生态宜居城市指标体系构建及实施路径——以中国人居环境奖获奖城市宿迁为例

■ 陈小韦

宿迁地处长三角地区北部，是江苏13个省辖市之一，1996年7月经国务院批准正式组建。建市以来，宿迁市委、市政府坚持“生态为归宿、创业求变迁”的建设思路，以保护生态为本底，大胆求新求变。“十二五”期间，宿迁市提出“生态立市”的发展战略，在资源节约、环境治理、生态建设、绿色经济等方面取得了重大的突破性进展。在资源节约方面，先后获得了环保节能新型示范城市和国家节水城市称号；在生态建设方面，先后获得了国家园林城市和全国绿化模范城市称号；在绿色经济方面，获得了中国优秀旅游城市的称号；在环境治理方面，获得了全国卫生城市称号；并在2015年一举斩获了中国人居环境奖。宿迁市委、市政府在生态宜居城市建设中紧抓两大重要抓手：一是构建生态宜居城市指标体系；二是确定生态宜居城市实施路径。

一、构建指标体系

根据党中央及江苏省委要求，结合宿迁市在长三角的发展地位和自身资源优势，宿迁市委、市政府在宿迁市“十三五”规划中，确立了“产业强市、城乡协调、生态立市、民生优先、创新驱动”五大发展战略。

宿迁市委、市政府在近年城市建设中，强调特色街区、特色镇和特色村的营建；在产业选择上确立了市域“4+4”，即4个特色产业、4个新兴产业主体框架；在功能配套方面强化了社区中心的建设；在城市美化方面提出建设个性城市。

在产业转型发展方面，宿迁市更加注重发展绿色产业，包括新能源、新材料等，同时加快生态旅游发展步伐，寻找转型发展新途径。

（一）以“五城同创”为目标，初步筛选指标

宿迁市委、市政府较早确立了 “五城同创”目标，即国家级节水型城市、国家级环保模范城市、国家级卫生城市、全国文明城市、中国人居环境奖城市的发展目标。在指标体系构建中，由于存在考核内容相同、指标类型相似、指标值要求不一的现象，分类分析各项城市创建的考核体系，指标类型去同存异，指标值选高不选低，初步筛选指标类型。

（二）以个性化城市为目标，筛选特色指标

2014年，宿迁市提出建设“林荫城市、彩色城市、花园城市、海绵城市”总体目标，建设主题定位为“最美的生态、永远的时尚”。针对彩色城市选取主干路彩色树种比例、次干路彩色树种比例、支路彩色树种比例、特色街区彩色树种比例；针对林荫城市，选取城市林荫路推广率、林荫停车场推广率；针对花园城市选取基层社区公园服务半径、社区公园服务半径、新建区绿色屋顶率等；针对海绵城市，选取新建区下沉式绿地率、城市水面率、新建地区透水铺装率、雨水收集利用率、雨水年径流总量控制率等。

（三）指标体系构建判断

1.面向目标：循序渐进、分期引导

3.3.4 泛素化 泛素化是一种影响PTEN降解和核-质转移的翻译后调控机制。PTEN的C端尾部和C2结构域相互作用形成具有泛素化位点(Lys289)的环。PTEN可被表达泛素连接酶NEDD4-1的神经前体细胞泛素化。PTEN的多聚泛素化可使蛋白质稳定性降低，进而通过蛋白酶介导的衰变机制引起PTEN的降解，从而对PI3K/Akt通路的负调控减弱，细胞周期加速，细胞生长繁殖增快，促进肿瘤发生。而Lys13和Lys289上PTEN的单泛素化则促进PTEN的核转移，引起其在核内的积累[14]。

指标体系采用近期、中期和远期三个阶段来引导宿迁市生态宜居城市建设，其中近期至2015年，与“五城同创”的时间段相契合；中期至2020年，远期至2030年，与各类专项规划时间相一致。

2.面向部门：细化指标、明确主体

生态宜居城市指标体系共分为三级。其中，一级指标为4个，涉及民生建设、经济社会、生态环境、资源利用；二级指标细化为13个、三级指标细化为81个，并根据第三级指标类型，明确责任主体。

3.面向考核：多规协调、科学制定

指标类型涉及的部门众多，各部门针对各自职责，又制定了众多规划。为了能够科学确定目标值，将目标值分为两类：一类为各类城市创建必须达到的目标值，这类目标值国家已有明确规定；另一类为当地个性化要求，这类指标值确定主要通过多规协调及部门协商两种方式。

（1）多规协调。在目标值的确定中，项目组收集了已编制的规划及政府出台的相关文件，主要分为宏观规划：城市总体规划、“十三五”规划等；各片区控制性详细规划；专项规划：中心城区社区综合服务中心布局专项规划、城市绿地系统专项规划、体育设施规划、城市综合交通规划、城市公交发展规划、智慧宿迁中长期发展规划、城市慢行交通规划等。先参照各项规划，确定初步目标值。

（2）部门协商。召集相关部门共同讨论。各责任主体仔细研讨近、中、远三阶段目标值的合理性，结合宿迁目前发展情况和未来发展目标，协商确定。

指标体系结构

二、发展主要路径

（一）经济生态化、生态经济化

1.经济生态化——提质传统产业，加速新兴产业

根据产业发展现状和前景，加快主导产业集聚发展，重点打造“4+4”产业模式，即：四大特色产业和四大新兴产业。

（1）提质传统产业。加快设备更新、新技术运用和绿色低碳化改造，推动四大特色产业转型升级，以差异化、高品质产品赢得发展空间。近年来，提质传统产业已取得较大进展，首先体现在工业电力消费弹性系数，即工业用电量增长速度与工业增加值增速的比值，是观察工业用电量与GDP之间关系的宏观指标，弹性系数越小，说明在产出增长一定的前提下，消耗的电力越少，电力利用率就越高；反之则相反。全市工业电力消费弹性系数从2013年的1.03降到0.9，表明结构调整和转型升级取得了积极进展。其次体现在行业用电效益，一般来说，产业质态越好，行业用电效益越高。近年全市电气、电子设备制造业用电量首次位居各行业第一，上半年实现了21.3%的高位增长，对GDP增长贡献了较多份额。

（2）加速新兴产业。突出核心技术和市场开拓，推动新兴产业加速集聚，加快形成规模优势。产业结构呈现“两升两降”，新兴产业和高新技术产业产值占比分别达25.1%和19.8%，分别提升了4.6个、13.2个百分点；高耗能行业产值增速下降6.4个百分点，单位工业增加值能耗下降23%。

2.生态经济化——转型传统服务业，创新生态产业

宿迁境内河清湖秀，环境优美。北倚骆马湖、 南临洪泽湖，京杭大运河和古黄河穿境而过，水资源十分丰富。境内的三台山森林公园面积达12.7平方公里，有森林6000亩、树木70余种、野生动物100多种，全市林木覆盖率高达30.1%，居全省之首。

（1）转型传统服务业。转型打造特色街区，提升特色街区经济。挖掘多样化的特色街区，繁荣城市经济，丰富城市记忆。

新盛街区：对历史空间的保护和传承，打造宿迁记忆集中展示体验区；植入特色功能，打造文化娱乐生活新地标；最终打造成集宿迁记忆、商业、娱乐休闲、旅游、文化体验、住宿、餐饮于一体的综合性商业街区。

凤凰街区：以成衣定制业态为基础，以亲民的生活定制为方向，进行两个维度的丰富升级，将成衣定制升级为家居生活定制，形成特色定制商业街区。

仁恒里街区：以花语文化为主题，致力于业态创营与环境品质（景观建筑）的同步提升，打造集静雅、唯美、时尚于一体的特色商业街区。

西楚商城街区：以年青人聚集的活力街区，植入青创商业、青创办公、青创公寓3大复合功能， 构建360°活力街区。

（2）创新生态产业，未来可围绕“时尚体育、特色旅游”发展生态经济。

发展时尚体育产业：建立重大赛事项目体系，按照“引领性、影响力、可持性”的理念，确立“1+5+1”的宿迁时尚体育重大赛事项目；扩大时尚体育赛事品牌影响力，成立时尚体育领域的非政府、非盈利性机构，研究建立具有权威性和引领性的“城市时尚体育指数”。

推动旅游“四转变”：从旅游“项目”向旅游“城市”转变， 从“单打独斗”向“融合发展”转变， 从“简单配套”向“特色精品”转变，从“传统宣科”向“别出心裁”转变。以城市为依托加强旅游公共服务平台建设，优化资源配置，加快旅游服务设施的升级和完善。

加快农业“四转变”：推动农业结构从单一向多元转变；推动农业经营从传统向现代转变；推动土地经营从分散向规模转变；推动农业生产从粗放耕收向依靠科技转变。

（二）多规合一，划定城市控制线

1.梳理生态空间管控差异，划定生态控制线

宿迁市主体功能区规划、土地利用总体规划、城市总体规划对城市的空间管控内容和管控范围存在差异。土地利用总体规划中禁止建设区包含重要生态功能保护区，以林地、重要湖泊、河流湿地和水源保护区；城市总体规划禁止建设区包括基本农田、河湖水系、水源一级保护区、自然保护区中的禁建区、重要湿地的一级管控区；宿迁市主体功能区规划的禁建区包含国家级自然保护区、省级风景名胜区、重要饮用水水源、重要湿地、清水通道维护区。通过各部门共同商讨，明确禁建区的内容为生态红线区域保护规划中的一级管控区，土地利用总体规划中确定的基本农田。同时，对宿迁市生态红线区域保护规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、城市总体规划的空间管控范围进行叠加分析，依据以上明确的管控内容，划定了统一的禁止建设区，并要求禁止建设区面积不能低于60%的比例，明确管控要求，有效地强化了生态空间约束，保护生态环境。

2.集聚集约土地，划定城市空间增长边界线

城市增长边界控制线是在生态控制线的基础上划定，是针对城市发展中的不确定因素，在建设用地边界之外划定一个弹性空间，其目的是保证城市在不增加建设用地规模的情况下，具有一定灵活发展的可能。目前中心城区各主体片区均存在城市规模扩张过快的现象，造成土地利用不集约，城市发展结构不合理。城市增长边界控制线结合各片区发展意愿，对各片区的发展方向做出预判，划定初始边界，并根据宿迁市城市总体规划、宿迁市土地利用总体规划，矫正初始边界，形成最终的城市增长边界控制线。划定该条控制线将有效控制城市无序蔓延，引导城市合理发展，同时也是为了保证宿迁市土地开发强度控制在20%以内，为建设生态宜居城市做好保障。

3.差别化引导，划定房地产开发控制线

划定房地产开发控制线是宿迁市首次提出的，为了更好地落实中央提出的供给侧的要求，更加有效地引导房地产开发建设，同时解决城市房地产库存压力，在城市增长边界控制线的基础上划定。房地产开发控制线的划定是以宿迁市城市总体规划提出的人口规模作为目标导向，以中心城区现状房地产去库存压力大及房地产无特色作为问题导向，最终划定了重点开发区域、优化开发区域和一般开发区域。为了差别化引导宿迁市房地产开发，规划也划定了一类居住区和二类居住区，其中一类居住区主要集中在生态资源优厚的区域，要求房地产开发要低强度、高品质、特色化。

（三）启动绿道建设，引领健康低碳新生活

2016年9月，住房和城乡建设部发布《绿道规划设计导则》，而早在2015年宿迁市就已启动城市绿道规划的编制，是较早启动规划编制工作的城市之一，并于2017年启动绿道建设工作。

1.构建全域绿道体系

综合考虑中心城区的自然、生态、人文等资源要素，构建“三环、三沿、一轴”的网络结构。具体线形选取中，遵循“三因、两边、一园”选线方针：“三因”为因地制宜、因形就势、因陋见巧；“两边一园”为水边，景观路边，公园。每条绿道根据其现状地形合理设计断面，根据两侧用地功能，把绿道定性为三种类型：休憩型绿道，分布于各城区或景区，贴近公共活动空间，便于日常使用，以提供居民、游客休憩活动为主要功能的绿道。城区绿道基本属于休憩型绿道；生态型绿道，依托区域生态廊道、大湖大河、防护林等，起生态防护作用的绿道；交通型绿道，依托国道、省道、县道等交通干线，分担慢行交通功能的绿道。交通型绿道也多为区域绿道。

2.完善绿道服务体系

绿道服务体系主要包括驿馆、驿站和驿亭。驿馆为一级服务设施，间距30 ～ 50公里。建筑面积800～1500平方米。功能方面，驿馆提供一般性的餐饮、住宿、机动车停车、车辆租赁、设备维修、故障救援、综合信息咨询等与自行车旅行相关的综合性服务功能，适当配置专业服务人员值守。建设方式方面，驿馆设置在城区及县城内，可结合设置城市公交首末站。

驿站为二级服务设施，间距15～30公里。建筑面积约200～300平方米。功能方面，驿站提供日间餐饮、休息、综合信息咨询以及自行车租赁、简单车辆维修等服务。建设方式方面，在城区及县城内，可结合公交车站设置，在市域范围内，鼓励绿道沿线有条件的农户提供具有乡土特色的驿站服务。 驿亭为三级服务设施，间距5～10公里，建筑面积50～200平方米。功能方面，供遮阳休息、饮水、厕所、充电、简单信息查询、通话等服务。驿亭的建设方应灵活处理，可与汽车露营结合。