、能力以及管理水平直接影响动物防疫工作的成效。面对防疫员队伍严重老化的现状，海城市2013？2014年面向社会公开选拔村级防疫员，共录用182名防疫员，这为深入推行动物防疫监管智能化提供了人才保障。

提高收入留人才。多年来，海城市一直沿袭着一村设置一名防疫员、每村给予相同补助资金的模式，这种方式最大弊端是苦乐不均，因此，防疫员的积极性受到极大打击。为此，海城市坚持以乡镇为单位，以半坐班或全坐班模式设计防疫员职数，经过广泛征求意见、反复论证，最终在全市418个行政村（社区）设置182个村级动物防疫员，再按照每个行政村7000元的标准，作为防疫员的基础工资。

新民市则是采用择优绩效的形式提高村防疫员收入，例如张家屯镇和大屯镇，依旧延续每村一名村级防疫员的配置，按照每村10000元设置防疫员补贴。选举4名经验丰富、工作敬业的防疫员成立防疫小组，将补贴中的7000元给每村的村级防疫员，统筹剩余3000元的补贴发给防疫小组成员。小组成员进行全日制坐班工作，其余防疫员采用兼职的工作形式，有效地分配工作量，提高了工作效率。

此外，争取各种补贴。一是设置协检补贴，按照每个镇区养殖量的不同，设定完成不同畜别的协检任务，每头（只）动物设定不同的补贴标准。二是生猪养殖保险的协办费收入，按照保费提成的6%收取，2018年下半年到2019年上半年保费提成约为2万元。三是生猪无害化处理协助费用，根据国家无害化处理资金补助要求，40斤以下的小猪死亡后，按照每只80元补贴到无害化处理中心，而无害化处理中心则拿出10元返给养殖户，10元返给村级防疫员。

通过缩减岗位设置、防疫员补贴统筹和绩效管理，防疫员的收入实现了大幅度增加，30%乡镇的防疫员年补贴可以达到3万元以上，有40%乡镇的防疫员补贴可以达到2万元以上。

日常培训演练增素质。海城从2012年开始每年十月举行应急演练及培训活动，对全体防疫员180人进行一次免疫、消毒、应急处置等业务培训和现场演练。每年的春季和秋季重大动物疫病集中免疫期间，分别以镇区为单位对防疫员进行一次免疫相关培训。据统计，海城从2012年至今，累计培训防疫员合计4365人/次。

面临的问题和挑战

人员结构失衡，大量工作集中在基层。县级动物卫生监管等事业单位缺少专业人才，真正懂技术、能干活的人员并不多。据新民市动物疫病防控中心负责人说，现有人员编制达到76个，事实上如果都是真正能干活的，只要30个人就足够了。由于现有人员编制数量较多，因此近年来都不能拿到进人指标，造成“老人不干活，新人进不来”的结构困境。

新民市张家屯镇和大屯镇联合成立了区域的动物卫生监督所，共有5个编制，由于人员生病等原因，现在只有1个人常年上班。因此，从村级防疫员中挑选比较能干的4个人组成防疫小组，常年在所里工作，几乎等同于乡镇的在编人员。这4个人要负责2个乡镇的所有畜牧的相关工作。

财政收入有限，工资和补贴得不到保障。地方财政收入来源单一，水平较低，近年来还要偿还前些年政府举债的本息，财政压力非常大。根据新民市的政府工作报告，2019年新民市财政支出41.6亿元，加上上解支出2.2亿元，地方政府一般债务还本支出3.6亿元，支出合计47.4亿元。而市财政收入仅16.3亿元，主要依靠上级财政的转移支付补助资金才能实现收支平衡。

财政支出要优先保障养老金发放、政府性债务还本付息、工资性支出及基本民生支出等必要支出，由于政府供养人员太多，负担太重，所以拖欠工资的现象时有發生。村级防疫员作为最基层、最弱势的人员，往往首先成为工资拖欠的对象。

财力不足也使得相关补贴难以到位。据调查，承诺给村级防疫员的补贴已经有2年没有发放，包括保险公司的协办费、无害化处理中心的返回费用下拨等。因此，村级防疫员目前的工作多半出于责任和情感，如果继续不发补贴，恐怕到年底要重新考虑是否继续任职。

社会保障缺失，面临较大风险。在调研中，每一个村级防疫员都表现出了高度的工作责任、充盈的工作动力以及长期从事这项工作的决心，但是也纷纷表达了他们对于未来保障的顾虑。其根本还是缺少养老统筹、社会保险以及职业病的保障问题。

一是由于防疫工作的繁重，很多防疫员的防疫工作不再是“副业”，已经成为每名防疫员的主业和职业，但是因为“聘用制”的形式，他们担心万一有一天政府不再聘用他们了，他们也没有别的技能再从事其他工作。二是现在村级防疫员是采取农村居民相同的养老保险，保障水平比较低，如果纳入到企事业单位形式中去，每年则需要缴纳6500元左右，个人难以完全负担。三是工作中疫病传染风险。一些村级防疫员现在工作与乡镇动物卫生监督所正式人员工作内容相同，检验检疫、疫苗防疫等，经常与猪、牛、羊家畜接触，存在感染布氏杆菌病等人畜共患病的危险，当地已有一名村级防疫员感染，因此都有些担心。

基层畜牧兽医体系建设亟待加强

尽管畜牧业特别是生猪家禽的规模化和专业化发展成效显著，但是小型散养户的数量依然庞大，而且将持续一段时间，因此公益性的畜牧兽医服务还非常必要。当前基层畜牧兽医体系建设比较薄弱，特别是乡和村两级。乡级畜牧兽医体系面临综合改革的压力，无论如何改，都必须确保一定数量的畜牧兽医专业的编制人员。村级防疫员的作用虽然有所下降，但在一定时期内不能缺失。政府购买服务是行之有效的方式，必须强化各级政府的责任，确保足额的购买经费并按时拨付。同时，要鼓励各地的高度重视和机制创新，不断探索村级防疫员的选拔、培养和组织方式。

（作者单位：农业农村部农村经济研究中心；全国畜牧总站）