强化民事检察调查核实机制的路径探析

摘 要：调查核实是构建民事检察多元化监督格局的关键。实践中存在办案标准不统一、言词类证据偏多、措施刚性不足、鉴定咨询勘验启动难、听证程序适用过少等问题。根源在于规则层面尚不完善，基层办案能力不足。建议《人民检察院民事訴讼监督规则（试行）》修订时进一步明确适用条件、规范调查核实的范围和程序、健全技术支持和惩戒机制、放宽对鉴定评估审计的限制、强化听证程序的应用、加深检法业务对接，从而摆脱调查核实的手段困境，改善监督效果。

关键词：民调查核实 民事检察 监督规则 听证

在民事检察语境中，调查核实就是检察机关依照法定的职权和程序，对当事人和案外人进行调查，从而对案件是否需要监督进行验证的过程。[1]2012年《民事诉讼法》第210条的修订，宣告了民事检察调查核实制度的确立。最高检《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称《监督规则》）中，将调查核实权的行使细化为四种情形、六种措施，为工作开展提供了基本遵循。下面以S省B市检察机关最近两年的实际办案数据为样本，检验该制度的实际效果。

一、民事检察调查核实实践应用分析

B市是S省一个地级市，下设8个基层院，人口约400万，办案数量在该省属于中等规模。2017年1月至2018年12月间，全市检察机关共受理各类民事案件324件，其中2017年共164件，2018年160件。市级院共办理101件，基层院办理223件。案件类型如下表所示（虚假诉讼案件已包括在裁判结果监督案件中）。

324起案件中，有19件提请或者提出抗诉（包括市院向省院提请抗诉的案件、基层院向市院提请抗诉的案件，以及市院提出抗诉的案件）、21件提出再审建议、148件提出再审以外的其他检察建议。58.02%的案件都触发了监督措施。

列入统计的调查核实工作共有1502次，平均每起案件调查4.64次（同一调查核实结果在多个案件中用到的，次数重复计算）。《监督规则》第66条列举的五种方式中，应用最多的是“查询、调取、复制相关证据材料”和“询问当事人或者案外人”[2]，分别为891次和578次，占据了全部的合计97.80%。其他三种调查核实措施应用明显较少，合计仅为33次，占2.2%。[3]

（一）查询、调取、复制相关证据材料

主要是调取案卷，调取银行账户交易明细及对手信息、房产登记信息、工商登记信息、会计账目等由第三方存管的信息，以及调取公安机关和法院办理的关联案件的案卷。其中大部分都是当事人无法自行取得的证据，需要由检察机关代为调取。如H县院办理的位某某等民间借贷纠纷一案中，办案人员逐一查阅了涉案公司的6本账册、500余份借款合同，终于查清借款和还款的情况，从而取得推翻原审判决的新证据，抗诉成功。

（二）询问当事人或者案外人

当事人包括申请人其他当事人，案外人主要是证人。该市民行检察遵循“两公开、三见面”制度，在案件受理时、审查过程中、决定作出后都要做好当事人的接访工作，做好询问笔录。对于不便到场的当事人，通过书面或者电话询问其意见，必要的上门调查并用执法记录仪存档。B市院在审查杨某某等民间借贷纠纷一案中，发现案外人司某某已代为偿还了部分债务，而债权人对还款事实隐瞒不提。经B市院提请S省院抗诉后，该案由B市中级人民法院改判，减轻各被告还款责任31.2万元。

（三）委托鉴定、评估、审计

在民商事案件审理过程中，鉴定、评估、审计是常见而必要的手段。但检察机关在民事监督案件中，进行司法鉴定面临制度障碍。最高检《关于民事诉讼证据的若干规定》中对申请鉴定和重新鉴定的条件作了严格的规定。最高检《关于适用民事诉讼法的解释》中要求再审阶段不受理鉴定申请。《监督规则》第68条中也规定，诉讼中已鉴定、评估、审计的，一般不再次委托。故检察机关委托的鉴定，往往局限在庭审过程中未作为争议焦点审查的内容。列入统计的22件，绝大部分为对印章和笔迹进行的文迹鉴定。B区院办理的两起民间借贷案件中，经鉴定，当事人提交的银行转账凭证中的印痕并非盖印形成的，也与该银行用章不符，转账凭证系伪造的。该两起案件发出再审检察建议后均改判。

（四）咨询专业人员、相关部门、行业协会等对专门问题的意见

B市院备有市直相关部门和行业协会的联系人名录，储备了多名行业专家，对于涉及医疗损害、人身伤害、土地拆迁、建设工程施工等问题可以提供专门的意见。对于一些需要专门知识才能理解的问题，可以充当检察智库和外脑。在B市院办理的韩某与张某民间借贷纠纷中，双方约定利息超过法定利率上限，债权人存在预扣利息的行为，债务人多次提前还款，双方资金来往流水达数十页，且原审对还款数额的认定存在遗漏，导致剩余利息和本金的计算仅靠人力几乎无法完成。承办人员咨询了两家国有银行，通过在银行系统中对本息和还款建立模型的方式，得到了准确的计算结果，最终抗诉成功。

（五）查勘物证、现场

查勘对于固定证据、查明事实来说具有重要的作用，属于一种侦查手段。有的院已配备了无人机等设备，提高了取证的清晰度和信息量。查勘物证、现场可以更好地了解矛盾的起因和现状，帮助承办人全面掌握案情，对于平复当事人的激动情绪、息诉罢访有一定的效果。W县院办理的刘某夫妇执行监督案中，检察人员细心查勘现场，通过车辆行驶轨迹分析的技术手段发现了“老赖”刘某夫妇的车辆和实际工作单位，从而给法院提供了可供执行的财产线索。

二、应用中存在的问题

结合《监督规则》的规定和该市司法实践来看，检察机关在行使民事诉讼调查核实权的过程中，存在以下问题。

（一）执行标准不统一

调研发现，调查核实的应用非常不平衡，体现在三个层面：一是各地区之间不平衡，有的地区应用频繁，有的地区明显较少;二是不同办案团队之间不平衡，有的习惯“坐诊”阅卷，不愿意“出诊”调查;三是不同类型案件之间不平衡，比如在裁判结果监督案件和执行监督案件中调查核实较多，其他案件中调查较少。不平衡的主要原因还是执行标准的不统一。对于调查对象的范围、调查启动的程序，《监督规则》未明确规定，各地区掌握的标准不尽一致，导致办案质量不一。

（二）言词类证据偏多

按照证据规则，书证的效力大于言词证据，当事人或者利害关系人的言词证明效力小于一般证人的证言。故物证的真实性客观性要明显优于言词证据，是办案的首选。然而民事检察办案的证据中，调查笔录或者询问笔录等言词类证据占据绝大多数，书证、物证、视听资料和电子数据、鉴定意见等客观证据偏少。这一定程度上反映了民事监督取证难的现实，同时也体现出办案人员重言词轻物证的倾向，可能导致证据采信率的降低。特别是某些当事人对自己不利的陈述，虽然按照“禁止反言”的规则，可以推定对其不利的事实存在。但是在缺乏其他佐证的情况下，如果该当事人反悔，仍有可能导致待证事实模糊化，从而加大办案的风险。

（三）调查措施刚性不足

办案人员在调查核实过程中，经常遇到重重阻碍。一是调卷慢。如今“调卷难”的问题已经不那么突出，但是“调卷慢”和“卷不全”的问题仍然存在。[1]有的法院借口案卷没有订卷、归档、评查，不提供案卷，有的只提供不完整的部分案卷，有的需要原承办人同意才能调阅，等等。二是调查文书不统一。有的办案人员使用介绍信去开展调查，有的使用协助调查函或者协助调查通知书，有的甚至沿用本院原自侦部门使用的文书，因为民行部门的文书有的单位不认。三是缺乏强制力。在被调查单位和个人不予配合时，缺乏有效的保障机制。有的相互串通提供虚假证言，有的干脆隐匿不见，消极配合调查，给调查案件造成困难。有时办案人员即使发现当事人作虚假陈述或者隐藏证据的，也找不到处罚依据。

（四）鉴定、咨询、勘验难以启动

《监督规则》列举的咨询、鉴定、勘验等调查核实措施，在办案实际中应用极少，未能发挥作用。在民商事诉讼中应用广泛的鉴定、评估和审计，对于查明事实、还原真相具有不可替代的作用，甚至直接决定着诉讼的成败。然而由于对于司法鉴定的启动程序的限制，很少有案件能够满足鉴定条件。通常只有在原审中没有作为争议焦点的问题，比如事关合同真实性、事关当事人主体地位的问题，才有可能不被认定为丧失鉴定申请权。虽然当事人提交鉴定申请的并不少，但鉴定、咨询和勘验在实践中难以启动。

（五）听证程序适用过少

《监督规则》第50条、第57至64条用较大篇幅规定了民事诉讼监督案件的听证程序，体现了程序设计上对听证的重视程度。听证体现了审查的中立性、当事人的对抗性、证据的客观性，各方当事人共同参与案件调查，可以检验双方言词证据和新发现的书证物证的证明效力，提高案件审查的准确性。听证可以起到类似诉讼庭审的效果。然而近两年来，B市两级院只在个别的案件中适用了听证程序。每次听证中，都由领导坐镇，检察员、检察助理、书记员、法警各司其职，安全检查、录音录像准备充分。但民事检察案件中通常涉及的矛盾既多且深，当事人信访多发。而这些繁琐的程序，也恰恰导致有的办案人员不愿意进行听证。

三、对策与建议

《监督规则》自2013年11月公布以来，试行已近六年。随着新时代检察业务的发展变化，规则关于调查核实方面的规定，需要及时予以调整，以更好地指导和引领办案实践。

（一）进一步明确适用条件

一是进一步明确启动程序，进一步明确当事人或者有利害关系的案外人可以在检察机关受理的民事检察案件中申请对部分事项进行调查核实，是否准许由员额检察官或者办案组决定。承办检察官也可以自行启动调查核实程序。二是修改审批程序。现行的《监督规则》第70条规定，需要调查核实的，由承办人提出，部门负责人或者检察长批准。现司法责任制改革已经完成，办案结果由员额检察官或者办案组独立负责，建议改由承办案件的员额检察官自行决定即可。三是加强对虚假诉讼的调查核实适用。进一步拓宽对于虚假诉讼监督案件的受理口径，减少对涉及虚假诉讼、审判人员违法、民事调解检察监督案件受理的制度限制，加强调查核实的应用，从加大对虚假诉讼案件的监督力度。

（二）进一步规范范围和程序

依照《检察官法》规定，在修订《监督规则》时授权承办的员额检察官或者办案组根据当事人的申请或者依职权自主决定调查核实的具体时间、内容和方式，并对调查结果负责。针对各地适用标准不一、调查深度不同、办案效果不平衡等问题，可以通过加强一体化办案、案例指导和探索标准化办案模式的途径来改进。但归根到底，是要丰富和规范调查核实的具体内容。探索建立类型化案件的标准化调查核实模式，提升办案效率、提高办案效果。对于有些不擅于使用调查核实地区，上级院要加强办案指导，发挥提纲挈领、查缺补漏的作用。对于调查的方式和方法，比如笔录和文书的制作、证据的收集与固定、鉴定和审计的委托等，建立新的指导模板，加强人工智能辅助，提升基层的办案质量。

（三）健立健全保障机制

一是探索网上阅卷。加快建立法检大数据办案平台建设，实现检察办案系统与裁判文书网甚至法院电子办案系统的对接。探索建立法院与检察院共享的办案查询系统，由检察办案人员在网上向法院提出阅卷申请，经批准后，法院向检察人员限时开放指定案件电子卷宗的阅卷权限。检察机关审查的结果也通过网络反馈给承办法院，建立良性的业务联动。二是提升技术支持。通过录音、录像、5G通信、无人机、执法记录仪等技术手段，加强言词证据获取和固定的能力，推进言词证据客观化的工作。三是加强制度保障。通过立法或者司法解释的方式，明确规定被调查人的配合义务。对于不配合调查甚至参加虚假诉讼的被调查人和单位，制定包括训诫、警告、罚款、拘留直至承担刑事责任等轻重相宜的处罚措施。建立与监察机关的业务衔接和移送制度，增加不配合调查的法律成本。对于疑难复杂或者涉嫌虚假诉讼犯罪的案件，由办案人员与法警或者公安机关工作人员共同参与调查。

（四）放宽对鉴定、评估、审计的限制

检察机关委托鉴定、评估、审计，启动的主要障碍在于证据规则，在于“两高”的司法解释中对于委托鉴定的限制。《监督规则》虽然规定检察机关有权委托鉴定，但是当前证据规则对委托的条件限制极为狭窄，几乎没有为检察机关进行监督预留空间。如果以当事人在一审阶段没有申请鉴定为由就限制在检察监督程序中委托鉴定，甚至检察机关委托作出鉴定意见后法院仍以程序瑕疵为由不采信，则无异于讳疾忌医。在此建议，放宽对鉴定、评估、审计在检察监督阶段的限制，允许检察机关依职权对于审查事项进行鉴定委托，相应鉴定意见归入《民事诉讼法》第200条第（1）项中新证据的范畴，真正发挥鉴定的司法作用。

（五）强化听证的应用

民事监督案件通常案情较为复杂、诉讼周期长、当事人诉求强烈、证据残缺不全、虚假诉讼多发、信访积怨突出。针对申请人举证能力较差、新证据难以发现、言词证据高度依赖、虚假陈述难以避免的情况，建议通过听证的方式来加以改善。对于疑难复杂案件，在调查核实完成后、审查结果作出之前，组织各方对争议焦点进行辩论，对当事人提交或者检察机关取得的新证据进行质证，对言词证据进行固定，避免当事人的言词摇摆不定。对于当事人串通进行虚假诉讼的，固定一方当事人的自认后，通过听证可以争取其他当事人的如实陈述。对于不支持监督申请的案子，听证也可以增加一次化解矛盾的机会，起到息诉罢访的效果。

（六）加深检法业务对接

民事审判活动既是对客观事实的推测，也是主观论证的演进，既要适用“三段论”进行推理，也要运用诉讼规则对当事人举证质证和辩论进行引导。因此，民事诉讼的亲历性非常重要。检察机关在监督过程中，要避免把审判人員仅仅当成监督对象，也要把法官当成第一视角的亲历者来对待。法官掌握了案件最全景的信息，对于案件往往有最深刻的理解。如今从最高检至基层院，均已尝试性地开展了检察长列席审委会的工作。在此呼吁将来不妨邀请法院的审判员、审判长甚至院长列席检委会或者检察官联席会议，听取其审判意见，加深检察机关与审判执行工作人员的沟通交流，以更好地把握办案方向，及时反馈审查意见，形成良性互动。

注释 ：

[1]参见陈慧丽：《检察机关调查核实权的实操规范》，《中国检察官》2017年第23期。

[2]参见许晓娟：《民事检察调查权的范围界定》，《河南社会科学》2014年第6期。

[3]参见谢禅：《民事检察调查核实权实证分析——以 S 省 B 市 324 起案件为样本》，《黑龙江省政法管理干部学院学报》2019年第4期。

[4]参见冯小光、郑锦春等：《做强民事检察工作的方略》，《人民检察》2019年第17期。