网络送餐外卖行业监管存在的问题及其治理

吉红立 陈宏

外卖以其快速便捷、经济实惠的属性，满足了当代人对于快节奏生活的需求，因此深受人们的喜爱。但是外卖行业距离“标准化、规范化”还有很的一段路要走。习近平总书记曾作出重要指示，强调食品安全是民生、民心工程，也是各级党委政府义不容辞之责任。我们要牢固树立以人民为中心的发展理念，加强统筹协调，加快完善统一权威的监管体制和制度，落实四项要求。[1]所以，目前对外卖行业进行监管就显得尤为紧迫和重要，这就要求我们不仅要重视外卖行业食品安全问题，还要对交通安全、信息安全、从业人员素质等问题加强监管。

网络送餐外卖行业现状及发展前景[2]

随着我国互联网技术的快速发展，O2O（注：O2O电子商务即Online线上网店Offline线下消费，商家通过免费开网店将商家信息、商品信息等展现给消费者，消费者在线上进行筛选服务，并支付，线下进行消费验证和消费体验。）线上线下相结合的商业模式在我国已经发展得较为成熟，网络餐饮行业也开始采用线上与线下相结合的商业销售模式。2009年4月，饿了么外卖平台正式上线运营，成为我国首家网络外卖订餐平台，此后，各类外卖订餐平台如雨后春笋般出现，我国的网络外卖行业迅速发展。

尽管当前我国网络外卖订餐行业发展极为迅速，但目前我国的网络餐饮业仍处于初期发展阶段，当前的外卖行业也仅仅只是简单从以前的电话订餐开始向网络移动端口订餐过度，实现了多种订餐模式并行的模式。如今，美团外卖、大众点评、饿了么等外卖平台在国内已经日趋发展成熟，并且为广大客户群体所认可。

但是这些平台中加盟的商家却是良莠不齐，同时，其销售的外卖产品质量也是参差不齐，平台内部存在部分商家缺乏齐全的证件，也有一些商家的食品加工设备简陋、环境不卫生，这些问题都会导致外卖食品存在巨大的安全隐患，严重者可能会危害消费者的身体健康，亟需政府加强对市场进行规范和监管。

随着在线餐饮外卖逐渐渗透到日常生活中，其市场发展未来已进入稳定期，网络外卖平台的发展重点需要从市场扩张转变到满足用户需求方面的质量发展，提高配送效率、增强用户体验、加强企业的社会责任、加强食品安全监管应该是平台的重点发展方向。

网络送餐外卖行业存在的主要问题

（一）食品安全存在严重问题

一是食品质量差。市场上有些餐饮店家为了节省成本，追求利益的最大化，在烹飪食品的时候采用质量低劣的食材，在线下的实体店面中顾客尚且能看出来食材的优劣，但是网上订餐用户无法对食材进行监管，出现问题时由于外卖成本低、维权成本大等原因而放弃追究，这就导致了外卖商家更无顾忌采用低劣食材生产食品以获取高额利润，从而引发食品安全问题;还有大量“幽灵餐馆”、黑作坊遍布网络平台上，这类商家根本没有门店，他们依托网络外卖平台隐藏身份，通过搭建简易厨房加工购买的廉价速食，包装成外卖送出，用以牟取暴利。

二是商家无证经营，卫生不达标。由于对外卖行业缺乏监管，行业准入门槛较低，外卖平台涌入大量合作商家，这其中商家的质量良莠不齐，很多商家证件不全，由于入驻商家数量众多，外卖平台很难对其证件进行一一核查，因此，网络外卖平台上所出售的食品在一定程度上存在着食品安全隐患。

（二）交通安全问题突出

随着外卖行业的飞速发展，外卖员做为一个新兴职业和业态也应运而生，市场对于外卖员的需求量也在不断增加。在“时间就是工资”的前提下，在企业和客户对外卖员的双重要求下，一些外卖员不得不选择“多拉快跑”，经常无视交通规则，罔顾道路交通安全，为了追求速度飞驰在街道上，逆行、闯红灯、人行道上横冲直撞成为外卖配送路上的常态。这种行为严重破坏了交通秩序，也对其他交通参与者的安全产生威胁。

电动车对于外卖员来说是最方便、最快捷、最经济实惠的交通工具，而外卖员所选用的电动车一般比家用电动车蓄电能力强，行驶速度远超家用电动车速度;其次，出于业务压力，外卖员为了多拉快跑，选择在电动车上安装两个配送箱子，一个在电动车后面，另一个则放在外卖员驾驶时双脚踩踏的位置，两个配送箱造成的后果就是当发生紧急事件时，放在前面的送餐箱会对外卖员用双脚支撑地面造成影响，从而容易引发交通事故。

（三）食品包装问题不容忽视

外卖行业的快速发展，带动了一系列产业发展，其中最显著的就是包装行业，外卖包装方便了外卖食物的快速打包运送和使用，对于现代快节奏的生活提供了极大的便利。但是，外卖包装也存在一些设计不合理、影响健康及污染环境等问题。塑料中只有聚丙烯材料能耐200摄氏度的高温，用聚丙烯做的包装盒可以盛装热食，其他塑料包装会因高温释放有毒物质，从而影响人的身体健康。而现在市面上有些商家为了降低成本，在利益的推动下购买一些用废弃塑料制成的餐盒，这些餐盒在受热情况下会释放有毒物质污染食物，进而危害到顾客的身体健康;另外，塑料本来就属于不可降解材料，一般只能做回收处理，但是，外卖包装在使用过后会沾上油污及各种剩菜剩饭导致清洗困难，所以，使用过的外卖包装基本不会进入回收链条，而是直接作为生活垃圾进行处理。根据当前互联网上公开数据显示，我国平均每天消耗的外卖包装盒超过6000多万个，每天产生的塑料垃圾袋更是多达120万平方米，如此多的外卖垃圾，对环境的污染和破坏是不可想象的。

目前外卖行业监管现状及存在问题

（一）政策、法规实施情况及存在问题

当前外卖行业的问题是多个方面组成的，而这些问题产生的原因也是多方面的，其中就包含法律体系不完善、监管体制存在漏洞、标准的欠缺、企业恶性竞争等原因。我国外卖行业主要依靠的是《中华人民共和国食品安全法》等法律条文进行管控监督，这些法律条文只是涉及到食品安全这一个模块的问题解决，其他方面的问题并没有过多的法律条文。尽管全国各地都积极落实法律法规，紧抓外卖问题整治，积极开展各项专项整治活动，但是这些制度的实际执行过程中效果并不理想，即使是新《食品安全法》也只是对第三平台进行了规定性解释，并未做具体规定，其中存在着大量的概括性规定，未能做出详细的规定要求。

（二）监管方面存在的问题

监管部门众多，缺乏统一性。我国食品安全监管部门众多，仅《食品安全法》所属的部门就有多个，而这些部门内部又因为职能交错，导致要么多头管理，要么互相推诿，搁置问题。监管机制薄弱。现有的监管机制还很单一，只能紧抓食品安全方面的问题，而且食品安全监管尚且具有滞后性，往往出现食品问题被网络曝光后，监管才开始采取相应的整治措施进行整治。

网络订餐监管对象难以准确掌控的特殊性增加监管的难度。监管难度大主要有以下几点原因：一是商家位置分散难以确定。大量商家涌入网络外卖市场，这些商家中的大部分规模都比较小，住址比较分散，一时间不容易找到，况且还有一部分商家是厨房餐厅，实际上并没有实体门店进行营业。这些原因就造成了政府部门很难掌控到其准确位置对其进行检查。二是商家信息复杂多样不易查证。当前入驻外卖平台的商家五花八门，营业信息也纷繁复杂，给监管部门的查证造成很大阻碍。监管部门要想彻底清查，则需要耗费大量的人力、物力，进行外卖监管，这就导致政府很难全面监控整个外卖行业;三是消费维权意识淡薄。对于消费者来说，在网络订餐过程中消费者权益受到损失，由于外卖本身便宜，消费者付出成本低，加之缺乏维权渠道，想要维权很难，要维权也要花费大量的时间，维权成本过高，所以，当出现问题时很多消费者选择息事宁人而不是积极向政府监管部门举报维权，这就使得监管部门很难在第一时间掌握违法证据，进一步降低了监管的效率。

监管主体单一。网络外卖的主体是多元化的，其所涉及的问题也是由多种原因产生的。当前外卖监管只是依靠食品药品监管局监管，其监管的范围也只是食品安全这一类问题，而仅靠单一部门以其有限的人力、物力去处理整个外卖行业庞大、复杂的问题事件，是很难对外卖行业进行全面的实时监控的。随着外卖行业的发展，其产生的问题也逐渐多元化、复杂化，食品安全监管部门作为单一监管主体对外卖行业进行监管，已经是勉为其难、不堪重负。这样持续下去不仅监管难度大、收效甚微，还会激化社会矛盾。

外卖问题的复杂性和多样性阻碍监管。外卖问题涉及的方面众多，不仅牵扯食品安全问题，还有交通、外卖包装、个人信息安全等问题，这些问题有些缺乏监管主体，有些缺乏相关法律支持，不仅问题难以解决，监管起来更是困难重重。

进一步强化网络送餐外卖行业

监管的几点思考和措施建议

（一）政府方面

1、完善相關法律法规，做好预警机制

当前我国现存的法律当中，《食品安全法》并没有对政府、外卖平台和消费者进行明确的职责分配，而《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》[4]又只是侧重于对外卖商家的食品安全进行规范，对于外卖行业的其他问题并没有建立完善的法律法规进行监管，因此政府方面在建立完善相关法律法规时，应该考虑以下几个方面：一是食品安全方面的法律法规，各地要根据当地具体情况完善相关法律条文，从法律层面上对网络平台和实体商家的经营活动做出详细规范的要求;二是建立健全与食品包装相关的法律法规，通过法律规范对外卖包装产品提出严格要求，从法律上对外卖包装材料做出明确的规定，禁止使用废弃塑料制成的包装，并且开展专项整治活动，严厉打击违法商家违规行为，对其进行严厉处罚，大力提倡使用绿色、无污染材料，以保护城市卫生环境;三是完善交通法规，对外卖配送提出要求，规范外卖配送方式，对出现的外卖交通事件，不仅要对肇事者进行惩处，还要追究其所在企业的责任，从源头遏制问题发生。

2、完善监管体制建设，实现社会共治

网络外卖行业监管是需要多方面共同进行的，[5]单靠政府有关部门是无法做到全面监管的。只有让各个主体一起参与进来，进行平等交流、协商，才能对产生的冲突进行合理的解决，完善外卖行业监管机制势在必行。

监管部门应该从以下几个方面完善监管体制：一是创新监管体制，建立专业的监管组织。通过专门的监管部门对外卖问题进行集中管理，专业部门不仅能对外卖企业进行专门的监管和工作指导，同时，监管部门也能调动大量工作人员不定期检查实体店证件、营业环境和卫生状况，一旦发现问题将依法办事、严格执法，对其进行网上“封店”，同时，对相关负责人进行行政处罚和行政强制措施，公布其不法行为，让其接受法律和道德的谴责;二是监管部门制定行业准入标准。外卖行业的准入标准对外卖行业起着导向作用，行业标准是平台内部各项具体措施的关键，严格的标准能够将一些非法商家拒之门外，进而减少食品安全问题的发生，达到促进行业健康发展的目的。政府方面应该下放些许网络许可权给外卖平台，并且公布明确的外卖商家的资格审查标准，为外卖平台提供入网审查的明确依据，提高外卖商家入网的门槛，从而减少许多违法事件发生;三是多方联合，扩大监管队伍，加强监管力度。外卖监管存在的问题是多方面的，因此，应该联合社会各方面力量进行监管，首先要求外卖企业自查，要求其自行组建内部监管部门实行监管，要求其严查食品问题、交通问题、外卖包装及信息泄露问题;其次，发动广大消费者对外卖中的违法乱纪现象踊跃举报，开通投诉渠道，激发群众的主动性。如此，不仅扩大了监管队伍，同时也减轻了监管部门的监管压力，避免因监管人手、资金的不足导致问题搁置，引发社会质疑。

3、全方位整治外卖交通问题

近年来，城市交通事故中外卖交通事故占很大一部份比例，因此要解决外卖交通问题的发生需要各方面的共同努力才行，交管部门需要实行电动车安全行驶培训，组织交通法规考试，统一对外卖电动车安装牌照和传感器，利用城市监控对配送车进行实时监控。交警部门要定期将违反交通规则的外卖员信息抄送至外卖企业，敦促企业根据交通违法信息对外卖员追究责任，多次违法的将予以辞退，同时将其信息传送其他企业，其他外卖企业亦不得再录用;外卖平台需要给外卖员配备统一电动车，禁止外卖员私自改装电动车，以避免外卖员在发生紧急情况下造成无法挽救的事故。平台也需要给外卖员、车辆购买安全保险，对外卖员的考核制度也应该放松，不宜过于严苛，为外卖员减轻工作压力，其车速也自然减缓;最后广大市民也应主动监管违法外卖车辆，对于违反交通规则的外卖员绝不姑息，通过向交警部门举报整治交通乱象，消费者也应给予外卖员一定的宽容才能让其安全行驶。

（二）外卖平台方面

1、加强平台管理

外卖平台要从以下几个方面加强管理：

一是要完善平台监管制度，建立完善的审查程序和部门，建立商家资格审查制度，严格实行资格审查，将不合格的商家拒之门外，净化行业生态。推行商家评级系统，通过消费者打分等形式，对商家进行评级分类，在为消费者提供方便的同时也加大了对商家的监管力度，不仅要在审查过程中严格把关，而且还要定期抽查入驻商家的经营情况，阅读消费者的评论，对商家提出建议和要求，也要及时将问题反馈给相关监管部门，避免问题扩大化造成严重危害。

二是平台要加强系统维护，大力研发信息保护技术，通过加强系统的保密功能保护消费者的个人信息安全，避免因信息泄露而对消费者造成生活上的困扰，甚至是经济损失和人身安全问题。

三是完善企业配送制度。外卖企业要优化外卖配送制度，企业首先应该给外卖员配备统一的电动车，对外卖员进行交通安全法制宣传，提高其安全意识，积极配合交警部门对违反交通法规的外卖员进行处罚;其次，要科学发单派单，合理规定配送时间，避免因制度不合理导致外卖配送员违反交通规则，对驾驶情况良好的外卖配送员给予物质奖励，激发外卖员遵纪守法的积极性。

四是企业优化外卖包装管理制度。企业要积极响应政府政策，对旗下入驻商家严格要求，要求其使用环保包装材料，对不符合规定要求的商家进行网上封店等处罚。此外，企业也要积极研发可食用餐具，开创环保包装的新局面。

2、开放数据，在全方位监管中健康发展

在当下“互联网+”的潮流中，开放数据资源是向前发展必须迈出的一步，而网络外卖行业的监管也需要多方参与，共同协商合作，才能实现外卖行业健康发展的目的。外卖企业在提供第三方平台的同时，要将平台内部数据审核系统与地方监管部门的监管系统连接，两方实现信息共享，共同构建信息化监管平台。主要做法有：一方面外卖平台通过政府监管部门提供的外卖商家的证件审核信息，来提高行业准入审查的精确性和有效性，能够有效避免无证商家混入市场，扰乱市场秩序;另一方面政府监管部门则可以通过外卖平台提供的数据和消费者反馈进行针对性检查，不仅能够在第一时间对违法行为进行惩处，也提高了执法效率。外卖行业监管只有加强内部信息的流动才能加强外卖行业的监管，才能真正行之有效地对外卖行业实现全方位的监管。消费者可通过平台公开的数据查看消费记录，通过外卖平台对商家进行打分，又可以再对商家进行监管，从而无形之中减轻政府的监管压力，促进了网络外卖行业健康发展。只有各方协同发力，共同整治才能让网络外卖行业健康发展，实现多赢格局。

3、加强人员管理，提高从业人员素质

在外卖的交易环节中，外卖员与消费者的接触最多，外卖员的素质高低直接影响消费者的消费体验和用餐心情，甚至关系到消费者的人身安全。加强外卖员的素质管理至关重要，对外卖员的选拔不仅要考虑其自身能力，还要考察其自身品行以避免外卖员自身素质问题对消费者的自身安全产生威胁，此举也有利于维护消费者的权益，提高消费者对外卖平台的好感，有利于提升外卖平台的品牌效应。

外卖企业对于人员管理应该从以下几个方面进行管理：一是要制定严格的人员招聘标准，将一些不合标准的人员排除在外，避免因个人原因给企业造成损失;二是加强对外卖员的法律知识宣传，并且定期进行考核，引导外卖员遵纪守法，对于违反交通法规的外卖员进行处罚;三是定期对企业工作人员进行心理辅导，缓解其因工作压力带来的心理压力，避免个别人员因心理问题而对公司或消费者产生报复心理，从而造成不可挽回的损失。

（三）消费者方面

政府要加强安全知识的宣传力度，让群众了解更多的安全知识，提高群众的维权意识，激发群众维权的主观能动性。如此，当群众自身权益遭受损害时能够有效地运用自身知识去解决问题，维护自身权益;同时政府也要开通维权渠道，让受害者不再维权无门，要建立健全投诉奖励制度，鼓励群众参与到外卖监管中来，各级部门也要增派受理投诉人员，保证能够在第一时间受理群众的投诉，对违法商家绝不姑息。消费者也应该加强安全方面知识的学习，要勇于承担社会责任，敢于检举违法乱纪行为，势与不法行为斗争到底;其次消费者也需要给予外卖员一定的宽容，外卖配送本身就存在一定的安全風险，谁都不愿意发生事故，因此，适当的宽容也是给外卖员宽心，让其能安全将外卖送达。

结 语

外卖监管问题的解决需要社会各方面的不懈坚持和努力，不管是怎么样的解决方法，只有找到最合适的才能真正行之有效地解决问题。在正确认识问题的严重性的同时，立足实际需求循序渐进地探索最佳解决方案，在政府的领导下，社会各方面共同努力，相信外卖监管中存在的问题也将被一一解决，最终实现外卖行业的健康发展。

参考文献

[1]2017年习近平主席关于国务院食品安全委员会第四次全体会议做出的指示.

[2]李奕博.浅谈外卖行业发展前景与存在的问题[J].现代商业，2018（34）：05-08

[3]黄子成.网络外卖引发的社会治安问题及综合治理对策研究[J].现代商贸工业，2018，39（12）：147-149.

[4]2017年9月5日经国家食品药品监督管理总局局务会议审议通过，自2018年1月1日起施行.

[5]李子香.探析当下网络外卖订餐食品安全问题与多元化监管体系的构建[J].法制与社会，2017，（03）：11-15.

作者简介

吉红立 西安财经大学公共管理学院讲师，研究方向为社会治理

陈 宏 西安财经大学公共管理学院学生